南京市公推公选局长级官员，已经成为瞩目的新闻。中国新闻网报道：“南京市此次以电视‘竞选’的方式选拔四名局长人选，这在中国尚属首次，成为任用官员民主、公开、竞争、择优的有益尝试。”《东方早报》的评论为此事叫好，用的标题是“直播竞选局长让民主政治更醒目”。网络上甚至有这样的呼声“南京一小步，民主一大步”。从报道到评论到网络，“民主”成为此一事件的亮点。然而，在我看来，把民主用在这里反而是对民主的误读，同时也是对民众的误导。因为，局长之类的职位，选举也好，非选也罢，其权力可以与民主无关。

民主作为票选的程序，选票来自民间，最后亦由民间决定。然而，据中新网报道，南京市公选局长第一步是“经过首轮民主推荐、市委常委会研究票决”，第二步是候选人电视答辩，“来自社会各界的二百四十多名人士参加演讲答辩会”，“他们在会后当场填写测评表，对各位人选排出名次。”第三步亦即最后一步是“测评排名前三位的人选，将提交南京市委常委会、全委会分别进行差额票决。”这样一个程序与其说是民主，不如说是几十年来我们一以贯之的“民主集中制”。候选人是由市委常委决定的，当选人最后也是由市委常委决定的。只是在当中那个环节部分地涉及到民。然而，并非涉及到民便是民主，正如民主和民主集中制并非一回事。从程序角度，这次局长公选，可以是公开的，可以是竞争的，也可以是择优的，但未必是民主的。民主就是民主，民主无须集中。

我不但认为这次南京市的公推公选并非民主，我更认为政府中局长之类的官吏推选并非需要民主。民主要用在刀口上，用在这里庶几用错了地方。那么，什么是民主的刀口呢，这要从国家政治的两种权力说起。自古而今，自中而外，任何一个国族，其政治权力都可以一分为二，即“政权”与“治权”。政权是国体的表征，它表征一个国家的政权性质。治权是一个国家分门别类治理各种行政事务的权力，又可称“事权”。以中国古代社会（唐代）为例，李世民的皇权是政权，而唐代中央机关的六部（户部、礼部、工部等）则是治权。两权相较，政权优先；而且政权在上，治权在下。看一个国家是否民主，只能着眼于政权。政权是民主的刀口，只要政权民主，治权是否民主，并不重要。反之，治权民主，政权不民主，仍然不能说这个制度是民主制度。

所谓民主，政权在民，治权在府。中国民主政治，首先应当从政权开始。从中国历史来看，治权并非缺乏“民主”，缺乏民主的恰恰是政权。就政权言，中国社会从先秦的贵族专制政治，到秦汉而下的皇权专制政治，以至现代以来的威权政治和极权政治，虽然今天强调政治制度改革，但，距离民主还有一段根本的距离。这个距离有待从民主集中制到民主制的转化。转从治权看，在皇权政治的框架下，汉代的“举孝廉”，即全国各地每二十万户每年推举孝廉一人，再由朝廷任命官职。这和以上南京市的公推公选，未必就不相同。儒家有所谓“天下为公，选贤与能”之说。这里的“选”和刚才的“举”就有民间选举之意。如果说南京市的局长公选是民主，那么，这种民主中国古代就有了。然而，即使民主，这也是治权的民主，并非政权的民主。前者是吏治，后者是政治。它所以不是民主政治，是因为政治层面上的皇家权力是不容选举的。

政权在民，是指国家或地方的最高执政权力，无论一个党、一个人，还是其他，必须来自民间选票，这就是选举权。不但如此，民间对各级政府及其官员还有弹劾权和罢免权。同时，在社会制度上，民间亦有自己的创制权和立法权（通过议会）。这大致就是政权在民的基本内容。政权如此，其治下的事权，就可以交给政府而民间不必直接过问了。治权在府，是因为民间把各种行政事务委托给政府，这个政府是责任政府，组阁就是它的权责之一。例如英国，在议会获得多数选票的政党可以直接组阁，不需再经民选。阁员对首相负责，首相则对选票负责。如果部厅局科之类的官吏都还要社会一一选举，不但导致选举泛滥、行政成本增高；而且在专业取向的行政事务上，民间未必知道谁有长处，谁更合适。

根据以上，这次南京市的局长公选，充其量是治权民主，或，吏治民主。吏治民主不是政治民主。进而言，吏治可以不民主，政治却不能不民主。来自民间选举的政治民主，不是局长选举，而是选举最后决定谁当选局长的那个权力。