胡平:中国宜采用内阁制──论未来民主中国的制度选择

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第三部分 对社会主义、共产主义的再思考

中国宜采用内阁制
——论未来民主中国的制度选择

一、问题的提出

在中国的民主运动受阻于瓶颈的今日就来讨论未来民主中国宜采用何种制度形式,似乎言之过早。以为现实政治的演变可以按照事先拟定的理想蓝图依计而行,未免也有迂腐之嫌。其实不然。且不说未雨绸缪总胜过临阵磨枪。更重要的是,一旦“行动”成为可能,“热情”便会急速上升,“理性”的声音就很难再听得入耳。这与其说是行动者做事不讲理性,不如说是行动者做事只能凭借那些他们事先就熟知的理念。此其一。第二,面临重大的现实选择,特殊利益的考虑往往会压倒普遍利益的考虑。这两点都说明了除非我们提前对有关问题展开深入讨论,从而尽可能地获得某种共识,否则我们很难指望一种正确的观念会在未来的事变中自然而然地占据上风。不错,在先进国家中,制度的确立是多种因素交互作用的结果,其中,观念的作用是有限的。但是对后进国家而言情况则有所不同。一般来说,“思想先行”恐怕是后进国家建立民主制度的一个共同特点。当然,历史不能定做。其间免不了要随机应变、因势利导。但倘若我们心中无数,如何去变?如何去导?再说所谓海外民运,有它的优势也有它的劣势。深入的理论研讨正是我们应该做、能够做、也必须做的事。一言以蔽之,对未来民主中国的制度选择展开认真的讨论,在此基础上形成海外民运组织的共同认识,此其时也,此其地也。

二、总统制与内阁制

根据权力的分立与制衡原则,民主制度包括两种类型:总统制与内阁制。在总统制下,总统和国会均由全民直接选举产生。国会不得要求总统对其负政治责任,反之,总统也不能解散国会。总统一身兼任国家元首与行政首脑。在内阁制(又称议会制)下,国会由直接选举产生。行政首脑(总理或首相)由国家元首任命,并需有国会中多数的支持——事实上,行政首脑常常是由国会中多数派领袖出任,国家元首仅行使形式上的同意权。总理(或首相)需对国会负责。国会有权否定政府。相反地,总理也有权解散国会重新大选。美国是实行总统制。英国、德国、日本、印度等国采用内阁制。法国的第五共和是一种混合制,又叫双首长制。有关总统制、内阁制以及混合制的具体内容,各种相关教科书和百科全书中都有详细的说明。我这里只是略加介绍而已。

三、总统制与内阁制的一般性比较

一般来说,内阁制比总统制更为优越。理由如下:

⒈总统制下的总统选举更具有“成王败寇”的性质。

在总统制下,总统由全民直接产生,总统享有很大的个人权力。因此,毫不奇怪,在实行总统制的国家中,总统选举就成了最重要的事情。在总统选举中只有一个唯一的胜利者。胜者全胜,输者全输,比分大小对最终结果不具意义。这就使得总统选举过程变得很激烈,很紧张,因而比较容易引发暴力冲突等非常现象。内阁制则不然。内阁制下的胜利者不是集中在单独的一个人身上,而是由众多的当选者共同享有。固然,在内阁制下,只有赢得多数议席的党派才可能组成政府掌握实权,但执政党的胜利本身就是一批人的胜利而非仅仅一个人的胜利。更何况,为了政府的有效运作,多数党还常常需要和少数党建立某种联盟。因而对少数派议员来说,首先他们会把当选视为一种胜利,其次他们又会对在国会中发挥较大的作用寄予更多的期望。这就会减缓竞争中的尖锐性,并使其结果更为公平。

⒉议员是分区直选产生,因而较易进行。总统制里的总统须由全国直选,因而选举的成本更高。国家越大,选举的难易程度、成本高低的问题就越明显。诚然,在实行总统制的大国,总统选举大都采用间接的方式即选举团的方式。如美国(法国的第五共和先是采用选举团制,后又改为全民直选)。但是在美国,选民投票选举选举团时,实际上预先就知道了选举人将选谁为总统。这就是说,尽管选举活动可以分区进行,但总统竞选者的竞选活动总是在全国范围内进行的,因此其兴师动众、旷日持久就是势在难免(假如选举团在事前并不明确他们将选谁当总统,那么他们选出的总统恐怕又和把他们选出来的选民的意见产生差别,因而总统的合法性权威又会打折扣)。在现代社会中,总统竞选者必须要广泛地利用大众媒体。这就需要强大的财力后盾。在美国,两大党之外的总统竞选人一向少有当选的希望,部分原因即在于此。倘若没有占优势的一两个大党而是多党林立,大众媒体如何能同时为各个竞选者服务也是一个很大的困难。再说,过分地倚重电视一类工具,常常会使选民们偏重于竞选者的外部形象忽视竞选者的政治理念,这也不利于选出更优秀的治国人才。反之,在内阁制的选举中,成本既低,效果通常也更好。因为选区小,选民对竞选者的了解可望更深入一些。作为单独的个人,一个竞选者或许容易凭借外表造成的形象优势战胜对方;但作为一个党派,如果要使其当选率高过对方,政治理念的因素就必然要占更大的份量了。上次波兰总统大选,那个哗众取宠的新出茅庐的侨民富商,竟然在得票率上超过了老练踏实的前总理马佐耶维斯基;而在后来的国会选举中,以马氏为首的民主联盟依然保持了在国会中第一大党的地位。可见,对于同样的选民,尤其是对于民主政治经验不足的选民,“团体赛”和“单打”的后果可以是有很大差别的。前者的成功率一般要更高一些。

⒊由于总统制中的总统个人握有相当大的权力,但总统只需有相对多数选票即可当选。因此,在总统制下更容易出现权力与选票的不对称。当年南朝鲜的卢泰愚只获得三分之一的选票就当选为总统即为一例。而内阁制中的政府必须是国会中占有过半数席位的政党或政党联盟才能组成,因此其权力基础常常更为稳固。

⒋因为只有总统制下的总统才是由全国直选产生的,所以当选的总统个人很容易以为唯有自己才代表了国家、代表了全国人民、代表了普遍利益或全局利益,而别人都只是代表各自的选区、只是代表了一部分人只是代表了特殊利益或局部利益。有了这种心理上的假定,总统很容易自以为是、固执已见。内阁制下的总理则不同。总理清楚地知道,作为一位议员,他和所有其它议员一样,都仅仅是所在选区选民的代表;而作为执政党的领袖,那是同僚们推举的结果。他虽然身为总理,却并非由于他本来就已经是全局利益的唯一代表。因此,他会更注意听取别人的不同意见,协调各方面的不同要求,对于反对者也就不会更不耐烦。当然,论者可以争辩说,总统制的优点之一恰恰在于,总统必须得到全国性的支持才能当选,这就要求总统竞选人必须具有全局眼光。但问题在于一个总统只需相对多数票即可当选,因此他未必总是更好地体现了全局利益,而总统的职位又很容易使他产生唯有自己才代表全局的自我感觉,到头来刚愎自用的总统倒更容易做出实际上有背于全局利益的决策。反而不象内阁制下的总理,由于深知自己只是来自一党一派,从而存在更大的包容态度和协调意识,常常倒会做得更好一些。

⒌在总统制下,政治有可能陷入僵局。在甲党的人当总统、乙党的人控制国会时,此种僵局尤其可能。

我们知道,在总统制下,国会管立法,总统管行政。彼此独立,各有专责。但事实上,双方的权力有很多交叉之处。一方面,总统参与立法(包括对国会通过法案行使否决权),另一方面,国会介入行政(例如批准总统委派的高级官员)。还有一些事情,既可以用法案的形式通过于国会,又可以用行政命令的形式发自于总统。因此,在这些问题上都可能出现对抗和僵持。反之,内阁制中的总理一般都产生于国会中的多数党,彼此的关系较容易协调,故而在实际运作时常常会更顺利。

⒍在内阁制下,执政党可以通过党内运作更换总理,国会可以通过投不信任票更换内阁,总理也有权解散国会。所以在面临危机时,内阁制比较容易采用合法方式予以解决。总统制则不同。在总统制下,总统一经选出,便没有一种合法的方式可以更换(弹劾一般针对总统违法而难以针对总统的政策性错误)。同时,总统也无权解散国会。因此总统制一旦出现僵局或出现危机,就更容易诱发反体制的行为(暗杀或改变)。

⒎总统制一般都设有副总统一职。副总统通常规定为在总统死亡或因故不能理事时接任总统或代行总统职责。假如正、副总统是分开选举产生的,则彼此间的政见很可能差别较大。即使是搭档选举,总统也常常是着眼于拉选票而不是着眼于政见的高度一致性去挑选副手。这样一来,当副总统继任总统或代行总统职责时,就比较容易导致政治的不连续性。内阁制中的执政党相对稳定,所以更容易保持政治上的连续性。

⒏总统制的又一个弱点是:合适的总统人选相当难得。总统一身而兼二任——既是国家元首又是政府首脑,这两种角色所需要的品质有很大不同。一个兼备这两种品质者显然要比一个具有其中某一种品质者更为罕见。国家元首是一国的象征,他需要履行一系列礼仪性的功能。因此对于国家元首而言,形象问题就变得十分重要。国家元首需要有广泛的亲和力,这就是说,他需要在各种不同政治见解的人们之中都有较好的人缘。政府首脑则不同。政府首脑须对重大政治问题作出及时而正确的决断。政府首脑必备的品质应是深刻的政治理念和优秀的政治判断力。一个好的政府首脑未必具有十分优越或十分超脱的个人形象,更不一定具有最广泛的人缘。更何况搞行政工作本身就容易得罪人,所以,国家元首所需要的品质特性,和政府首脑所需要的品质特性不仅不相同,有些还是相互矛盾的。因此,与其要一个人同时兼任这两种角色,就不如让不同的两个人分别扮演。

按照有些历史学家的看法,在美国两百年的历史上,能够一身而扮演好国家元首与政府首脑这两种角色的总统,也只有华盛顿、杰佛逊等寥寥数人。其它大多数总统不是此长彼短就是此短彼长,总不能令人满意。而在内阁制下,这两种角色分别有两个人承担,效果一般就好多了。

⒐总统制下的总统,一方面需要履行礼仪性功能,另一方面又是由全国直选产生。这两条加在一起,其结果便是,那些在外部形象上占优势的人往往更容易当选,而这种人的实际治国才能却未见得十分出色。内阁制里的总理则是经由两道选举产生的:首先,他需要在本选区内被当选为议员,然后他又通过国会内部、主要是本党同僚的推选而成为总理。前一道选举证明了他有民意的支持,后一道选举证明了他有同行的器重。这就能较好地综合了一般常识和专业知识,所以更容易产生出优秀的治国人才。

早在古希腊时代,苏格拉底就提出过这样的问题:既然我们生病要找医生,买鞋要找鞋匠,也就是要听从专家权威;为什么在政治上偏偏要去顺从民意、听普通老百姓的?一般的回答是,政治既是众人之事,理当由众人参与。此其一。第二,政治关系到每个人的切身利害,而唯有穿鞋子的人才最知道鞋子合脚不合脚。这就从人格尊严和民众利害两种角度为民主选举作了辩护。但这种辩护仍然未能解决好专业知识与普通常识之间的矛盾。问题在于,普通人只能根据政策实施的后果去判定政策的优劣,就好象我们只有把鞋子买回穿上后才知道它合不合脚,只有把西瓜切开吃掉后才知道它甜不甜;而选举却意味着要你在政策实施之前就进行抉择,那就好比是要你不把鞋穿上脚、仅仅凭着在橱窗打量几眼便要确定它合适不合适;或者好比是要你不切开尝而只是用眼睛看一看、用手拍一拍便要判断西瓜甜不甜。由此可见,经验、专业知识还是十分重要的。内阁制下的总理选举既是结合了一般民众和政治专门家(议员)的两种意见,所以它有利于让更合适的人才担当重任。

⒑总统制下的总统是否要限制任期也是一个问题。倘若不限制任期,有可能导致两种流弊。一种流弊是权力的个人化,甚至演变成变相的独裁。另一种流弊是,由于在职总统在竞选连任时具有比对手更大的优势,这就使那些有意问鼎总统宝座的人们都感到不满,搞不好很容易出乱子。特别是和总统同党的那些有野心的人物。如果他们注意维护总统在公众中的形象,那会使得他们在未来与现任总统竞选时处于不利地位;如果他们执意突出自己,势必又会损害现任总统的权威。限制任期自然可以克服上述两种流弊,但那又会引出别的麻烦。一个临近限期的总统,要么会觉得反正期限将到,再努力工作也起不到为自己积累政治资本的作用,于是就抱着不求有功、但求无过的心理敷衍差事;要么会感到来日无多,以后将再无机会贯彻自己的理念,于是便不顾客观条件是否成熟而急于求成,过于仓促地推行各种各样的新奇玩意。内阁制则可以较好地避免这些困扰。内阁制下的总理一般不需要硬性规定任期。因此,雄才大略者正可以从容行事。有野心、有能力的人物(包括总理的高级同事)会发现,在恪守工作伦理的同时,他们完全有可能在同僚之间表现自己,从而赢得取而代之的机会。再说,内阁制下的总理只不过是首席部长(Primeminister),其权力要受到远比总统制中的总统更多的制约,大致上也就不容易导致权力个人化。

⒒众所周知,最高权力的更替,最高领导人闹出丑闻或遭逢意外,常常会引起政局的不稳定。总统制下的总统一身兼任国家元首和行政首脑,因此一旦出了麻烦,造成的震动就更大。内阁制则把这两种职务分别变给两个人。一个换了,另一个并不同时换;一个出了麻烦,另一个未必同时也出麻烦。此动彼静,彼动此静,这就减少了震荡,有利于稳定。

⒓经验证明,实行内阁制的成功率较高,实行总统制的成功率较低。美国也许是迄今为止实行总统制获得成功的唯一事例。其它总统制的国家,如拉美的一些国家、还有菲律宾、南朝鲜,一般都不大成功。

⒔这里,再简单谈一谈混合制。我们把法国的第五共和当做混合制的例子。在第五共和制下,总统享有很大的实权,故而这种制度在实际上更接近于总统制。总统的选举因此也同样具有十分重大的意义。第五共和对立法权与行政权做了明确的区分,由宪法列举立法权的范围,其余的均须以行政命令的方式作出。总统有权直接任命内阁总理,并有权解散国会。这些都是限制了国会的权力而加强了总统的权力。但是按照规定,内阁是要向国会负责的,因为内阁只有在国会认可它提出的施政计划或一般政策后才能进入运作,国会有权提出不信任案,倘获通过,内阁则须辞职。内阁总理虽然由总统自由任命,但一经就任仍具有独立的行政权力,内阁的政策由内阁自己决定,总统不得参与。在混和制下,总统和总理都负有一定的行政权力,因此又称为双首长制。一般认为这也是它的一个弱点,也就是在总统与总理之间可能出现关系紧张,并且仍保留了总统制的一些毛病。因此采用此制的国家也比较少。

以上讨论,主要是把典型的总统制与典型的内阁制进行比较。其间当然可以有一定的变通或混合。不过我们拿各自的典型作比较可以更清楚地分析出彼此的利弊,这对于我们的思考和选择恐怕更有价值。

四、中国的国情更宜于采用内阁制

⒈中国一向有“明君良相”的政治文化传统。依照此说,君权高而虚,相权低而实。这就很类似于内阁制。虽然在唐宋之后,相权日削并于明清时消亡,但作为一种政治理念,它仍有着巨大的影响。明末清初大思想家黄宗义提出的政治制度设想具有明显的虚君实相的色彩,即为一例。

⒉中国人有“贤者在位,能者在职”的观念。这句话有两点值得注意。第一,它看到了“贤”与“能”的区别——贤者未必皆能,能者未必尽贤。第二,它看到了“位”与“职”的区别,前者主要起一种象征性的作用,后者更多地涉及实际运作。这和国家元首与行政首脑分别扮演不同的角色和各自需要不同的品质的观念十分接近。

⒊由于缺乏民主传统,在中国,权力个人化和反民主事变的危险比较大。内阁制比总统制更容易避免上述危险。内阁制可能出现频频更换内阁的不稳定,但那毕竟还是发生在既定的民主框架之内的事。对比之下,总统制更为僵硬,不满者往往会诉诸反民主的手段,其效果可能更糟糕。

⒋中国幅员广阔,人口众多,全民直选总统,成本既高,风险亦大,在技术上也有许多困难。实行内阁制,由于选区较小,席次众多,因而技术上可行,成本降低,失误的机率也会小得多。尤其是考虑到中国民众缺乏民主经验,要选出一个好总统也许很难,但要选出一个不错的国会相对容易得多。

五、制度选择的空间

我们知道,一个国家最终确立起何种制度形式,并不完全出于理念的作用。其中,有很多其它因素都会产生重要的影响。最早实行内阁制的国家,基本上原先都是君主国,在那里,民主化的过程是通过限制君权而演变实现的。美国原来就没有君主,所以它一旦独立就搞成了总统制。在当初的制宪会议上,美国的开国元勋们对于采取何种制度形式也有过争论。之所以选择了总统制,原因之一是正好有一个现成的合适人选华盛顿。在受英国影响较大的地区,多半走上了内阁制的道路,即便有些国家本来并没有一位高高在上的君主(如印度)。受美国影响大的地方都采用了总统制(如拉美诸国、菲律宾、南朝鲜)。仅有的例外是日本,那是由于麦克阿瑟将军考虑到日本人尊崇天皇的历史传统。同样是总统制,美国搞的就比较成功,基本上避免了大的僵局和危机。这和美国的其它条件有关系,譬如说美国的两党制。美国很早就有了两大政党,而两党之间的分歧又不是那么严重,不是那么意识形态化,党的纪律也不甚严格,跨党投票的事常有发生。这才防止了国会与总统一味对抗的局面发生。在清末民初的中国,孙中山主张总统制,宋教仁力倡内阁制。据说那分别和两人的个人政治企图有关。辛亥革命后,先是搞总统制,孙中山当了总统。等到后来让位于袁世凯,民主派出于对袁个人的不信任转而又主张内阁制。可见,制度的选择不仅和一般的历史因素有关,也常常要受当时当地某些人事因素的影响。在波兰,民主化始于开放下院选举,团结工会大获全胜。因而,团结工会竭力限制雅鲁泽尔斯基总统的权力,似乎有搞成内阁制的趋势。后来瓦文萨当了总统,又反过来加强总统的权力,搞得又象是总统制了。在苏联,戈巴乔夫从上面发动民主改革,自己先当上了全苏总统。后来的许多共和国也纷纷选择了总统制。前不久俄罗斯发生了总统和国会的严重对抗,这就使人怀疑在不具备美国式两党制的条件下搞总统制是否相宜。还有台湾,眼下正为总统直选或委任直选而争执不休,其实也涉及到制度形式的选择问题。在这中间,有纯粹的理念之争,也有党派斗争,权力斗争的若干影响,还反映出和大陆的微妙关系。由此可见制度选择的复杂性。

未来中国大陆的民主转型将如何突破?如何演变?眼下我们自然还不能准确的预见。但以下三方面的因素总是值得重视的。

①无论民主转型以何种方式启动,最终必须落实到建立起一个以公民自由选举为基础的合法政府,而内阁制的选举更容易适应这一需要,同时也更利于防止反民主的逆转。假如在当时出现了一位举国上下众望所归的人物,人们或许会以为用直接选举的办法产生一个有实权的总统更方便、更可靠,但作为一种制度,它很难继续下去。撇开其它不利因素不说,仅仅是直选总统的巨大技术性困难就是很难解决的。所以采用内阁制的可能性将会更大一些。

②中共现存体制虽然与民主制根本不同,不过其表面形式多少有些象内阁制——国家主席高而虚,总理低而实。因此采用内阁制,可能会使新旧制度的转换来得更顺利些,人们在习惯心理上也更容易适应些。

③共产党专制本来就造成了尖锐的朝野对立,六四之后尤其如此。在这种背景下,有强烈零和游戏性质的总统制恐怕不利于制度的和平转变。再考虑到现阶段中国的各种政治力量情况。体制外力量具有很大的潜能,但组织化程度很低,政治经验也不充分;共产党内部矛盾深刻,势必会出现大的分化与重组。反对派一方需要时间和空间凝聚力量,原来体制内的人物也需要时间和空间调整适应,内阁制比较富于弹性,因而较能满足朝野各方的需要。

根据上述三点,我们似乎可以说在未来的民主转型中制度的选择问题上,内阁制仍具有更多的优越性。

六、不结束语

要建立一套完整的民主制度,还包括其它一系列问题。诸如选举制度、司法制度、文官制度以及确立中央与地方的关系等问题。其中,采用什么样的选举制度,对于实行总统制还是实行内阁制的关系比较密切。现有的选举制度可分两种,一种是多数选举制,一种是比例代表制,也有将这两种混合运用的。这就可以构成多种搭配形式,各自具有不同的利弊。因而,我们在讨论采用总统或内阁制的问题时,也必须对采用何种选举制度进行讨论。

还有一个问题。考虑到民主化会是一个过程,各种制度未必能一次形成,其间很可能会出现某种过渡状态。譬如说,未来的国会选举是不是需要分期分批进行?这里也还包括了未来的国会采用一院还是采用两院?如果是两院,彼此的功能区别和联系如何?选举方式的同异?等等。以上种种,都需要深入讨论。

近些年来,海外民运在理论研究方面取得了不少的成就。但迄今为止,我们的研究还存在着三个弱点:第一,“务虚”多而“务实”少(此处所说的“虚”“实”并无褒贬之意);第二,在“务实”的问题上,粗线条的口号多而细致的分析论证少;第三,许多人只是满足于各抒己见,却没有致力于建立共识。这是亟待改进的。我这篇文章涉及到一个很实在的重要问题,同时也作出了初步的分析论证。我希望能有更多的学者、民运人士对此类问题表示关注。诚然,不论是总统制还是内阁制,都是民主制;但是,确立哪一种具体的制度形式,在不同的国家、不同的历史条件之下,它对于民主化能否顺利推行还是会产生很大影响的。另外,这类问题不同于其它一些文化性或政策性的问题,它要求获得尽可能广泛的共识。如果人们对这些问题的看法分歧太大,那更会直接危机到民主化的实现。有鉴于此,我们不可等闲视之。

(1993年2月)

《从自由出发》(台北风云时代出版公司1994年12月)

胡平网站

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