曾建元:民主政体下《前瞻计画》的艰难挑战

Share on Google+

台湾《前瞻基础建设计画》

台湾《前瞻基础建设计画》(网络图片)

(曾建元国立台湾大学国家发展研究所法学博士,中华大学行政管理学系副教授,国立台湾大学客家研究中心特约副研究员兼副主任)

《前瞻基础建设计画》是行政院林全内阁近期提出的重大国家建设计画,之所以引起众多的瞩目和注意,我想从正面来看,《前瞻基础建设计画》提供了一个国家发展的愿景,试图以政府的重大公共投资,作为刺激、带动台湾经济下一波发展的动力。我们可以看到,目前以行政院提出来的计画,它有五个重点:第一个是轨道建设,这也是我们今天主题有关的大新竹轻轨路网的议题。轨道建设目前就是在全国各地争取建立区域的路网,进一步连结成全国性的轨道网络;再来就是水环境的建设,这也包括因为气候变迁所导致的水利兴修工程相关的问题;再来就是绿能建设,绿能建设也是蔡英文总统在她的竞选政见当中所提出来的,因为民主进步党一向主张非核家园,所以未来替代核能的绿能,是未来我们国家推动重要的能源产业;再来就是数位建设,数位建设包括最基本的网路建设,让台湾数位落差的问题能够得到解决,也就是说,数位建设最少要做到在台湾的任何一个角落,都有迅速、方便甚至是免费的网路可以使用;最后一个就是城乡建设,思考怎么样去缩小城乡发展的差距。这大概是这五个建设的重点。行政院总共提出8800多亿元新台币的特别预算,照理讲,这个计画看起来提供了有关国家未来发展的美好蓝图,但是它也留下了几个争议。我就初步地整理,指出其间大概的争议所在,以作为讨论的核心。

第一个,《前瞻计画》的拟定过程可以说很有效率,它是在很短的时间内提出的,因为我们在民进党的《十年政纲》或者蔡英文总统的竞选政见中,都还看不到《前瞻计画》这个概念的影子,哪怕是在去年林全就任行政院长后的首度书面施政报告中,我们也看不到《前瞻计画》的影子。所以它是在立法院第九届第二会期即将结束之前,在短短的时间内提出来的。整个计画怎么样地成形,怎么样去评估,整个过程显然欠缺在社会中的公共讨论、对相关问题的沟通,让社会大众觉得有点突兀,突然有这么庞大的预算在短短的时间内提出来,光立法委员消化这些内容就需要时间了,遑论一般民众?《行政程序法》第164条第1项规定:“行政计画有关一定地区土地之特定利用或重大公共设施之设置,涉及多数不同利益之人及多数不同行政机关权限者,确定其计画之裁决,应经公开及听证程序,并得有集中事权之效果”。请问,中央和各县市提出来的重大公共设施建设计画,是否老实地一一开了听证会?还是只是政治官僚菁英的纸上作业和凭空想像呢?

第二点,根据媒体的报导,这个计画的推出,我们政府当中负责国家重大建设计画研议的智库机构行政院国家发展委员会主任委员陈添枝竟然一开始说他对这个《前瞻计画》的内容并不是那么清楚。陈添枝称《前瞻计画》从来没有在国发会正式讨论审议,也没有经过行政院会议当讨论案审议通过。这个计画显然并没有在政府一般的正常行政流程当中进行决策,所以连国发会都不太清楚的一个计画竟然就被推了出来。问题是,国发会就是负责我们国家重大计画研议的单位。因此,《前瞻计画》也被人家批评说,在国发会之外,我们政府当中还有一个小国发会,这个小国发会就是林全院长、政务委员张景森等等,他们自己找人作业之后就越过正常的行政流程,送进行政院会议过场一下,然后就被送到立法院。这是第二个争议。

第三个争议,《前瞻计画》是以特别预算的方式提出的。根据《预算法》第83条规定,特别预算的拟订有几个条件,“有左列情事之一时,行政院得于年度总预算外,提出特别预算︰一、国防紧急设施或战争﹔二、国家经济重大变故;三、重大灾变;四、不定期或数年一次之重大政事。”

至少就《前瞻计画》来讲,目前我们看到的,它是用特别预算编列的,但我们现在没有什么国家紧急设施或战争要处理,第一款显然是不符合;第二个国家经济重大变故,目前也没有这个状况;第三,重大灾变也没有;勉强可以符合的是第4款,数年一次之重大政事。在《前瞻计画》之前,陈水扁总统任内有《新十大建设》,马英九总统就任之后变出《爱台12建设总体计画》,现在又来一个前瞻基础建设,每一任总统好像每隔八年两个任期,都要提出一次有关国家重大建设的特别预算,这似乎意味着公共工程建设是每八年一次的重大政事。

可是政府预算的功能,就是让人民来掌握国家公共财政资源,即透过预算审查的机制,让公共资源能做最好的配置。但国家资源的支出也要考虑到开源节流的问题,所以在正常的情况之下,政府的施政要透过一般正常的年度预算来进行规划,年度预算也必须在每年的会计年度内,由行政院向立法院提出,让立法院来代表人民进行审查,立法院审查的依据,就是维护国家正常的财政状况。特别预算就不一样,特别预算是在正常的年度预算之外,因为不可预见的重大紧急事项之发生而必须提出,甚至可以排除《公共债务法》以及相关法律对于政府举债的限制,因此在《前瞻计画》当中,为了解决此一庞大特别预算财政来源的问题,行政院也搭配提出《前瞻基础建设特别条例草案》,针对它的财政来源问题,以立法排除政府举债上限的方式做了处理。很明显地,《前瞻计画》的预算是没有办法从国家的正常预算当中来支应的,所以政府也就大胆突破了《公共债务法》的限制,用特别法的方式,让政府拥有扩大举债的空间。蔡英文总统6月12日在讲客广播电台开播茶会上有个发言,略谓:《前瞻计画》借了很多的钱,如果有多出来用不完的,正常的国家预算如果有缺钱的话,如《国家级台三线客庄浪漫大道推动方案》,还可以拿来挹注此类正常国家预算的经常性支出。蔡英文如果真是讲过这样的话,根本就显示她对于预算制度精神的无知,也预告她将破坏预算法制、也将破坏了民主政治和责任政治。司法院大法官有过〈释字第391号〉和〈第520号解释〉都指出法定预算具有措施性法律的性质,因为立法院是通过三读的程序来审查预算的,所以预算通过之后,它对政府具有一定的拘束力,政府要依法行政,也要依预算来行政,如果说预算可以通过特别预算制度来调来调去,那预算制度就被彻底破坏了,立法院事前无法依国家施政计画和预算类别科目来控制政府支出和监督行政,事实上也就进一步破坏了权力分立原则以及法治政治。这是《前瞻计画》带出来的重大问题。

再来,因为《前瞻计画》中的轨道建设是竞争性计画,其经费不是完全由中央政府来支出的,地方政府也必须要自筹配合款,所以这就涉及到跟地方政府有关的部份。以新竹市为例,新竹市政府所提出来的几个计画,就有《大新竹轻轨路网》、《国际展演中心暨客家会馆》、《新竹市棒球场拆除重建计画》等等,等一下几位老师会跟各位报告。地方政府要有配合款,如果地方政府的新办重大建设会挤压到地方政府目前的财政的话,那么显然地方政府可能也会面临举债的问题,所以会有个连动现象发生,中央政府要举债,地方政府也需要,财政纪律恐将难以维持。

再来一个问题是说,到底中央政府对于地方政府提出来的计画是怎么进行审查的。因为各个地方政府现在提出很多的计画,所涉及到的建设项目非常多,《前瞻计画》的特别预算大饼事实上也非常诱人,如果计画能实现的话,是地方政府首长很重要的政绩。我们就以新竹地区来讲,新竹市政府提出来的几个计画都通过了,头前溪一溪之隔的新竹县所提出《前瞻计画》的配合计画,却一个都没有过。就只隔一条溪。所以他们很不服气。另外,苗栗县也是一个都没争取到,所以难免会被人家认为《前瞻计画》是不是政治的绑桩计画,像跟执政党有关系的,它就容易取得支持,比较没关系的话,一毛钱都拿不到。所以这个资源、计画怎么审查、分配,这个机制是否透明、公开,目前也引起很多的疑虑。就有媒体指责说这是一个绑桩计画,因为2018年是全国地方自治选举年,民进党政府先画个饼出来,会让在任的县市首长或是未来即将挑战国民党的具有执政党背景的参选人,有很好的政见支票可以开出,而且如果他没有当选的话,就不需要承担兑现的责任了。所以这就是变成在绑桩,这也是《前瞻计画》引起争议的地方。

最后谈到,就是因为《前瞻计画》目前存在着的争议,没有机会在立法院正常的会期中完成审查,在6月立法院正常会期结束之后,还要在暑假期间另外召开临时会。临时会除了年金改革三法案《公务人员退休资遣抚卹法》、《公立学校教职员退休资遣抚卹条例》和《政务人员退职抚卹条例》的审议之外,另外一个重点就是《前瞻计画》,但《前瞻计画》的内容非常地庞大,蔡英文总统却要求民进党团务必让它在立法院全数通过。目前已有前国策顾问郝明义为首等人在国发会公共政策网路参与平台上成功发动〈全面检视前瞻条例联署声明〉而获得响应,郝明义他们主要的诉求,是认为《前瞻计画》,第一,破坏了预算法制的精神;第二:重大的公共建设事前并没有公共审议,或者没有经过正常的政府决策流程,他们认为可能需要多一点的时间,让社会大众、让我们的国民思考这些问题,而认为并不急于在临时会的时候要全部通过。蔡总统要求民进党掌握的立法院在临时会中对于8800亿元一毛钱都不要删,要全数通过。现在有社会运动团体出来反对,当然在野的国民党、时代力量等他们都有各自的主张和盘算,所以《前瞻计画》是否能如蔡总统所愿,在这个暑假全数通过,我想还有很大的变数。

我最后想说,同样是在立法院的立法审议过程当中所出现的程序争议,太阳花学生运动,因不满国民党在《海峡两岸服务贸易协议草案》的审议过程当中,未经讨论而欲强行过关而被认为是黑箱作业,所以使得民进党在社运的风潮之下,能够顺利地重返执政。可是当民进党执政之后,在立法院的预算审议过程当中,如果也同样发生了让外界、社运界觉得是强奸民意的强行作法,民进党的支持者,如何可能接受这一结果?如果太阳花的教训,没有办法提醒现在的民进党政府,不要滥用特别预算制度,强行通过《前瞻计画》,则我非常地担心,这也许是在蔡英文总统日渐下坠的民意基础之上,搞不好最后的一根稻草,因为我知道在他们党内,已经有人在蠢蠢欲动,如果蔡英文政绩表现持续不好,也许在下一任民进党籍总统的提名,候选人就不见得是蔡英文了。所以这个事情的政治效应是相当地严重。《前瞻计画》的影响层面是涵盖全国的,绝不是几个都会区而已,而是全国各个地方的建设和发展,我想其影响对全体国民切身的感受,绝对会比两岸协议来得更加的深切。

本文为中华大学行政管理学系于民国106年6月17日上午假新竹市中华大学创新育成中心展览会议厅主办第一次风华地方治理论坛《前瞻。新竹》之发言稿,由研究生伍齐整理。

民国106年6月29日中午1时,立荣航空班机由韩国仁川飞返台湾桃园途中定稿

【民主中国首发】时间:7/13/2017

阅读次数:499
Pin It

发表评论

电子邮件地址不会被公开。 必填项已用*标注