之一：关于地权的真问题
新农村建设更加凸显地权争论
众所周知，如今的新农村建设的一个核心内容就是扩大“公共品”投入，这本来是政府本着“多予少取”的原则为农民办的好事，但我国的体制制约往往会形成“权责颠倒”，把为农民尽服务之责变成向农民行管制之权。于是一些地方在新农村建设中出现了对农民“不肯”合作的抱怨。有的提出“免征农业税后对农民的约束机制消失了”，要求重建这种“约束”①；有的地区明确指示“要采取强制措施，确保新农村建设工作得以顺利实施”②。结果在这些地方，新农村建设往往变成一场“收地拆房运动”。这使这些年来一直存在的土地制度争论出现两极化的趋势：在一些人担心“收地拆房运动”蔓延而又一次出现土地私有呼吁的同时，另一些人却为顺利进行“收地拆房
其实，抛开各种术语游戏，土地问题的实质是不难理解的。无论如何，我们的土地并不是无主的。它的处置权（无论叫所有权还是叫使用权）总得有人掌握着。有人说我们的农村土地不是国有制，也不是私有制，而是“集体所有制”。但正如我在《什么是“集体所有制”》③一文中指出的：各市场经济国家民法体系关于产权的规定中并无“集体所有制”提法。这是因为：世界上从来没有非官非民的“集体”，如果老百姓根据结社权自由结成民间性集体，例如农会、民间合作社和股份公司，那就是私有制（西语private 本来就有“民间的”“非官方的”之意，并不仅指个人或自然人所有，企业法人与社团法人也可以成为private性质的权利主体）；而如果是身份性或强制性的官办“集体”，例如人民公社，那就是官府所有的一种形式。
不在于“公私”，而在于“官民”
任何“主义”下的人类社会都要建立公共秩序，因此就有了管人的和被管的，或者说，权力主体和权力客体之别。宪政民主体制下官为民选，官权民授，官民间有委托代理关系。然而谁接受谁的委托是不同的，通过多元社会的代议政治，贫民富民各自委托“代表”形成左右分野。因此可以说这种体制下官民分野模糊而民间阶级分野突出。而不同的阶级对“所有制”可能有不同偏好：富民求护产，偏好于私有；贫民图保障，偏好于“集体”。当然这只是“可能”，笔者无意把阶级偏好与所有制偏好的关系简单化、凝固化。但无论如何，那时公有私有各依民好，或左或右颇堪一争。
而非宪政民主国家则不存在这种委托代理关系，因此虽然过去意识形态强调传统时代的民间贫富差别，把“官”说成只是“富民”的“代表”，但事实上既无委托，何言代理？酷吏虐民无分贫富，仁者惠民贫富皆泽。秦之商鞅有言：“国强则民弱，民强则国弱。”宋司马光说：“天下财富止有此数，不在官，则在民。”无论真实的史料，还是折射社会现实的《水浒》等作品，都反映出那时民间贫富对立不明显，而官民分野却很突出。官垄断不等于民福利，放任官不等于民自由。公有私有既不依民好，或左或右亦何堪一争。可以说这是前宪政社会的通例。
所以在这种传统下，抽象地谈集体、个体意义是不大的。归根结底，掌握地权的不是老百姓（农民），就是官府（官员）。如果农民有结社权，可以自由结成“集体”，那么土地归农户还是归这种集体，并没有原则上的区别（在国外民法中它们都算“私有”）——即便有区别，农民自己也可以做出选择，而无须他人越俎代庖。但如果农民并无结社权，那么土地归农户还是归官办“集体”，实际上就是土地归农民还是归官府之别。那么，从有利于农民的角度讲，从对农民“多予少取”的角度讲，地权是归农民（农户或民间性集体）好，还是归官员（官府或官办集体）好，难道还有疑问吗？
农民的命根子，就不能交给农民？
我曾经指出，以所谓“社会保障不能私有”为理由反对地权归农，是一种颠倒权利义务的怪论，它把“国家责任不能推给个人”颠倒为“国家可以剥夺个人权利”，实在是很荒谬的。但是在权利义务概念极其混乱的当下中国，这种怪论居然被双方接受。如今有人极力强调土地是“最后保障”，对农民非常重要，并以此作为土地不能归农民的理由。而主张地权归农的一些人为了反驳之，有时便说现在谋生不必种地，土地重要性下降了。我以为双方的逻辑都是非常奇怪的。如果土地对农民很重要，他们就不能拥有它，只有可以弃如敝履的东西他们才能拥有吗？这叫什么话呢！难道相反的逻辑不是更合理吗？如果土地是一般财产，有什么理由要让官府垄断起来？如果土地是农民的命根子，那就更不能由着官员随意处置了。
现在有些人号称是为农民讲话的，可是不知为什么他们总是把农民说得如此不堪，似乎农民根本不懂得珍惜土地，地权一交给他们，就会给喝酒赌博败光了，只有官府才会替他们看住土地，不让他们挥霍掉！难道这些年来人们看到的事实不是完全相反吗？真正挥霍土地、胡圈乱占的是谁？难道是种田人？有人说农民要靠土地养老，所以不能把地权交给他们，以免他们挥霍掉了，失去“保障”。照这种逻辑，如今许多农民在种地赔本的情况下实际上是靠打工挣钱、存钱养老的（这也是我们现在以不能允许“贫民窟”为理由阻止他们移民城市，只许他们在城里出卖青春，从而形成“农民工返乡”的所谓“35岁现象”所带来的必然结果）。那么我们的官员是否也可以以“养老钱是最后保障，农民不能私有”为理由没收农民的存款？更有甚者，自古以来（如今在很大程度上仍然如此）农民还有“养儿防老”的传统，请问按上面的逻辑你是否要把他们的儿子也“收归公有”呢？
评“土地保障代替社会保障”
显然，如果土地确实是农民的命根子——而不是官员的命根子，农民当然比官员更懂得珍惜它。农民中有没有得过且过不思长远喝酒赌博挥霍土地的二流子？当然有，但肯定不多。而官员这样挥霍的可能性肯定大大高于农民。这倒不是说官员的素质与“觉悟”就比农民低——笔者相信情况可能相反，但问题在于这两种挥霍的性质是全然不同的：“二流子”挥霍的是自己的土地，而官员挥霍的是别人的（或曰“大家的”，反正不是自己的）土地，能指望后者比前者更珍惜吗？以个别“二流子”可能会挥霍土地为理由剥夺全体农民的地权并把它交给不受制约的官员，能够使农民更有“保障”，这不是奇谈怪论吗？
当然，尽管珍惜，有时农民也会陷入困境而不得不卖地。例如在没有社会保障的情况下为了看病救命，或者为了供孩子读书，农民会忍痛变卖家产。这只能说明仅有地权农民还不可能得到确实的基本保障，但这当然不能说明没有地权或把地权交给官府，他们反而就有了这种保障。说穿了，所谓以“土地保障”代替社会保障，就是说在没有保障的情况下，有地权的农民百般无奈还可以卖地救命，而无地权的农民只能守着不属于他（但据说是可以“保障”他）的土地等死！难道不是这样吗？这些年那么多农民“死在家里而不是死在医院”，没有医疗社保当然是主要原因，但农民没有地权，连卖地救命这无奈的出路也被堵死，不也是原因之一吗？这些年我们的一些农民“可以卖血，不可以卖地”，卖血卖出了艾滋病，也不能卖地求医，只能等死，这就是所谓的“保障”？
可见所谓以“土地保障”代替社会保障、把国家的责任推给农民的说法是经不起质疑的。然而令人难以置信的是，这些情况在有些人那里不是督促政府承担义务建立社会保障的理由，反而是为官员滥用权力剥夺农民地权辩护的理由！据说正是因为农民可能忍痛变卖家产，所以必须剥夺他们仅有的这点权利！虽然讨论学理不宜使用“道德批判”，我还是想说讲这话的人良心何在？如果有了社会保障，农民怎么会至于卖地救命、卖地读书？如果官府不能负责给农民以保障，你不批评也就罢了，怎么反过来要禁止农民卖地救命、卖地读书而把他最后的路也给堵死？既想保住命又想保住土地，你以为这样的“觉悟”必须经过理论家的管教农民才能有吗？但在缺乏保障无法兼顾的绝境下，土地重要还是命重要，难道官员比农民更有权选择？难道逼农民守着土地去死、去当文盲，就是所谓“虽无社会保障，但有土地保障”吗？因为农民没有享受保障的权利，你就要连他处置自己家产的权利也剥夺？权利义务的颠倒，可以如斯而极？
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地权应当归农
当然还有第三种可能，即既非二流子挥霍土地，亦非因无保障被迫卖地，而是那些不靠种地糊口的农民以土地换资金（包括抵押与买卖）。近年来主张土地私有的论者多强调这种可能，而反对者则否认这种可能。其实，今天“农村”“农民”的情况已经千差万别，有其他可靠收入的农民“理性卖地”作为一种机会选择，这种情况肯定存在，可争论者只是其多少而已。而且其确实比例虽然难于估计（在不许卖地的情况下我们如何统计农民各种卖地理由的比例？论者说穿了不过都是妄猜而已），但可以肯定，随着农村经济水平的提升，这一比例总的趋势是上升的。随着新农村建设对农民社会保障的改善，这种上升会更加明显。这种性质的土地交易属于一般要素市场，更没有理由搞垄断。设计土地政策当然不能仅仅考虑这一可能。但是如果像上面所说，地权归农在其他两种情况下不会有害于、只会有利于农民，那么我们为什么不能维护这第三种可能中的农民权利呢？
总之，在逻辑上可能的一切情况下，地权归农都比地权归官更有利于农民，或者说更无害于农民。当然，说地权归农有利于农民，并不意味着地权归农有利于一切人。实际上，指责地权归农的唯一有事实根据（是否有道义根据另当别论）的理由，就是地权归农可能是太有利于农民了。对此我在后面谈征地时还会讨论。这里只想指出：地权归农之所以难于实现，很重要的一个原因就是农民弱势，发言权太小，因而有利于他们的安排往往难以实现，而不利于他们的安排往往难于取消。
之二：评“无地则反”说
何谓“无地”？
近来有位朋友去了几趟印度和拉美，回来就大讲“无地则反”，并以此反对地权归农，一时还颇有声势。我不怀疑他的好意，但他谈论问题时的逻辑混乱，实在令人费解。
“无地则反”的“无地”是什么意思呢？如果是指农民没有土地所有权，即并非“自耕农”的农民都算“无地”，那么难道中国农民是这个意义上的“有地农民”吗？在公社化取消了“耕者有其田”后至今未恢复此种权利的中国，按这个意义岂不是所有的农民都是“无地”农民，因此早就该造反了吗？到底是印度、拉美的农民没有土地所有权呢，还是中国农民没有土地所有权？如果温先生真的在这个意义上认为“无地则反”，他应当最主张把土地交给农民所有，也就是说他应当最主张农民土地私有制才是。可是偏偏相反，温先生坚决反对把土地交给农民，而主张官府完全控制土地，照他自己的说法，这不恰恰是把农民往“反”里逼吗？
当然，温先生所谓的“无地”也许不是指农民没有地权，而是指农民无地可种，换言之，有地可种的佃农、雇农，包括私家佃农与国家佃农都并不是这个意义上的“无地”农民。那么他又何以把租佃制看得如此可怕，认为“三十年土地革命”才使中国农民好不容易摆脱“无地”状态呢？在这个意义上又如何可以说印度或拉美的农民是“无地”的呢？
第三种可能的解释是：他所谓的“无地”既不是指没有地权，也不是指无地可种，而是指农民不种地——换言之，种地的佃农不算这个意义上的“无地”农民，而有地不耕、弃地出走的和无地可佃的外流农民才算——温先生重笔渲染的“贫民窟”大概就与这个意义相关。那么这里仍然有个问题：是农民自愿不种地就会造反呢，还是农民被迫放弃种地就会造反？如果是后者，那么是谁能迫使农民放弃种地？不就是那些大肆圈地征地的官府吗？怎么温先生反倒主张把土地交由他们来控制，而不能交给农民？
而如果是前者，即农民自愿不种地就会造反——且不说此论是否武断——那和地权归农又有何关系？地权不归农或者地权归了官，农民就不想外流，就不会弃农经商、离土务工甚至变成流民？历史与现实都证明，地权归官的情况下不仅官府圈地驱农会促使农民外流，就是官府想以“均田制”拴住农民，因役繁赋重、人稠地寡、天灾人祸，或者因比较利益、追求机会而形成的农民外流仍然是大问题。我曾指出：历史上、包括民国时期的流民群其主体都不是无地农民，而是有地不耕、弃地出走的农民。因此农民外流与轻徭薄赋、社会保障负相关，与迁徙自由、改业机会正相关，而与地权归农极少相关。温先生如果要制止自愿外流，他与其建议禁止农民土地私有制，不如建议实行农奴制，或者干脆把全中国农村变成劳改农场——那样农民就无法“自愿不种地”，更无法“外流”，而城里也就一劳永逸地不可能出现所谓“贫民窟”了！
印度、拉美农民何以“无地”？
温先生拿印度、拉美做例子反对“土地私有化”。他对印度、拉美复杂的社会矛盾的简单化解释，乃至对印度、拉美农民“无地”的简单化判断，都令人难以置信。但即使退一步讲，如果我们相信他的描述，据说印度、拉美都是地主土地私有制，而我们中国，如今究竟有谁主张把农民从土地上赶走、实行地主土地私有制呢？我国现今的土地私有化论者不都是主张把土地交给农民的吗？
当然，温先生的意思大概是：农民私有了土地他们就会自由买卖、两极分化、产生土地兼并而使土地集中到地主手里了。
但是温先生举印度、拉美为例能证明这一点吗？就算那里的动乱可以用“无地则反”来解释（其实非常可疑），但那里的农民何以会“无地”？难道是因为“小私有者自由买卖导致土地集中”？温先生看来不了解印度和拉美史，传统印度和前殖民时代的拉美原住民社会都存在着农村公社土地制度，并无小私有之说。后来英国人以强制权力划拨公社土地而实行柴明达尔制（把土地拨给有权势的包税人私有）和莱脱瓦尔制（殖民当局直接把村社土地归官而使农民成为官地佃农），形成了地权集中。而拉美的土地集中更是殖民征服过程中以暴力夺取土地形成大庄园的结果，根本与什么“小农自由买卖”无关。
当然，上面说的是近代欧洲流行的印度史观，包括马克思在内也是这样看的④。但印度独立后的、尤其是晚近的新研究指出：实际上传统印度未必就是那么个“公社世界”，那时还是有很多私有小农的。但是英国人存心把传统印度描绘成没有土地私有制的“公社世界”，为的就是便于夺取农民的土地！显然，如果承认印度农民的土地私有权，而要通过“土地买卖”的方式来兼并他们，那太困难了！如果把农民的土地说成原来就是“公地”或“官地”，本来就是传统国王（莫卧尔帝国）的，现在英国人继承了国王的权力，那不就是英国人的了吗？后来的柴明达尔制和莱脱瓦尔制，就是根据这种说法搞出来的⑤。换言之，后来印度农民之所以会“无地”，不是因为官府承认他们“私有”而任凭他们“自由买卖两极分化”，恰恰相反，就是因为英国人借“公有”的名义剥夺了他们的地权！
总之，无论按旧说法（传统印度本来就只有公社而没有土地私有制）还是按新说法（本来有私有制而被英国人硬说成“公有”），印度农民的“无地”都是以“公有”的名义剥夺他们的结果，而绝非“私有小农自由分化”的结果。明乎此，我们就会理解独立后的印度人何以如此警惕官夺民产，不轻言否定民间产权。尽管从尼赫鲁的“马哈拉诺比斯社会主义”到英迪拉。甘地的民粹主义，印度的历届政府既不喜欢私有制也不喜欢自由市场。他们脱离“计划经济”而走向市场竞争的改革比我们还晚、还慢。可是他们的“左”只是表现为发展工会农会、实行“五年计划”、重视福利、二次分配、管制贸易、平民民主等等，却一直不搞官夺民产；他们热衷于大量投资搞“增量国有化”，却从未没收民产搞“存量国有化”。就连比印共还激进的“极左派”印共（马）执政的、赢得温先生和我国不少左派朋友交口称誉的西孟加拉、喀拉拉等邦，也没有搞激进土改。温先生明白这是为什么吗？
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耕者有其田，会导致耕者失其田？
殖民统治结束后的印度和拉美的确有许多社会弊病，但温先生暗示的“小农私有、两极分化”却根本是子虚乌有。在民主印度和不少拉美民主国家的土地私有制下，虽然未经激进土改、旧时的土地集中现象无法很快改变，但也并未进一步加剧集中。相反，那里的土地在私有制下还是呈分散趋势的。以印度为例，1954年该国土地分配的吉尼系数是0.63，1961年下降至0.59，如今大约在0.5左右。而殖民时代就盛行大庄园的墨西哥在温先生的文章里有生动的描述，的确，该国曾经是世界上土地最集中的地方，1930年土地分配的吉尼系数高达0.96，但1960年降为0.69⑥，仍然很集中，但比过去还是相对分散了。
当然，在没有激进土改的情况下，这种土地分散过程很缓慢，也因此招致了主要是来自左派的批评。你可以说这种批评很有道理，但是这种批评是针对地主土地私有制的，不是针对农民土地私有制的，相反，他们这些批评者恰恰在为农民私有制而奋斗！你怎么能把这种批评“盗用”到中国来反对农民私有制呢？那些批评也从来没有证明农民私有制必然会“自由分化”为“无地农民”加地主制，你怎么能反过来说，“土地官有”比土地农有更能避免农民“无地”？
其实温先生也不是真不明白这个道理。就在同一篇文章中，你不是还指责民主印度过分纵容了贫民，以至由于不能圈他们的地，连高速公路也没法建吗？你不是还以印度这个“反面教员”为例，痛陈印度的官府和资本家与工农打交道的“交易成本太大”，而彰显咱们的圈地运动降低“交易费用”的优越性吗？难道你真的相信，承认农民的地权反而会有利于“兼并”？
地权归农促进了兼并，还是妨碍了兼并？
进而言之，不仅印度、拉美，可以说古今中外我们没有看到任何地方的土地集中是由初始平均的小私有者“自由买卖”导致的。相反我们看到：法国大革命后小农制度的“顽固延续”曾被许多人责怪为应该对法国资本主义现代化发展长期不如英国负责。笔者认为，这种指责固然片面，法国资本主义发展缓慢其实另有原因，但是小农在法国“顽固延续”，并没有造成“无地则反”，却是不争的事实。东欧一些国家也是如此，如保加利亚，在1920年代初斯坦鲍利斯基农民联盟政府时期经历了比较彻底的平均地权改革，后来直到第二次世界大战结束，这里仍然被看作无地主的地区，战后的共产党政权也没有再搞什么土改。实际上，历史上一些实行了“起点平等”的小农土地私有制，而此后又在宪政制度下保证了自由小农的地权不受专制权力干预的地方，虽然“平等的起点”在市场交易条件下不能永远保持，但地权集中的程度和速度都是极为有限的，地权集中与分散的趋势也是同时存在的。那些地方也许有其他弊病，但“土地兼并”从何谈起？
事实上，对小农私有制的批评历来有相反的两种：指责小农私有制促进了兼并和指责小农私有制妨碍了兼并。如果不考虑价值判断（妨碍兼并是不是就该指责）而纯就事实判断而言，显然是后者更有根据。我们今天的一些人坚决反对小农私有制，其实际的理由也是后者（这从其所谓国家与小农打交道要付出更大“交易成本”的理论和所谓印度对贫民难以征地的抱怨都可以看出）。从其官府本位的立场讲，这种反对也不能说完全没有道理，但是为了道德上好听起见在表述时却楞说反对小农私有制是为了害怕小农被兼并，这就不但在学理上既反事实又反逻辑，也不如那些明确站在兼并者的立场上反对小农私有制的“右派”论者更诚实了。
总而言之，铁的事实表明：在包括印度、拉美在内的绝大多数地方，也包括传统时代的中国（我曾有专文论述），导致地权集中的主因都是不受制约的专制权力，而不是“小私有者自由买卖”。“无地则反”是否如此我们姑且不论，说“耕者有其田”就必然会导致“耕者无地”，进而造成“无地则反”，我以为这完全是无稽之谈。
之三：“使用着”不等于“使用权”
什么是“使用权”？
尽管如此，我也不认为提倡“土地私有制”是当务之急。因为在地权问题上，农民的许多更基本的、并无意识形态禁忌的权利，也还有待争取呢。
现在在中国，提倡“土地私有制”还是个禁忌。于是一些为农民呼吁地权的人便提出：应当从农民的土地使用权“30年不变”的承诺再进一步，实行所谓“永佃制”，给予农民无限期的使用权。
这个提议的良好动机是无可怀疑的。但是我怀疑其能否实现。尽管“永佃制”顾及了土地所有权仍属“公有”这一意识形态规定，但问题是，它的前提——农民如今已经有了30年的使用权，现在只是要继续延长——存在吗？
如果农民现在“使用着”他们耕作的土地，这就表明他们拥有“使用权”吗？我们应该知道：某人正在做某事和他“有权利”做某事并不是一回事。古代的奴隶可以奉主之命与异性结合，但这并不意味着他们有“婚姻权”，而自由人可能是独身，但他们无疑是有“婚姻权”的。一般而言，某人有“某某权”意味着他有做某某事的自由，亦即他可以自主地做或不做某某事——如果想做则别人不应阻止，如果不想做别人也不能强制他做。例如：某人有“选举权”意味着他可以投票也可以不投票。但如果他被指定必须投谁谁的票，即投票对于他已非权利，而是成了必须履行的义务，那么他虽然投了票，却不能说是拥有“选举权”了。同样道理，近年来人们经常提到的“生存权”也不等于生存着。例如猪生存着，但不能说它有“生存权”，因为猪只是依饲养者的意志而“生存”，如果饲养者要屠宰它，它就不能生存了。类似地，在“君要臣死臣不得不死”的专制下，臣民虽然生存着，而且有的（如宠臣宠妃宠奴之类）还生存得很滋润，但仍然谈不上他们有什么“生存权”。
佃而无权，何言“永佃”？
就地权而言，自从有了农业，也就有了土地的“使用”者，但远不是所有“使用者”都拥有“使用权”的。例如奴隶与农奴都可能使用着土地，但他们不但没有土地所有权，而且也不能说拥有土地使用权——他们只是在主人的意志之下使用土地：主人让他们种地，他们不能不种。而主人不叫种了，也可以随时把地收回，奴隶或农奴是没有权利（就是所谓使用权）拒绝的。
那么谁有土地使用权？自耕农和经营地主无疑对其土地拥有所有权和使用权，而出租地主拥有所有权，使用权则被有偿转让给他人了。转让给谁？就是转让给佃农。
换言之，同样是在没有所有权的情况下“使用”土地，佃农与农奴—奴隶的区别就在于前者是有土地使用权的。这个权利受到租佃契约的保护：这种契约通常规定了土地使用权的期限，以及佃农为取得此种权利所应承担的义务（交纳地租）。一般地讲，在典型的租佃制（亦即排除了农奴制因素的、纯粹在契约基础上成立的自由租佃制）下，佃户的土地使用权是有保障的，即在契约规定的佃期内，只要佃户履行了契约规定的义务，地主就不能违约收回土地、赶走佃户。如果要收回，只能在租契期满之后。当然契约期限有长有短。一般认为在人多地少存在租地竞争的情况下佃农会争取长租期，而在人少地多存在招佃竞争的情况下地主会争取长租期。主要由于佃农的争取，中国明清以来租契逐渐长期化，乃至出现永佃制，佃户取得无限期土地使用权，只要履行了一定的交租义务，地主就不能“夺佃”。而佃户可以把此种佃权再投入流通，即今所谓“土地使用权有偿转让”。这种永佃权号称“田面”“田皮”，而原初的所有权为“田底”“田骨”，形成所谓“一田二主”的现象。无疑，这对于维护佃农利益有着很大意义。
事实上根据如今一些学者的研究结果，清代地权流通中佃权或曰“田面权”的流通已经渐成主流。尤其是一些经济相对发达地区田面权的流通量远远大于田底权流通量。这一方面表明农民比官府更懂得珍惜土地，不到万不得已他们是不轻易出卖“田底”的，另一方面表明当时佃权已有相当保障。如果地主可以无视佃权，任意抽回土地，谁敢购买这样的“田面”，谁又能出售这样的“田面”呢？而今天我们的政策不仅允许“土地使用权有偿转让”，许多文件还要求促进这种转让，但是这种转让在许多地方仍然兴不起来，这除了因为农民改业机会有限无法轻易转让“田面”外，恐怕另一个很重要的原因，就是如今农民的“佃权”实际上是无保障的、极不可靠的。
显然，永佃制的前提，是一般契约规定的佃权或使用权得到尊重。亦即无论租期长短，只要在期限内田主就不能“夺佃”。而佃户在此期限内可以自由使用土地（例如他可以转交他人耕作，而自己去打工经商）。应当说，能否做到这一点是区分有无“使用权”的标准，也是区分自由佃农和农奴的标准。只有承认使用权的存在，亦即把“使用者”当作佃户、当作租佃契约的承租方而尊重其权利，而不是当作召之即来挥之即去的农奴，才有可能把这种“土地使用权”逐渐延长，以至达到“永佃”。如果不是这样，而是反过来，地主可以随时收回土地而佃户却没有迁徙自由、非经主人特许不得离开，那么即便他事实上长期“使用着”土地，也不是什么永佃制。相反，如果他永远被束缚在土地上，那倒近似于农奴制了。
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地权问题的症结何在
话说回来，今天我们农民对土地的使用能叫做“使用权”吗？如果说能，那么这种使用权的期限为何？许多人认为就是文件常说的“30年”。然而这种看法在理论上和实践中都十分可疑。首先，现行《中华人民共和国土地管理法》第14条的说法是“土地承包经营期限为三十年”。但并未明确说农户对其所承包的土地拥有30年使用权，而且其后还有“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整”的说法。于是在许多地方，土地管理法的说法被解释为“土地承包制”这个制度30年不变，亦即30年不搞集体化，至于具体让不让你承包某块土地则是可变的。还有人解释说，所谓30年不变是指30年不进行全面的土地重分，但不排除进行“适当调整”。总之，有权者要拿走你的土地，在现行法规中他完全可以“解释”得通。
还有些学者甚至从理论上证明：所有权是上位权，使用权是下位权，“使用权服从所有权”，所有者只要愿意，就可以把使用者使用着的土地收回。这种说法实际上是根本否认了农民土地使用权的存在。但它在学理上的荒谬一望可知：所谓“上位权”“下位权”的说法不仅并无法理依据，而且从常识讲，使用权固然是来源于所有权（不是所有者也未经所有者同意，使用者是无法取得使用权的），但它既经所有者同意转让，就成为独立的权利，而在契约的意义上与相关权利取得了平等地位。如前所述，即使在一般认为存在着地主强势和佃户弱势的传统契约租佃制下，地主也必须依约行事，租期未满是不能收地夺佃的。“永佃”与否只是租期是否无限之别，在租期内使用权受契约保护这一点上是一样的。因此，那种地主可以召之即来挥之即去的“佃户”其实不能算是佃户，而只是农奴。确实，如果有权者可以不受租期限制、任意撕毁契约、以“所有者”的名义随时收回土地，那实际上就不仅否认了农民的土地产权（所有权），而且否认了农民的佃权（使用权）；不仅不把农民当成独立所有者，甚至没把农民当成佃户，而是把农民当成农奴了！
而在现实生活中，农民也确实不像拥有“土地使用权”的样子。不仅农地常常在承包期内被“调整”，农地转为非农业用途，无论是公益性建设还是开发商的赢利项目，基本都是按“征地”（“土地征收征用”）的模式进行。既无需向农民购取土地所有权，也无需向农民购取土地使用权。如此看来，今天农民在维护其“佃农”权利方面尚有很长的路要走，“佃权”没有保障，“永佃”又从何谈起，更不用说争当“自耕农”了。
换言之，在地权问题上如今的根本症结在于我们的许多机构权力不受制约，因而农民的权利，无论是意识形态禁忌的还是不禁忌的，纸面上许诺了的还是没许诺的，都得不到尊重和保护。
之四：官府自律能够遏制“圈地运动”吗？
“圈地运动”与地权归农
我曾经指出，如今一些理论家和一些涉地部门官员都反对地权归农，但理由却截然相反：理论家说地权一归农，农民就容易失去土地；而官员则说地权一归农，就很难把农民从土地上赶走——也就是搞不成“圈地运动”了。有趣的是，那位鼓吹“无地则反”的朋友既号称三农实践家又热衷于理论，于是两种说法兼收而不管其矛盾。他一方面以印度为例宣称地权归农导致土地买卖、“无地则反”，另一方面又说由于印度的承包商和官员无法赶走贫民，导致它难以大修高速公路。我很高兴他还能看到这后面一点。
的确，要说绝对的土地私有权有弊病的话，那绝不是什么农民自由卖地造成“土地兼并”和“无地则反”，而是相反，由于土地私有条件下农民难以被赶走，一些特殊区位的地权私有如果绝对化，确实可能影响公共设施建设与国土整治。正因为如此，如今所有发达市场经济国家、所有承认土地私有制的国家，对土地私有权的限制还是比对其他财产私有权的限制为多，而公共干预的保留也比对其他私有财产的干预大。原则上只要通过民主法治程序真正证明是基于重大公益目的，西方政府也是可以“征地”的，亦即在以合理价格达不成购地协议时，国家为公益可以行使最终定价权，以免区位垄断者无限要价。只是在民主法治条件下，他们行使这种权力的制约条件极为严格，甚至可以说很“苛刻”。因此滥用这种权力大搞“圈地运动”是不可能的。而我们这里就是另一回事了。所以我曾说：限制农民地权如果说有理由，也必须以政治体制改革为前提。在缺少此种前提的情况下，地权归农就应该比西方的条件下更有必要，或者说强调农民地权在中国当今条件下比之在西方，肯定是利更多、弊更少。
“大限”能遏制圈地吗？
应该说，随着税费改革后土地问题的尖锐化，如今国家，也就是中央领导的确为遏制“圈地运动”做了许多努力。尤其是2004年的征地改革，号称“土地新政”“土地革命”“8.31大限”，在限制官商勾结损害国家利益方面应当说是作用不小。这场改革改变了开发商与国家的利益分配模式，从协议“批租”制改为公开“拍卖”制，使开发商通过贿赂批地官员而拿到低价土地、给国家财政造成地价损失的可能性得以降低。然而，由于这种改革对于国家与农民的利益分配模式没有什么改变，尤其是国家垄断土地“一级市场”、只许官府“征地”不许农民（甚至包括“集体”）“卖地”、更不许农民讨价还价的规则没有任何改变。我认为，这种做法不仅不能缓解而且有可能加剧“圈地运动”的弊病。为什么这样说？
在过去批租制下的征地，的确容易发生明显的“征地腐败”：商人贿赂或有权势的官商唆使批地官员低价批地，固然是一坑国家二坑农民，只有开发商与经手官员个人大发横财。但是这种做法由于只是个人发财，而“公家”财政得到的好处相对而言还不算多。这不仅容易招致“反腐”打击，而且容易在政府机构内部引起制约——那些没沾到好处的政府同事会有监督他们的激励。同时这种征地虽有商人和征地官员个人利益的刺激，“卖地财政激励”相对而言还不算大。而应当实事求是地讲，虽然如今官员腐败问题十分严重，但还不能说完全失控，除了某些政府完全“黑社会化”的地方，腐败官员还不能说是为所欲为。因此推动圈地的官员个人积极性与政府积极性相比，能量还是相对有限的。
“征地改革”后就不同了：从低价征地、低价“批租”变成低价征地、高价“拍卖”后，从农民那里得到的征地收益并未减少，但这种改革如果确实实现，征地收益将更多地收归政府财政，而不是归入官商私囊。“卖地财政”对政府财政的意义会更为重要。于是虽然腐败官员个人推动圈地的积极性可能会收敛，但政府推动圈地的积极性却会大大提高！并且这种收益归官府而不归个人的征地却很难责其“腐败”，由于政府内部财政利益均沾，来自“没沾到好处的政府同事”的监督和制约也会大大减少。于是，以“卖地财政”为激励而不是以批地官员个人利益为激励的圈地、由政府整体推动而不是由个别官员推动的圈地、形式合法的而不是“腐败”的圈地，会比以前更肆无忌惮。这绝非难以设想：“土地新政”后一年半，因征地引发的官民冲突不是减少，而是增加了，定州、南海、汕尾等过去少见的严重事件也接连发生！
更何况，自1990年代的分税制改革后，除沿海发达带外的我国多数地区地方财政，尤其是县及县以下的“财政饥渴”一直在加剧，税费改革目前缓解了农民负担，却在很多地方加剧了基层财政困难，而为解决困难应当进行的基层政治体制改革又难以有实质性推进，在此背景下“征地改革”又进一步突出了“卖地财政”的巨大诱惑，这几种因素叠加后，“圈地运动”会如何发展，应当可想而知。
两年“冻结”启示录
根本问题在于：我国现行体制主要的弊病是“官民”之间缺少委托代理机制，权责不对应、权大责小的状态难以改变。这种机制下官员个人牟利当然是问题，但政府聚敛的问题更大。为升官邀宠而大搞“政绩工程”“形象工程”以及追求“增长”“引资”、政府圈钱“经营城市”——这些做法的严重危害，远甚于官员个人贪污，而这些做法导致的“圈地运动”，更不是制止了（如果能制止的话）受贿批地就能够遏制得了的。
中央领导并不是没有看到这些，“征地改革”中也对从农民那里拿地做了不少规定，但在地权不归农、农民只能作为被“征”者、没有卖方权利亦无谈判资格的条件下，这些规定都只是强调官府自律，强调要严格审批等等。
但事实上过去并不是没有要求官府自律，而且要求的力度有远甚于今日者。但效果如何呢？自1992年后中国出现了失控的圈地大潮，中央从1993年就开始力图“刹车”，在几次强调严格控制不见效的情况下，朱鎔基政府痛下决心搞“一刀切”式的全面禁止圈地。1997年4月15日，中共中央、国务院下发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号文件），宣布全面冻结非农建设占地一年。1998年4月又发出《中共中央办公厅国务院办公厅关于继续冻结非农业建设项目占用耕地的通知》（中办发电〔1998〕2号文件），再接着冻结一年。然而就这样连续两年的严厉禁令也未能遏止圈地潮。一些地区恰恰在这两年形成“过热”圈地，甚至圈而不用导致这两年“烂尾地”猛增，直到2005年还在消化这些地块⑦。“两年冻结”前的“八五”期间（1991~1995），中国平均每年净减耕地440万亩，而包括“两年冻结”及其后数年的1996年到2003年7年间，耕地年均净减却骤增为1428万亩⑧。时人惊呼：“采取‘世界上最严格耕地保护政策’的国家却成为世界上农地最易被‘征用’的国家”⑨。老实说，今天的“严格控制”不太可能比那时的“两年冻结”更严厉。当年效果不过如此，今后又能怎么样？
显然，只要“地权归官不归农，政府圈地即圈钱”的状况不变，要求它自己监督自己、自己“严格控制”自己，怎么可能？
