国家环保总局副局长潘岳最近的两篇文章引起了很多人的关注。一篇是他在学习时报发表的有关环境经济政策的文章，一篇是发表在《南方都市报》上的《告别“风暴” 建设制度》。两篇文章的主旨其实都指向一个问题，就是强调环境保护要从过去的“风暴”式执法方式转向常规性的系统的制度建设。
潘岳从2003年出任环保总局副局长以来，一共发起了四次“环评风暴”，都起到了一定效果，别的不讲，起码使得长期被视为“边缘问题”的环境保护走进了公众视野，这在环境意识普遍不强的中国，事实上起到了一种普及和灌输的作用。这么一位强势的高官，为什么在公众期待他发起更多环保风暴的时候，突然间转而强调制度建设的重要性呢？这是耐人寻味的。
我们可以从潘岳的上述文章中找到答案。在《告别“风暴” 建设制度》一文中，潘岳就坦承，每次“风暴”不过是“亡羊补牢”，它能改变的远远不如人们期待的多，也不能如愿变成常规性制度固定下来。原因正如他所说，“风暴”再强，也还是传统的行政手段，没有改变现有的游戏规则，且过于依赖各级执行者的个人意志。
的确，今日环境问题之严重，有着深刻的根源，它是传统工业化与现代化发展路径的必然产物。这条发展道路是建立在人力和资源密集型导向基础上的，焚田以猎，涸泽而渔，必然会造成对生态环境的严重破坏和对资源的浪费性开发。在这种状况下，经济总量越大、人口数量越多、物质消耗水准越高，环境承载力就越无法容纳我们弃入的废弃物。虽然近年来已更加重视这个问题，但是，几十年来长期积累的体制性弊端不可能立即得到解决。何况，科学发展是需要一系列包括官员考核体系、经济核算体系、发展规划体系、公众参与体系等在内的平台予以支持的，但这些平台迄今均未搭建好，现实中挂帅的依然是财政收入和GDP增长。在这样的大环境下，“环保风暴”难以起到更大的作用，也是不难理解的。
潘岳清楚地知道这一点，所以他在思考和寻求一种超越运动式执法的更长久、更富全局性的解决方案，上述两篇文章表明，他找到了解决方案，这就是常规性的、系统的制度建设。潘岳的制度建设主要包括四点：一是制订可持续发展战略，即打破行政区划，根据不同地区的人口、资源、环境的容量总量，制定不同地区的发展目标，再根据不同发展目标制定不同的评价考核体系，再按不同的考核评价体系赋予不同的经济政策；二是设立一套对官员的环境考核和问责制度；三是加强中央监管能力；四是在政府之外，强化公众参与。
就解决问题的程度而言，制订可持续发展战略是最彻底的办法，但坦率地说，这是一时无法做到的，一个绿色GDP核算的夭折就见证了在环保问题上各方博弈的激烈。强化中央的监管能力，尤其是环保系统做到垂直管理，这点在近期似也难以做到，即使能够实现，对解决环境问题也作用不大。目前可行的是在建立环保责任追究制度上多做努力，明确各级政府对辖区内的环境负责，将环保绩效作为干部的一项重要政绩进行考核。另外，加强公众的环保参与也不失为现阶段的一个好办法。因为公众是环境问题的最大利益相关者，也是利益集团不能收买的。当前公众参与面临的最大法律障碍是民众没有环境诉讼权，应该赋予民众这一权力。
从历史的长跨度来说，对于中国积重难返的环境问题，风暴是必要的，因为风暴可以扫除已经出现的积垢，起到一定的警示作用，但“风暴”式执法自有其固有的局限。也因此，“环保风暴”如果结束其使命，这虽然让人可惜，但假如我们能从“风暴”中走向常规的、系统的制度建设，却真正是治本之道。