乔新生
中南财经政法大学社会发展研究中心主任教授
当今中国官场上出现了一个非常特殊的现象：一些长期在地方主持工作的领导干部，在人大选举的时候得票率很低；而一些空降领导干部，却往往在人大选举时有很高的支持率。曾经有一位资深的政治研究专家求教于我，我认为这是中国当代政治体制发展中一个值得注意的规律–党政领导干部长期主持工作，自然会得罪一些官员，那些受到批评的政府官员作为人大代表，在投票选举的时候，会非常隐讳地发泄自己的不满；而那些从天而降的党政官员，由于和当地的党政官员没有任何联系，所以，这些党政官员在人民代表大会上投票时，自然会乐意顺水推舟，顺从上意。不过，透过这个小小的规律，我们就会发现中国当代民主政治发展中许多不为人知的秘密。部分党政领导干部之所以希望在选举的关键时刻，引进空降兵，就是要极力淡化矛盾，避免党内出现严重的政治分歧。这就可以理解，为什么在每一次换届选举之前，中央频繁调动各地党政官员，因为那样做不仅可以充分保证中央组织意图贯彻落实，而且更主要的是，可以在选举的过程中出现一个令人满意的结果。
考察中国的组织行为学，会有许多特殊心得。毫无基层工作经验的青年被当地人大全票通过，从一个侧面反映当地官场的微妙之处。如果不了解这一点，或者，不愿意从技术的角度分析中国民主政治发展的特殊性，那么，就很难揣摩执政者的意图，也很难发现中国民主政治改革中许多奇怪的现象。中国民主政治体制改革正处在历史的转折点，分析改革中所暴露的这些问题，有助于我们更清楚地了解中国民主政治改革的困难，也有助于我们透过历史的迷雾，找到中国民主政治改革的钥匙。
湖北襄樊宜城市一位29岁的市长，成为举世关注的焦点。这位清华大学的空降兵，自从进入襄樊市之后，一帆风顺，成为一个县级城市政府机关一把手。按理说，执政者破格提拔年轻干部，应该赢来一片喝彩之声。可万万没有想到，这个特殊的人事调动，却换来了互联网络上强烈质疑之声。不少人认为，清华大学的年轻干部直接担任处级干部，是哪一个领导干部神经错乱干出的荒唐举动？甚至有人从受益人的家庭查询，希望能够从中找到腐败的线索。当然，也有人认为，互联网络上出现的质疑之所以如此强烈，是中国传统的官僚思想在作怪，人们习惯于论资排辈，习惯于找后台，错误地以为当官等于做老爷。
其实，在现代民主社会，这些讨论似乎都有些意气用事。不管年纪大小，只要符合法定的程序，任何人都可以担任领导职务。但问题就在于，某些地方出台的引进优秀人才担任领导干部的红头文件，恰恰违反了我国现行的法律规定。《公务员法》明确要求公务员必须逐级晋升，如果属于特殊情况，只能晋升高一级的职务。（《公务员法》第43条）可是，一些地方党政官员对法律规定熟视无睹，他们急于打破官场的沉闷局面，直接从高等院校引进所谓的专业人才。这种破格提拔的现象，只能说明中国仍然是一个非常典型的人治社会，而不是一个法治社会。在用人问题上如此明目张胆地违反法律规定的程序，可见，一些地方党政官员自身的素质也存在非常严重的问题。
专业资格考试与公务员选拔考试是两个完全不同的概念，专业资格考试是对一个人学术水平进行的科学评价；而公务员选拔考试则是对一个人是否适合担任领导干部进行科学评价，有些人具备从事科研工作的能力，但未必具备担任领导职务的能力。中央组织部门和地方组织部门直接与高等院校合作，从高等院校选拔领导干部，违背了领导干部选拔的基本常识，是一种破坏民主、破坏中国法制建设的不法行为。部分领导干部不以为耻反以为荣，他们认为大胆引进高学历人才是自己的政绩，这样既可以改变地方官僚格局，打破当地沉闷局面，同时也能在行政体制改革上开辟新的天地。其实他们不知道，正是这种恣意妄为，使得中国的民主政治改革变得毫无章法，大胆起用年轻干部成为少数人党同伐异、排斥异己、破坏法律，徇私枉法的借口。
各国民主发展的历史进程表明，如果没有充分听取选民的意见，那么，民主改革就会成为笑谈。事实上，一些地方颁布的引进高级人才的红头文件，根本没有征求当地居民的意见，完全是组织部门领导干部拍脑袋办事。这种强奸民意的做法，居然能够在新闻媒体上大张旗鼓地宣传，说明真正推动中国民主政治体制改革发展将会面临多么大的困难！
不是不能从高等院校引进优秀人才，也不是不能大胆提拔优秀的青少年。关键一点就在于，这些温室里的花朵必须经得起选民的检验。他们要想担任领导职务，必须充分听取当地选民的意见。从表面上来看，宜城市的这位市长空降之后，经过人大代表表决通过。但仔细分析人们就会发现，一个在当地毫无政绩的领导干部，居然被当地人大代表投票接受，如果这些人大代表不是傻子，那么，他们就是在假借人民代表大会制度强奸民意。在全票通过的背后，是对自己神圣权利的亵渎；在没有充分听取述职报告的情况下，居然接受一个陌生的市长，这说明当地人大代表对当地选民是多么的不负责任。
中国当代民主改革中出现的这些问题，一言以蔽之，就是把协商民主当成了暗箱操作，把破格提拔当成了不负责任，彻底背离了民主改革的基本方向。民主改革的终极目标是实现主权在民。如果说以往的民主体制改革中仍然存在”为民做主”的现象，那么，今后的改革应当真正实现还权于民。但令人感到不幸的是，在这一事件中人们终于发现，所谓协商民主，就是由少数人签订”合作协议”，把一些毫无基层工作经验的人，安排在一些重要的领导岗位，让那些长期在基层工作的领导干部，失去可能的晋升机会；所谓破格提拔，就是把一些毫无从政经验的人，强塞给当地的选民，让他们被动地接受上级领导的安排。这样的改革丝毫没有民主性可言，完全是盲人摸象，跟着感觉走。
不能否认，一些地方政府官员引进优秀人才的初衷是良好的，大胆起用年轻干部的急迫心情也是可以理解的。但之所以会出现如此荒唐的局面，根本原因就在于这些领导干部丝毫没有意识到，程序正义是现代民主政治的基础和前提条件。假如忘记了法律所规定的基本条件，没有按照程序规则办事，或者自定程序规则，自我决定干部的任免，那么，这样的改革就是在践踏法律，是对民主法制建设的绝妙讽刺。
事实证明，长期执政会产生巨大的惰性。这种惰性既表现在思想上，也表现在组织路线方面。过去强调党管干部，组织考察、群众监督成为干部提拔的基本程序。从理论上来说，党的领导与群众监督并行不悖，但是在具体制度设计方面，却出现了严重的偏差–当组织部门制定的干部政策与群众的愿望不一致时，究竟应该以群众的意愿为指标，还是应该严格执行党的组织纪律？地方党政机关与高等院校合作，大胆引进青年人才，从宏观上来看值得充分肯定，但是，从具体的操作规则来看，却存在非常严重的问题。无论是博士还是硕士，担任领导干部，都必须首先接受当地选民的检验，假如当地选民通过投票认可这些所谓高素质人才，那么，组织部门可以任命这些年轻人担任领导干部。可现在的情况正好相反，组织部门考察之后，直接将这些领导干部安插到重要的领导岗位，他们既没有基层工作经验，更不需要接受选民的检验，这样的领导干部怎么能够得到基层选民的拥护？
一些群众将这些空降部队称之为现代花瓶，他们凭借少数领导干部的好恶，在不同岗位上换来换去。假如有一天领导改变政策，那么，他们只能原地踏步，甚至断送仕途。这种带有偶然性、随意性的用人制度，怎么能够在全国普遍推广呢？
中国民主政治体制改革，是一个执政党与公民分享权力的过程。在这个过程中，执政党不能扮演高高在上的太上皇角色，更不能把自己塑造成观音菩萨，向年轻人普降甘露。执政党必须首先学会端正自己的态度，改变自己的执政方式，自觉地按照宪法和法律办事，而不是跟着感觉走，制定红头文件修改国家的法律，大胆引进一些所谓的高素质人才，通过树立典型，推动中国民主向前发展。
从某种意义上来说，地方党政官员与高等院校合作，引进优秀人才担任领导干部是一种特殊的障眼法，它既掩盖了我国当前在人事制度改革中存在的深层次问题，同时也阻碍了普通选民参政议政的正常通道。当前在人事干部任免中，实行特殊的民主集中制，少数人圈定候选人，然后由人大代表进行形式意义上的表决。从表面上来看，在领导干部选拔中实行少数服从多数的原则，但是从本质上来说，由于在候选人的确定方面，少数人说了算，所以，整个民主政治的发展呈现出一种怪异的现象–改革的形式令人眼花缭乱，但是，改革的结果却让人感觉还不如从前。
有些学者把中国当代民主政治改革中出现的问题概括为执政者急于求成，他们认为经过半个多世纪的执政之后，许多问题积重难返，执政者希望在一夜之间改变这种状况，所以病急乱投医，把目光锁定高等院校的一些知识分子，希望他们能够进入官场之中，打破中国民主政治发展的沉闷局面。这种说法令人怀疑。作为拥有强大资源的执政者，应该提出更加切合实际的改革方案，不能为了迎合少数人的政治投机心态，而短期炒作；更不能为了掩盖或者减缓社会矛盾，而制定形式主义的改革路线。中国当代改革面临的最大问题就在于，执政者自身同样需要改革，最高决策当局在推进改革的过程中，没有把自己的行为纳入到法治的轨道，仍然以党代政，以政策代替国家的法律，在改革的过程中随心所欲。这就使得中国的改革始终处于一种不确定状态，改革所带来的结果是，非但没有增加执政者的凝聚力和向心力，反而使人们更加坚定地以为，中国当前的改革正在走向它的反面–改革离人民群众的实际需求越来越远。
探讨中国当前改革中存在的问题，多少令人感到心酸。放眼世界，许多国家都实行了普遍选举制度，而在中国连基本的竞选活动都难以开展。一些选民出于爱国热忱，毛遂自荐，公开竞选人大代表，可是，由于不符合组织部门所确定的候选人分配原则，他们的选举活动功败垂成。少数领导干部兢兢业业在基层工作，他们了解民情民意，深受当地选民爱戴，但是，由于他们缺乏基础学历，因而都不到领导干部的青睐。那些毫无从政经验，从校门到校门的硕士和博士，可以轻而易举地获得领导干部的赏识，他们所担任的初始职务，就是许多基层领导干部梦寐以求的终身职务。在这样的政治格局中，怎么能够鼓励领导干部扎根基层、深入民众，一心一意为人民办好事办实事呢？
假如这样的改革继续推进下去，那么，中国的官僚体系必然会发生严重震荡。那些习惯于干好本职工作的领导干部，一定会放下自己的工作，千方百计地获取更高的文凭；那些希望按部就班晋升的领导干部，一定会投领导干部之所好，寻找加官进爵的终南捷径。
令人感到费解的是，世界民主改革的潮流浩浩荡荡，中国执政者居然如此执迷不悟，在领导干部的任命上耍小聪明，依靠引进所谓的高学历人才，公然糊弄中国的老百姓。这说明少数领导干部已经到了丧心病狂的地步，他们根本不知道民主为何物，也没有考虑中国民主政治发展的前途。他们总是希望搞一些花架子，得到最高当局的赏识；也希望通过引进所谓的人才，培养自己的护卫军。这样的人才政策，只会使更多有识之士感到悲哀。
所以，我们提醒中共当局，在民主政治改革的道路上，应该尽快收起这些形式主义的东西，踏踏实实地按照法律办事。我们建议：第一，应当尽快实行公民普遍选举，修改选举法，尊重选民的基本权利；第二，通过竞选的方式产生候选人，不能继续让少数人选少数人，把民主选举当作少数人培植势力的工具；第三，必须彻底取消当前的所谓人才引进政策，鼓励青年人跨区域从事竞选活动；第四，尽快修改《公务员法》，实行事务官与政务官区分的公务员制度，政务官必须通过公开选举产生，而事务官则可以通过考试录用。事务官要想担任一把手，必须接受选民的检验，坚决禁止制定”空降兵”的政策，强奸民意，破坏基本的政治秩序。
或许，想当初提出引进高级人才的领导干部，是想在党政机关的内部培养一大批事务官，但事实证明，由于我国没有实行公务员分类管理制度，结果导致那些本来应该担任幕僚角色的青年人，由于机缘巧合，而成为政府一把手。这种政治角色的转换，不仅考验着他们的组织管理才能，而且更重要的是，检验了中国民主政治改革的合法性。中国的《公务员法》之所以规定各级领导干部都必须有基层工作的经验，就是害怕少数事务官在没有任何组织经验的情况下，匆忙上任，从而给当地居民带来深重灾难。当初襄樊市从清华大学引进这些高学历的人才，担任政府部门的副职，并没有引起人们的非议，原因就在于，不少人认为这些人接受一把手的领导，出了问题完全由一把手承担。可是，如果把他们放在一把手的位置上，担任政务官，那么，就是在破坏官场的基本规则，进行毫无必要的政治冒险。
或许，一些高级领导干部，压根儿不了解现代民主政治的常识，他们错误地以为，只要引进优秀人才，就能得到公众的一片喝彩。其实他们并不知道，民主政治的本质是交流，没有交流的民主，就是虚伪的民主。现在许多年轻领导干部，根本不与选民见面，他们出外考察前呼后拥，甚至下雨都有人给他们打伞。他们远离群众，虽然奔波在田间地头，却完全是一种政治作秀。他们频繁地出现在电视和报纸上，出现在老百姓中间，但是，他们的心却与当地的老百姓离得很远很远。这样的领导干部只会彻底动摇执政者的根基，而无法为执政者巩固基础。
当今中国官场上出现了一个非常特殊的现象：一些长期在地方主持工作的领导干部，在人大选举的时候得票率很低；而一些空降领导干部，却往往在人大选举时有很高的支持率。曾经有一位资深的政治研究专家求教于我，我认为这是中国当代政治体制发展中一个值得注意的规律–党政领导干部长期主持工作，自然会得罪一些官员，那些受到批评的政府官员作为人大代表，在投票选举的时候，会非常隐讳地发泄自己的不满；而那些从天而降的党政官员，由于和当地的党政官员没有任何联系，所以，这些党政官员在人民代表大会上投票时，自然会乐意顺水推舟，顺从上意。不过，透过这个小小的规律，我们就会发现中国当代民主政治发展中许多不为人知的秘密。部分党政领导干部之所以希望在选举的关键时刻，引进空降兵，就是要极力淡化矛盾，避免党内出现严重的政治分歧。这就可以理解，为什么在每一次换届选举之前，中央频繁调动各地党政官员，因为那样做不仅可以充分保证中央组织意图贯彻落实，而且更主要的是，可以在选举的过程中出现一个令人满意的结果。
考察中国的组织行为学，会有许多特殊心得。毫无基层工作经验的青年被当地人大全票通过，从一个侧面反映当地官场的微妙之处。如果不了解这一点，或者，不愿意从技术的角度分析中国民主政治发展的特殊性，那么，就很难揣摩执政者的意图，也很难发现中国民主政治改革中许多奇怪的现象。中国民主政治体制改革正处在历史的转折点，分析改革中所暴露的这些问题，有助于我们更清楚地了解中国民主政治改革的困难，也有助于我们透过历史的迷雾，找到中国民主政治改革的钥匙。