二、信访制度
1、信访制度的法律依据：
导致中国庞大上访群体的存在，当然与中国信访制度有直接关系，但中国现行信访制度的建立也是有法律依据的。
按照现行《国务院信访条例》规定：信访“是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”，“采用前款规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人”。而上访人就是信访中采取走访形式的那些人。
根据《世界人权宣言》第19条规定：“人人有权享有主张和发表意见的自由，此项权利包括有主张而不受干涉的自由，和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。”1998年10月中国政府正式签署了旨在保证《世界人权宣言》具体实现的《公民权利和政治权利国际公约》，这说明中国政府认可表达自由的概念及保护表达自由的法律精神，信访事实上也是一种对权利申诉的表达。
另据《中华人民共和国宪法》（简称《宪法》）第35条规定：“公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”第41条规定：“公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”可见，中国公民的信访权受中国《宪法》的保护。
《信访条例》第14条规定：“信访人对下列组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项：（一）行政机关及其工作人员；（二）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；（三）提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员；（四）社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员；（五）村民委员会、居民委员会及其成员。”
可见中国公民的信访权既有《世界人权宣言》与《公民权利和政治权利国际公约》的依托，又有本国《宪法》的认定，还有《信访条例》的具体规定，因而在现体制下应该得到尊重与保护。
2、信访制度的历史沿革
在我国信访制度有着悠久的历史，可以说中国人治历史有多长，中国上访的历史就有多长。并且，中国人治制度还能延续多久，中国上访现象就将持续多久。
中国古代有“直诉制度”，即通常所说的“告御状”——直接向皇帝或钦差大人陈述冤情。这在汉代叫“诣阙上书”，到了晋代设“登闻鼓”，到唐代发展成“邀车驾”（就是拦皇帝的车递状纸）、上表与立肺石（即是将冤情记于固定的石碑上），到了宋代专门设立登闻鼓院、登闻检院和理检院作为接待处理上访的机构，到明朝时通过严格的刑法规定将上访名为“京控”。
在中共建政以后，信访制度走过了一个快速发展的过程。1949年8月，中共领导机构迁入北京（当时叫北平）时就成立了中央书记处政治秘书室，作为中共最早成立的专职信访机构，来处理民众来信来访事宜，后来由于事务多改由中央人民政府委员会办公厅、中央人民政府政务院秘书厅和总理办公室来受理民众信访事务，再后来全国人大常委会办公厅设置了“人民接待室”专门处理民众信访事务。1954年，中央政府各部委与直属各大部门也设立了信访机构、配备了专职、或兼职信访干部，与此相应全国各省、市、县也设立了信访机构。1954年到1957年，由于全国性的合作化、反右等等运动的兴起，信访量骤增，与此相应的信访接待处理机构也大幅增加，中央有接待任务的50多个部门都设立了信访机构。
963年9月20日，中共中央国务院发出《关于加强人民来信来访工作的通知》，同年10月15日由国务院秘书厅整理出《国家机关处理人民来信和接待人民来访工作条例（草稿）》。1980年6月20日，随着拨乱反正、处理历史遗留问题的开展，最高人民法院发布了《最高人民法院信访处接待来访工作细则》，1982年国务院起草了《关于党政机关信访工作的暂行条例》，以成文法规的形式来规范信访制度，并于同年建立了与此配套的收容遣送制度。1986年12月10日，最高人民检察院发布了《控告申诉检察工作细则》，作为规范信访工作的部门性法规。1995年国务院颁布了《信访条例》，与此相应中央各部委、全国很多省、市政府陆续发布了条例、信访工作办法与一些规定，形成了较系统的一套信访机构与法规。2004年，在胡锦涛批示下，中央建立了“集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度”，各地也相继建立了相应的联席会议制度。2005年1月5日，国务院根据情况变化又修改颁布了新的《国务院信访条例》，即目前已引起存废之争的现行信访制度。
3、信访的现实困境及存废之争
吸引如此众多访民参与的信访制度，在现实中却因其解决问题的低效情况而深陷困境。据《南方周末》2004年11月4日，关于社科院对访民一份调查报告的评论《国内首份信访报告获高层重视》的文章披露：“调查显示，实际上通过上访解决的问题只有2‰。有90.5％的是为了‘让中央知道情况’；88.5％是为了‘给地方政府施加压力’”。对于万千访民，尤其是对于被公共权力每天都在不断制造出来的新访民而言，这个解决问题的数字不仅仅是微不足道的，简直就可以忽略不计。在如此低效的解决问题情况下，信访制度的存废成为近年来争执不清的问题。
据我了解，对于《信访条例》的存废问题学界已经争论了很长时间，双方虽然至今没有分出胜负，但中国目前主张废除《信访条例》的呼声却要远远高过主张保留《信访条例》的声音。主张废止《信访条例》的一方有来自学界、基层政府，甚至上访群体本身。这些主张废止《信访条例》的各方，他们各自的立足点并不一样：学界觉得信访本身是人治的产物，信访使得大批人集聚上级政府部门，甚至北京，影响正常工作，给社会带来隐患，又不能解决问题，因而主张废止。
基层政府觉得一些信访无疑会揭露出地方的“不是”，甚至掀开地方的黑幕，不管怎样对地方都是个负面影响；同时为了截访，每年地方政府劳民伤财，费尽周折到省会及北京截访，常常是费力不讨好，造成上访者对抗，上级政府埋怨，工作很难有成效；更有一些上访的问题（如复转军人、民办教师等）根本不是地方政府所能解决，但为了稳定与保证北京一些部门的工作，地方政府而不得不勉为其难地参与控制协调。在如此情况下，地方参与截访的部门成员也常常弄得疲于应付，甚至灰头土脸，里外难做人。所以地方参与稳控上访的部门力主废止信访制度。
至于一部分上访者则认为上访根本不解决问题，既然不解决，那就不如废止算了。
而与此相对的主张保留《信访条例》的则是中央决策层、信访部门、一些学者与部分上访人。事实上主张保留信访制度方各自的出发点也是不一样的：中央决策层之所以倾向于保留信访，是希望从中了解地方的情况，冲破地方对上面的信息封锁，使下情上达多一个窗口；信访部门倾向于保留就有出于部门利益保护的成份，毕竟这是一个从中央到地方的编制机构，解决着大量的官员就业问题，其中自然牵连着一批人的利益；至于一些学者主张保留，也是看在信访反映社情民意上的作用，毕竟多条途径比少一条好；上访群体中一些主张保留是基于还有一线申诉的希望，毕竟还有千分之二，若取消了就连这起码的一点心灵寄托都没有了，那就完全绝望了。
中国之所以产生大规模的上访群体，是因为公民权利受到侵害而社会又没有提供出有效解决这种侵害事件的途径。在现代法治社会原本可以通过司法解决的问题，由于中国司法不独立与缺少保证公正的机制而使其权威大打折扣，无法做到信服于人。于是通过延续几千年封建人治下的告御状，来达到最后让老百姓维系希望而不至走向绝望冒险境地，就成为信访不可或缺的依据。可见信访源自于侵权，且社会缺乏有效的权利救济途径，于是不得已延续历史上人治的一种申诉制度。也就是说信访事实是一种千百年人治制度下生发出的权利救济之道。既然如此，在人治制度没有改变之前，信访的救济功效就不可或缺。既然信访是千年人治下的救济之道，那么要废止信访就得先结束人治制度，建立法治社会。在没有建立起法治社会前，信访的结束就是封死一条调节社会矛盾的路径。也就是说“不让人上访，就可能逼人上山！”
三、各级政府处理上访的方式及其产生的问题
针对上访群体，各级政府采取的应对方式基本上有如下几种：个别案例协商解决、小数通过司法途径、部分任其自生自灭、部分采取暂时赎买、部分采取严控打压。
诚如前面提及通过上访解决问题概率约为千分之二，也就是极个别上访反映的问题，地方政府做出了协商解决，使上访人同意接受解决方案并从此停止了上访活动。
也有小数上访者所反映的问题，被政府通过相关权力部门责成法院重新审理，试图利用司法途径来解决。但是这种司法解决固然有让一部分上访人满意而息访的，但也有部分上访人仍然不满意而又继续上访。事实上许多上访人都是由于对法院判决不满而走上上访的，通过上访再回到法院重新审理，一般都是维持原判，既使极少数改判也未必能使上访人满意。所以司法原本就是造成上访的一方原因，在现实条件下也就不可能是解决上访的最终途径。
还有部分上访人被地方政府采取一种听之任之，使其自生自灭的方式处理。这种上访人通常文化较差，经济条件有限，只能在地方一些部门上访，且较平和理性，不会采取过激行为而造成影响。地方政府对此就听其自然，通常对他们反映的问题不解决，对他们上访也不阻止，意图使其久而久之自然疲乏而停止上访。这部分被地方政府听其自然消亡的上访人，最后常常分化为一部分的确自然停止上访，而一部分却慢慢走向上级，成为老上访户，进而向偏执型极端上访人转化。所以听这任之的方式并不能最终使访民都停止上访，而最后会激化一部分访民，使问题解决更为复杂。
值得特别注意的是近年来各级政府对上访群体普遍采取打压与赎买，即“大棒与胡萝卜”的软硬两手并用方式，应该说这两种方式是目前中国政府应对上访最主要的方式。但从事实来看这两种方式却绝不是解决上访的终极之路，相反还会激化矛盾、掩盖问题、积聚风险、摧毁原则、破坏价值、诱发对抗，使上访问题复杂化、艰难化。
对上访群体的打压严控情况：据2007年北京南站上访村一批人先后两次对部分在京上访人员进行的随机问卷调查可以看到，其中2007年3月对1010名上访人调查统计显示：上访期最长51年，最短1年；被毒打关押人数467人，占46.2%；被拘留劳教人数428人，占42.4%；被送往精神病院关押人数31人，占3.1%。2007年10月对全国进京上访的3328人调查显示：被非法关押毒打人数1244人，占37.4%；被拘留劳教人数1171人，占35.2%；被关进精神病院人数104人，占3.1%。后一次调查由于是在中共17大前，北京对上访群体展开了多次地毯式搜查，各地视为重点、多年来受过各种拘禁、殴打、处罚的上访人大多被抓回，在此情况下被毒打及被关押、拘留、劳教的比例仍然占到近40%。
由以上两次随机调查，可以看出地方政府应对上访广泛使用打压严控的手段，通过跟踪、软禁、殴打、恐吓、关“学习班”、关“黑监狱”、劳教、判刑、连坐等等方式来试图达到阻止上访的目的。事实上，从调查显示，许多上访人都是多次经受如上多种打压，甚至一些上访人原本反映的问题不大，正是在上访过程中遭受到打压而最后将这些打压作为了上访主要诉求，以至于将最初的上访诉求都忽略了。这种因被侵权而上访，又在上访中遭到打压而导致进一步被侵权，结果出现为维护上访权的进一步上访的情况，在目前上访群体中屡见不鲜。
由此可见，打压并没有带来平息上访的目的，相反锻造出了一批老上访户，制造出了新的上访问题。可以说许多偏执型上访人就是在这种打压中变成的。从我们掌握的情况看，上访人被劳教与判刑出来后，又将劳教判刑作为新的上访事由的事例很多。多年来政府有关部门对上访群体的打压事实证明无益于解决问题，相反还在加剧问题。因此这种打压完全是一种“抱薪救火”的方式。事实证明打压是一种短视而将风险推后且加大的处理方式，对社会整体与长远发展不利，对社会长治久安不利，与依法治国、构建和谐社会精神背离。
随着经济发展，近年来政府对许多上访问题也采取经济解决的方式，地方一些政府信奉所谓用“人民币解决的问题就是人民内部问题”。应该说许多上访问题的确是经济利益受到伤害而引起的，如征地拆迁、企业转制、复转军人、民办教师等等，这些问题的确也可以转化为金钱补偿来解决。但问题是现在各地采用的方式并不是通过金钱来根本性解决，而常常是临时性为稳控的需要，用金钱来达成让上访者在某个敏感时期不上访的目的，因而使这种解决上访的经济手段变成了一种临时对上访的“赎买”。具体来说这种经济的赎买分为普遍性的赎买与个别性的赎买。普遍性赎买：如近年来上海等一些地方出现“敏感期”（重大活动、节日等）给访民发几千或几万元所谓“维稳费”，让访民保证在某个时期不上北京上访。个别性赎买：是地方政府针对当地有影响力的上访人或某群体上访的代表，为了控制他（她）在某个敏感期不上访或不带领更多人上访，私下答应给这个别人解决些问题，满足个别人一些条件，通常通过经济手段给他一些利益，甚至直接给他一些金钱，让他短期不上访，从而使上访得到暂时性控制。
这种普遍性或个别性的经济赎买，事实上并没有解决上访的问题，它仅仅通过金钱来达到短期稳控的目的。虽然对于应付那种重大敏感时期，具有临时性的作用，但是它本身无益于长远或根本解决问题，因此对于疏解上访困局没有实质性的意义。更不可忽视的是，这种赎买会诱发出更多上访的欲望，行成一种越来越多的人在敏感时期要上访的习惯，从而使赎买成本日益加大，而上访原本的诉求却没有减少，甚至会更加提高。这样以短期稳控为目的的赎买，只能制造长期更大规模的上访大潮。
当然针对上访个别性赎买中也有试图彻底解决问题的，如针对个别特殊情况（如我听到的一个特例：70来岁的上访老人带着个年幼的孙子，因儿子去逝，儿媳外嫁了），上访者要求原本没有政策法律依据，但他却无休止地向有关部门上访，极大干扰着一些部门的工作。由于上访者年岁与他带着孙子的关系，既不便抓押劳教或判他刑，也无法劝阻他停止上访。这时政府不得已答应他的条件，通过用高额的经济补偿来试图达到让其息访的目的。这虽然是我听到的特例，但应该是存在的。针对这种上访个体，政府的确很棘手。但可以肯定这种解决方式是有问题的。其一、就算全盘答应了上访人条件，但未必能保证以后上访人就永久终止上访。讲述这特例的人说，那老人的确后来又有新的诉求，又在准备着新的上访；其二、就算那老人的确停止了上访，但他的解决方式具有极大的示范效应，会大大激发其他上访人提出更高要求，客观上给上访整体性解决工作带来困难；其三、更为严重的是，这种处理使社会丧失了行事标准。什么是公正、合理？各种诉求应该由哪个途径来解决？这些处理事务的基本原则问题在这里变得模糊了。
由此可见，中国目前对上访群体的经济赎买方式也是存在严重问题的：首先、这不是根本化解问题之道。这种赎买不是建立在一个客观、合理、合法、让人信服的解决问题的平台上，而是要么临时性的维稳需要，要么成为政府与个人的交易，甚至就是无原则的满足。这样是不会带来问题解决的，相反会引出更多的要求，带动更多人寻求上访；其二、政府无法长久承受。这种搁置上访诉求，临时性用钱来阻止上访行动的方式也不可能长久，因为纳税人的钱不应该用在这方面，政府也不会长久将钱用在这方面；其三、上访者也无法长久拖延。这种形式的经济赎买自身不是针对解决上访诉求，因而它永远不能给上访画上休止符，上访者很难容忍长久这样拖延。这样上访群体势必与日俱增，社会风险日益加大，总有一天达到不能拖延下去的情况。所以中国目前针对上访群体的经济赎买是一种“扬汤止沸”的方式。
由上可见，目前针对上访问题采取的赎买与打压的软硬两手事实上都不能根本性地解决问题，都是一种短期、拖延、推后风险的方式。导致地方政府普遍选择打压与赎买方式的根源大概有如下几方面：其一、公权力的暴力敌对思维仍然在处理上访问题中作祟。那种将不服从于权力的一切权利诉求视同于对抗，本能地采取压服与扑灭的方式，骨子里是权力的傲慢与专横，是视民如敌，是对权力来源与权力实质的误读，这样势必首选简单粗暴的打压解决路径；其二、公权部门的利益化、短期化，使他们选择将风险推后。因为地方官员的轮替制，使地方首脑只在某地呆几年，他们只要保证不在任内暴发大问题，就会选择一副“求菩萨保佑我任内平安！我走后管他洪水滔天！”的思路，从而打压与赎买这种治标不治本之法就成为他们的首选；其三、的确有的问题事关全局，只能由中央全盘解决，如复转军人、民办教师、包括一些全国性的企业转制等等，而在中央没有全盘解决方案出来时，地方要控制上访，于是只好采用临时性止痛医病的方式。
（未完待续）