张立辉 张博树
题记:本文以2009年夏北京发生的“公盟事件”为例,探讨大陆现行政治体制内民间组织治理之“政府垄断模式”的基本特点及困境,分析大陆公民社会发展面临的挑战和可能前景,并就大陆未来宪政改革和公共结构的转换提出若干建设性意见。
大陆政府管理民间组织的逻辑极具中国特色,那就是基于一党专权式政治结构的需要,政府对民间组织实施严厉控制,换言之,政府对民间组织的生存、发展,掌握完全的垄断权力。本文将这种状况称为民间组织治理的政府垄断模式。
政府垄断模式的基本描述
1950年,政务院发布了第一个行政法规即《社会团体登记暂行办法》,并在同年出台了内务部的《社会团体登记暂行办法实施细则》,在全国范围建立了管理民间组织的指导思想和管理体制。这是中国共产党建政后政府控制民间组织的开始。
1989年,国务院公布《社会团体登记管理条例》,1998年修订了该条例。传统的官方意识形态强调,民间组织是党和政府同人民群众相互联系的“纽带”之一,民间组织工作是党和政府工作的一个组成部分。这种模式背后的逻辑是党和政府是整个社会生活的主宰,统管社会生活的所有方面。改革开放前,这种垄断模式与当时的计划经济体制有密切的关系,也与国家对社会生活高度集中的管理相一致。1978年后,中国社会逐步走向开放,自由的民间团体开始出现,客观上构成对这种管理模式的挑战。1989年是个分水岭,从那以后的20年来,“维稳”成为政府工作的重心,对民间组织的控制重新严厉化。现实情况是,政府对民间组织的管理几乎就是政府对民间组织的全面控制。民间组织不但是政府管理的对象,也成为政府工作的某种延伸。这与民主体制内人们通常理解的民间组织的性质全然不同,在民主社会,民间组织是人们自愿组成的、追求某一共同目标的自治团体,是公民行使自由结社权利的场所。
政府垄断模式的基本制度特征可概述如下:
归口登记:只有民政部门负责民间组织的登记,其它任何机关无权办理。民间组织的准入或者合法化必须取得民政部门颁发的《社会团体法人登记证书》。
双重负责:成立民间组织先要经过业务主管部门的审查同意,获得同意后再根据《社会团体登记管理条例》到各级民政部门登记。所谓业务主管部门指“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门”以及“国务院有关部门或者县级以上地方各级人民政府授权的组织”。
分级管理:根据民间组织的成员来源和活动范围,全国性民间组织到国家民政部登记,地方性民间组织到地方各级民政机关登记。
民间组织登记制度是政府对民间组织的一项基本制度,其要害在于通过登记,及时掌控民间组织的情况,把民间组织纳入国家管理的范畴。同时,除源头把关外,政府可以通过不时发动的清理整顿来取消已经获得登记民间组织的资格。
在确定了既有业务主管单位又有登记管理单位的双重管理体制后,由于民间组织问题的政治敏感性较高,通常情况下业务主管部门既没有把握也没有意愿管理这些民间组织,这就导致大量酝酿中的民间组织找不到业务主管部门,不能完成合法的登记。近年的有关研究显示,经民政部门登记的民间组织只占全部民间组织的十分之一左右。数量巨大的、未经登记的民间组织一直在开展实际活动。
这种状况恰恰证明了中国大陆公民社会的发展。
公民社会发展:以公盟为例
公盟是一家以个案援助和法律研究为依托,致力于推动国家的民主法治进程和实现社会公平正义的公益性民间组织。其前身是2003年就收容遣送制度向全国人大常委会提出违宪审查公民建议的“三博士”许志永、滕彪、俞江和张星水律师等发起成立的“阳光宪政社会科学研究中心”(简称“阳光宪政”)。因没有官方“业务主管部门”,无法获得民政部门登记,2005年更名为“北京公盟咨询有限责任公司”,并在北京市海淀区工商分局注册。像这样无法以非营利机构在民政部门注册、却要跑到工商部门去注册为“公司”的,绝不止公盟一家,很多民间NGO组织都不得不如此,堪称今日大陆民间组织之一大“特色”。
公盟坚持“法治、理性、建设和非暴力”的原则,对具有制度变革意义的典型个案进行法律援助、实证调查和法律研究,倡导公民行动,维护公平正义,推动社会进步。
比如,2004年,公盟组织一些法律学者共同起草了《完善我国宪法人权保护条款的建议》。2005年,公盟组织力量进行中国大陆信访制度的专题研究,推动人大代表接待日,并于2006年推出《中国信访问题研究报告》、《2005年中国人权发展报告》。2007年,推动《公民权利与政治权利国际公约》的批准和履行活动。2008年,为三聚氰胺毒奶粉事件受害者提供法律援助,推动“政府信息公开”项目,推动“北京市律协直选”活动,完成《藏区3•14事件社会经济成因调查》。2009年,举办法律知识培训班,为邓玉娇、“黑监狱”受害者、上访者提供法律援助。等等。
在某种意义上,公盟的成长是近年来大陆公民社会发展的一个缩影,它彰显的公共精神、公民精神,它对阳光政治的呼唤,均体现了转型期社会的需求,体现了建设一个更多开放、更少专制的社会共同体的需求。但这一切,也对传统的政府垄断模式构成冲击,引起当局内部某些保守力量的反感,于是就有了2009年夏对公盟的强力打压。
“公盟事件”经过
2009年7月17日,北京市民政局20多人来到公盟办公室,下达了《关于取缔“公盟法律研究中心”的决定》,并抄走了电脑、文件、案卷等几乎所有的资料和财产。
2009年7月17日,北京市地方税务局第二稽查局下达《税务处理决定书》,以未按时交纳营业税为由,责令公盟补交营业税、城建税、印花税合计人民币60995.13元。
2009年7月30日,北京市地方税务局第二稽查局下达《税务行政处罚决定书》,按最高处罚限额,处罚公盟缴纳营业税、城建税、印花税所偷税款五倍的罚款人民币304975.65元。
2009年8月13日,北京市国家税务局稽查局下达《税务行政处罚决定书》,以未缴纳企业所得税人民币162511.45元为由处以五倍罚款计人民币812557.25元。
2009年7月29日,公盟法定代表人许志永和财务人员庄璐被北京市公安局以涉嫌偷税罪被刑事拘留,后在社会各界努力下获得释放。
其间,北京市海淀区工商分局下达《行政处罚决定书》,撤销了公盟在海淀工商分局的注册登记。
公盟针对政府的上述行动,分别对民政局、税务局和工商局向管辖法院提起了行政诉讼,均未予立案,被非法剥夺了诉权。
“公盟事件”过程中,有关机构还对公盟租赁房屋的房东施压,迫使其收回房屋。
政府对公盟进行的上述法律行动,包括行政处罚和刑事责任的追究,实质上是对政府认为有政治倾向的民间组织进行的一次严厉的打压,目的是让这样的民间组织失去生存的能力。法律在这个行动中只是一种手段。
公盟至今不认可有上述违法和犯罪的行为,但为了让官方尽快放人,公盟还是用很快筹集起来的社会捐赠款全部缴纳了上述税款和罚款。
改革刍议:公民结社权与回归公民社会逻辑
“把公民结社权利还给社会”是正在经历深刻转型的中国大陆的历史性要求,它必然要求政府转变传统的民间组织之垄断治理模式。
事实上,“小政府、大社会”是大陆政治体制改革的重要方向,公民社会的兴起是大社会的一个重要组成部分。政府转变专制状态,把权利回归社会,才是对历史潮流的顺应。
经济改革和社会发展往往会创造出新的经济或社会力量,而这个力量诞生之后,为了自身的成长,会反过来要求政治改革走向深入。中国大陆改革开放30年,深刻改变了社会的结构形态、组织方式和生活方式,民间组织由此蓬勃发展,并在推动中国政治改革的同时,深刻冲击着中国大陆既有的政治形态和政治结构,为大陆迈向公民社会提供了独特的资源和动力。可以说,大陆的政治形态与民间组织在挑战与回应的循环往复中,正在经历艰难的跨越。
政治改革使人逐渐摆脱了单位社会的掌控,迈入个体人社会,个体的逐渐解放也为民间组织的发展提供了坚实的基础和动力。
民间组织成长的经济基础是市场经济,法律基础则是宪法规定的公民结社自由权利。面对民间组织的蓬勃发展,执政者没有理由阻拦。
对执政者而言,放弃专政思维,完成政府从“管控”到“服务”功能定位的转换,是解构传统垄断治理模式的关键;对转型中的国家和社会而言,制定《民间组织法》,建立民间组织法律体系,规范政府行为边界,完善民间组织的内部治理,是推进公民社会发展、建设法治国家的必由之路。
大陆目前已经进入转型的高风险期。各级政府苦于“维稳”,却陷入“越维稳越不稳”的怪圈,原因之一是压制民间呼声,把原本是建设性的民间力量视为不稳定乃至破坏性因素。这当然是荒唐的,必然陷于社会治理和政府自身的双重困境。
本文的分析已经表明,大陆现行政治体制内民间组织治理的“政府垄断模式”是不合时宜的,早已经到了应该解构和彻底改革的时候。大陆未来宪政改革和公共结构的转换正在呼唤一个强大、成熟的公民社会。笔者相信,在未来公民社会的成长进程中,一定会涌现出更多的民间组织,它们将成为建设民主中国的重要的独立力量。
(完稿于2010年4月20日,北京;2010年5月29日-30日在台湾两岸四地公共行政与公共事务学术研讨会上宣读)
注: 张立辉:北京维权律师,公盟理事会成员; 张博树:宪政学者,中国转型智库召集人