2024-02-24
前言：本系列前四篇文章讨论分析了选举人团制度的历史、弊端和改革方案，系列之五和之六讨论分析了众议院席位分配不平等的两个制度性原因和严重后果。本文是系列之七，将讨论美国参议院的制度性弊端及其严重后果。
美国宪法关于参议院的条款
美国宪法第一章第三节规定：美国参议院由每个州的两名参议员组成，由州议会选举产生；任期六年；每位参议员拥有一票。
美国宪法第17修正案1913年规定：美国参议院由各州两名参议员组成，由各州选民选举产生，任期六年； 每位参议员有一票。
自从1959年夏威夷作为第50个州加入美国之后，联邦参议院有100个席位，每两年大约1/3席位重选。
1992年以来的参议院选举结果
参议院1992年以来16次选举的结果列表如下图，依次显示选举年份，赢得多数选票的党，每个政党获得的普选票比例，胜出百分点，获得参议院多数席位的党，席位分布。虽然不是全国范围的选举，与每次选举中两党分别有多少席位需要改选有一定关系，不能与总统和众议院两个全国选举进行直接比较，但是仔细观察就会发现类似众议院的反常现象。
- 民主党赢得普选票多数10次，但是获得多数席位只有8次。
- 共和党赢得普选票多数6次，但是获得多数席位只有8次。
- 民主党在1998年，2004年，2016和2018年的参议院改选中，分别赢得普选票2.7，5.5，10.8和19.5个百分点，但是依然输掉了参议院。
- 共和党在2010年赢得3.1个百分点的多数选票，净胜6个席位，使得民主党从2008年的57个席位下降到51个席位，虽然还不足以获得参议院多数席位翻盘，属于正常结果。
- 2020年总共35个席位改选（共和党23个，民主党12个），共和党赢得2.1个百分点的多数选票，保住了20个席位，民主党则翻盘3个席位（包括险胜佐治亚两个席位），也属于正常结果。
人口小州对人口大州的巨大优势
为什么会有以上的现象呢？参议员选举是全州进行，没有选区划分，因此问题根源在于参议院制度。众所周知，美国宪法规定每一个州，无论人口多少面积大小，在参议院都有两个席位。根据美国联邦人口普查局公布的2023年的人口估计：
- 人口最少的26个州的人口是58,760,439，占全国人口的17.6%，平均每个参议员代表1,130,008人；
- 人口最多的24个州的人口是275,475,484，占全国人口的82.4%，平均每个参议员代表5,739,073人；
- 在参议院，17.6%的少数人口获得52个席位，82.4%的大多数人口只有48个席位；
- 因此生活在24个大州居民在参议院的话语权只相当于26个小州居民的20%；
- 最极端的例子是加州人口38,965,193和怀俄明人口584,057都是两位参议员，因此在参议院投票表决的时候，每个加州人的话语权相当于怀州居民的1.5%而已。
目前参议院的政党格局是2022参议院选举产生的：
- 民主党和独立派的51参议员代表全国57.7%的人口，其中21人来自于26个小州，30人来自于24个大州；
- 共和党的49个参议员代表全国42.3%的人口，其中31人来自于26个小州，只有18人来自于24个大州；
- 可见民主党在人口大州占多数席位，共和党在人口小州占多数席位。
由此可见在美国参议院，宪法规定的参议院制度使得26个小州的绝对少数人口对24个大州的绝对多数人口保持着制度性的巨大政治优势，而1992年以来的既得利益者又是共和党。
制宪会议达成的“伟大妥协”
1787年的夏天，十三个州派代表又一次来到费城，召开制宪会议。他们讨论的第一个议题就是国会的构成。麦迪逊（James Madison）首先提出了弗吉尼亚方案，国会两院制，两院席位按照各州人口分配，众议员由选民直选，众议员再选出参议员。因为担心人口少的州会吃亏，帕特森（William Patterson）提出了新泽西州方案，国会一院制，每个州无论人口多少都获得相同席位。双方相持不下，制宪会议几乎要不欢而散。
最后，康涅狄格代表谢尔曼（Roger Sherman）提出了一个折中方案，众议院席位按照各州人口分配，各州在参议院获得相等席位，这样就在人口多的州和人口少的州之间达成一个平衡。与会代表投票通过了这个“伟大的妥协The Great Compromise”，制宪会议才得以继续。可以说，没有开国先贤们达成这个建国协议（Founding Agreement），就不会有联邦制度的美利坚合众国。
因此，开国先贤们在1787年达成的建国协议核心内容就是两个交换约定（Bargains）：让人口多的州与人口少的州在众议院和参议院达成一个相对平衡。
但是，本系列之五美国众议院席位的不平等分配 指出，1929年以来众议院席位的分配就不再是按照人口比例分配，关于众议院的约定被毁约快100年了，目前人口最多的24个州在众议院被剥夺了超过100多个席位。现在的问题是，开国先贤们制订的伟大妥协包含的两个互相依存的核心条款，其中的关于众议院的条款被长期违约，那么关于参议院的条款不也就失去了合法性？
参议院的“费力把事拖”规则
根据参议院最初的规则，中断辩论只需要以简单多数通过的动议。 但 1806 年，当时的副总统亚伦·伯尔 (Aaron Burr) 认为该规则多余后，参议院停止使用该动议。这一变化无意中赋予了参议员无限辩论的权利，这意味着他们可以无限期推迟一项法案，而无需获得绝对多数支持而无法进行投票。 即一位参议员一旦在参议院大厅获得发言时间，就可以就任何问题发表讲话，不受时间限制。因此，一些参议员就使用这一规则来拖延阻挠他们反对的某一项议案，不让这个议案进入全体参议员投票的程序。这种策略就是我们现在所说的阻挠议事（Filibuster，俗译“费力把事拖”）。
1917 年，参议院通过了第22条规则，规定以三分之二多数结束辩论，终止阻挠。 1975年，参议院再次修改规则，将终止辩论的票数要求降低到60票，这实际上成为通过一项法律所需的最低票数。换言之，少数党只需要41票就可以阻挠多数党通过任何议案。
保守派政客对历史进步的阻挠
1964 年一群南部州的参议员对众议院通过的《民权法案》长达75天–这是美国历史上最长的–阻挠。最后在约翰逊总统的幕后斡旋下，参议院才以 67 票的绝对多数克服了这个阻挠。打破阻挠后，参议院以 73 比 27 的投票结果通过了该法案，约翰逊于 1964 年 7 月 2 日将其签署成为《1964年民权法》。
1969年9月18日，众议院以339比70的绝对优势通过了总统将由全民直选的宪法修正案，如果没有候选人获得超过40%的普选票，那么前两名的候选人进入复选决出胜负。9月30日，时任总统的尼克松（共和党）公开支持，推动参议院尽快通过这个修正案。同年10月8日的《纽约时报》报道，至少30个州的州议会将会批准这条宪法修正案，六个州倾向支持，六个州态度未明，八个州坚决反对。1970年9月8日，参议院开始为这个修正案进行辩论，来自南部保守派参议员再次“费力把事拖”，参议院两次投票都未能克服保守派的阻挠，这个修正案于是功亏一篑。
2021-2022年，众议院先后通过了两项加强和保护公民投票权利的法案（The Freedom to Vote Act, John Lewis Voting Rights Act），但是都因为共和党利用通过“费力把事拖”阻挠，而没有获得通过。
参议院沦为立法瘫痪场所
根据加州大学洛杉矶分校政治学家芭芭拉·辛克莱 (Barbara Sinclair) 的研究，20 世纪 50 年代，每届国会平均只有一次阻挠议事。
随着 20 世纪 90 年代和 2000 年代党派冲突达到白热化阶段，少数党参议员们更频繁地诉诸“费力把事拖”以阻挠多数党的议案。
最匪夷所思的是，历史上如果某个参议员动用“费力把事拖”是真的要站在参议院大厅发表演说，不能坐，不能去洗手间，时间长的确是非常累的。但是现在任何一个参议员只需要表示他（她）会对某一个议案动用“费力把事拖”就可以达到阻挠效果，无需真的站着长时间发言，解释反对的理由。
据纽约大学法学院的布伦南中心研究报告，参议院在2010-2020年之间不得不进行959次程序投票以结束少数派的阻挠，相当于1947 年至 2006 年 60 年间的960次。
参议院的制度性弊端的严重后果
综上所述，参议院制度使得人口小州对人口大州拥有巨大的优势，参议院的议事规则第22条则进一步使得少数党对多数党提出的议案进行无休止的阻挠，将立法程序完全陷于瘫痪，然后在竞选活动中指责多数党效率低下。导致两党之间难以通过真诚的谈判达成共识，为国家利益为公众福祉解决实际问题。
需要再次强调的是，美国宪法中根本就没有“费力把事拖”的规定，这完全是党派政客玩弄权术，特别是保守派阻挠各项推动历史进步的议案的工具。
笔者在系列之六众议院席位的党派蝾螈划区列举了许多的获得美国公众绝大多数支持的政策无法在众议院获得通过，在参议院就更加困难了。在此不再重复列举。
参议院的制度和规则无限放大了少数党派的政治权力，使得参议院极大程度沦为少数人对多数人统治的国家机器和阻挠历史进步的政治工具。
美国政治制度的五个弊端
综合本系列讨论分析，目前美国政治制度中存在着三个严重不平等：（1）每个州不论人口多少，参议院都是每州两人，人口大州就处于第一个极大劣势；（2）众议院席位没有按照人口比例平等分配，人口大州处于第二个极大劣势；（3）选举人团制度每州的选举人票是两个参议员加上众议员数，因此人口大州在选举人团制度下就处于两个极大劣势叠加的第三个更大劣势。
再加上众议院席位的蝾螈式划区和参议院的“费力把事拖”规则，一共五个制度弊端使得美国政治制度就完全被扭曲为一个少数人对多数人的统治，而这样的政治格局的既得利益者–自从1960年代民权运动以来—就是保守派共和党。
如果绝大部分美国公众愿意继续认同建国元勋制宪者们的“伟大妥协”所建立的联邦，就应该按照建国元勋制宪者们达成的建国协议，确保代表所有人民的众议院席位严格按照宪法条款规定的平等人口比例分配，使得人口多的州在众议院的席位能够相应增加。如果“伟大妥协”和宪法规定的这一条不能兑现，那么“伟大妥协”关于参议院每州两票的约定就失去了法理基础，就必须召开制宪会议，重新谈判，修改宪法。
其次，参议院的议事规则必须改革，废除“费力把事拖”规则，每个参议员都可以支持或反对任何议案，但是必须站在参议院大厅发表演讲，阐述理由，进行辩论，然后两党谈判，达成妥协，最后进行全体投票，以简单多数通过，这样参议院才能有效完成其立法职责，而不是少数派光花纳税人钱，只会政治作秀，阻挠议政，瘫痪立法，误国误民。
2020/10/26初稿，2021/02/15 二稿，2024/02/25三稿
来源：文学城博客