承上

中国公民社会的兴起

三、中国公民社会的现状

在经历了20多年的改革开放与社会变迁之后,中国公民社会已初具规模。其重要的特征是民营企业与民营经济快速发展;中产阶级正在形成;中介组织逐步发育;社区自治不断扩大;公民的政治参与逐渐增加。“实际情况是,转型每天都在私营部门的企业家中发生,在发明新事物、创造新方法而未遭官僚机构阻止的公民中发生。”[27]

1、民营企业与民营经济快速发展

对于“民营”概念,迄今为止尚无一个公认的定义。有人认为:民营就是私营的代称,民营企业就是私营企业,民营经济就是私营企业。有人认为:民营与私营是有区别的,民营是经营方式,而不是所有制形式。一般认为,民营是一种不同于计划经济的市场经营机制。民营经济是将产权明确到自然人,由民间来进行经营的经济。它包含了城镇股份制经济和个体、私营非公有制经济,也包括乡镇企业中的股份制和非公有制经济。简单地讲就是除去国有经济、外资经济,其余的都可认为是民营经济。民营经济中的所有制问题是动态的,而不是固定不变的。它重视的是机制与资源配置方式。其特点可以概括为:“二不四自四权”,即:不要国家编制、不要国家经出费;自愿组合、自筹资金、自负盈亏、自主经营;企业具有独立决策权、自主经营权、同效益挂钩的分配权、择优录用的人事权。总之,民营经济是一个较为宽泛、边界模糊的经济概念,是我国处在转型期的一种最普遍的经济形态,而产权清晰的私有经济是其主流部分。

zzh20071210表1

据统计,1999年末全国个体工商户为3160万户,从业人员6241万人,注册资金3439亿元,总产值7063亿元,社会消费品零售总额1.8万亿元。全国私营企业150.9万户,从业人员2022万人,注册资金1万亿元,总产值7686亿元,社会消费品零售额4191亿元。两者相加,个体私营企业从业人员8261万人,占全国社会从业人员的11.6%,比国有及国有控股企业从业人员多出2383万人。社会消费品零售总额1.499万亿元,占全国社会消费品零售额的50.6%,国有企业占20.1%和集体企业占16.6%。1988年上缴国家税收701亿元,占全国工商税收的9.2%。

zzh20071210表2

从世界经济发展趋势看,90年代以来在全球范围内掀起的企业民营化浪潮的步伐再次加快。据联合国经济合作与发展组织统计,1999年世界各国政府共出售了政府持有的企业股份达1447亿美元,比1998年增长10.5%,接近1997年的历史最高水平。其中,该组织的29个成员去年出售的政府股份达1007亿美元,创历史最高纪录。2000年以来,这种发展的势头依然有增无减,特别是在欧元区以及中东欧地区,通信、电力、金融等基础领域的民营化趋势显得极为活跃,法国政府已宣布将对最后一家国有银行实行民营化。

我国近年来对经济结构、所有制结构、产业结构进行重大调整、鼓励民营企业参与国有企业改革。民营企业可以兼并、参股、整体收购国有中小企业;私营个体可以承包、租赁国有中小企业。同时,政府在民营企业符合国家法律、法规和产业政策的前提下,不限制所占比重,不限制发展速度、不限制经营规模和方式、不限制发展区域、不限制雇工人数,使民营经济得以迅速发展,成为国家经济的重要组成部分。

世界银行属下的国际金融公司不久前发表了一个长篇报告,从过去、现在和未来三个方面说明了作为中国民营经济主体的私营企业的发展轨迹。这份报告把过去20多年中国私营经济的发展划分为三个阶段。

第一个阶段是1978年到1993年,此间私营经济开始在中国出现,其主要身份是个体户。政府允许私营经济存在是为了解决就业问题,同时私营经济还填补了当时国营经济的一些空白。1981年政府的一份文件打开了这些个体户的雇工通道,当时规定个体户可以雇佣8名以下的雇员。1983年,一系列有关个体工商户的管理办法出台,那些小业主们第一次知道他们做买卖还要上执照,要交税。随后,这些私营业主们迅速地扩大自己的规模。就是允许个体户雇工的文件出台之时,许多私营业主的雇工规模超过了8个人,同时城镇国营性质的企业承包给个人经营的也越来越多。但是有人一直在指责雇工的合法性,于是许多私人企业不得不采取“挂靠”策略,挂在地方政府和国有企业之下,戴着“红帽子”的私人企业在这个时期出现得特别多。

第二个阶段是1984年到1992年,私营经济迅速地发展起来。政府于1988出台了《关于私营企业的暂行规定》,承认了雇工8人以上私营企业的存在,当时登记为私营企业的总户数为9.06万个。但是由于以后有关姓社姓资的争论的干绕,这一数字一度下降很多。据当时调查,有20%以上的企业转成了集体所有制,有20%以上的企业把雇工减少到了8人以下,降格为个体工商户。

第三阶段开始于1992年。是年开春,邓小平到南方视察肯定了发展个体私营经济,并提出“不争论”的主张,使得政府部门和私营企业主都放下了包袱,从此中国私营经济的发展进入了蓬勃发展时期。执政党在“14大”上正式确立了向市场经济转变的战略,而私营经济无疑是这个战略的重要组成部分。虽然这个地位一直到“15大”和99修宪才正式得到确认,但是1992年全国的私营企业登记数字就超过了14万,而到2000年底,全国的私营企业登记数字已经达到了176.18万,它们手里掌握的资金超过了1万亿元。[28]

zzh20071210表3

从表3可以看出,全国私营企业在1989年以来的10余年间户数增长了近20倍,从业人员增长了近15倍,注册资金增长了158倍,产值和销售收入增长了151倍,确实是创造了“中国的奇迹”。另据2001年3月30日《中华工商时报》报道,国家工商局最近发布的一项报告显示,到2000年底,私营企业所创产值、实现销售总额或营业收入、社会消费品零售总额分别比上年增长39.73%、28.25%、38.7%,2000年全年新增就业人数58.2万个,奇迹仍然在延续。

私营经济在我国国民经济和社会发展中的地位可以从下列3个方面得到证明:

(1)从占我国经济总量来看:

据中国社会科学院经济研究所统计,到2000年底,民营经济已占国内生产总值(GDP)的74%左右。在一些沿海省份如广东、浙江、福建,民营经济所占比重更达到80%以上。而在浙江温州等地民私营企业几乎达到100%,据温州市总商会会长郑朴说:“温州的企业99%都是私营的。原来还有一些国营企业也已被改造成了股份制和私营性质。”[29]到2000年底,苏南地区的85000多家乡镇集体企业,93.2%已经摘下“集体经济”的帽子,成为私人企业或产权明晰的股份制企业。另据江苏省乡镇企业局2000年11月中旬的一份材料称:“全省乡镇工业增加值净增额的95%来自个体私营企业。”[30]

(2)从纳税情况看:

1989-1999年全国私营企业上缴的工商税收逐年增长,由1989年的1.12亿元增长到1999年的254.96亿元,年均增长72.08%。同期,全国工商税收年均增长16.79%。私营企业上缴工商税收的年均增长速度明显高于全国平均水平。[31]国家税务总局有关人士认为,照此趋势发展,私营企业所得税在几年内将成为与国有企业所得税、集体企业所得税并驾齐驱的主体税种。

(3)从吸纳就业人员看:

据国家统计局统计,1995-1998年期间,我国国有单位人员减少19.6%,城镇集体单位人员减少了37.6%,而同期城镇私营单位新增加就业岗位448万人,增长了100.6%,城镇个体单位新增加就业岗位699万人,增长了44.8%。也就是说,私营经济已成为吸纳城镇人口就业的主体。

当然,我国民营经济的发展道路并不是一条坦途,时至今日仍存在诸多困难与障碍。首先,最主要的一个障碍,就是由于历史原因与体制、政策原因造成的产权归属不清。许多民营企业是说带着“红帽子”发展起来,但是发展到一定程度就会饱受产权不清的纠缠,轻则麻烦不断,重则可能遭受灭顶之灾。其次,由于我国与市场经济相配套的法治体系尚不够完备,因此导致民营企业、尤其是其中的私营企业的法律地位得不到有效保障。比如私营企业的财产受到侵害,很难通过法律手段讨回公道。法律的频繁更改,也造成执法部门和民营企业无所适从。据统计,过去3年中北京地区有关私营企业的法规被修改达6.2次之多。再次,政策不公平待遇,如贷款、融资、上市、市场准入、征地、进出口等诸多方面,民营企业相较于国有企业都要困难得多,政府制定的政策主要是扶持国有大中型企业,对民营企业往往不够公平。加之,民营企业大多规模较小,资金较少,管理不够规范,所以,它们的成长道路是非常艰辛的。

2、中产阶级正在形成

关于中产阶级,学术界有一些不同的称谓,诸如中间阶层、中产阶层、中等收入阶层、中等收入群体、新资产阶级,这些概念并无多大区别,在许多场合都被当作同义语。为了研究和交流的方便,本报告按照学术界一般通行的称谓,采用“中产阶级”的概念。

我们认为,界定这一部分人群的基本依据,应该是他们的收入与财产。亚里士多德在他的经典著作《政治学》一书中给中产阶级下的定义,即是指那些“占有一份适当而充足的财产”的人。[32]

在我国现阶段,中产阶级可以界定为,拥有较为充裕的金融资产(如银行存款、股票、债券等)和实物资产(如房地产、汽车等)其收入与财产居社会中等水平的人群。其成员主要为各类白领职员、中小企业主、乡镇企业、私营企业管理者、商人、律师、部分个体经营者、中介组织职员、媒体工作者、自由撰稿人和农村中的富裕农民等。因为存在显著的地区差异与城乡差异,中产阶级在我国现阶段是一个模糊概念:北京、上海、广州、深圳等大城市与包头、开封、赣州、阳江等中小城市的中产阶级标准肯定是不一样的。城市与乡村的中产阶级的标准也是有区别的。因此,很难订立一个统一的标准。

改革开放以来,由于下列因素的产生:(1)企业改革初期实行承包制、租赁制、资产经营责任制等,一部分人由此获得高额收入;(2)乡镇企业异军突起;(3)个体私营经济快速增长;(4)沿海地区经济高速成长;(5)大批成功的自由职业者出现;(6)金融证券业蓬勃发展;(7)高科技产业开始崛起;(8)对外贸易与经济合作不断发展;(9)媒体和娱乐业、出版业的时兴;(10)中介组织和经纪人大量涌现等等;使得中产阶级得以大量产生和发展。尽管缺乏这方面的统计资料,但是,许多从事这方面研究的人士都认为,目前中产阶级在我国就业人口中大约占到10-15% 左右。如中国社会科学院社会学研究所“当代中国社会结构变迁研究”课题组于2001年11月完成的《当代中国社会阶层研究报告》认为:目前能够归入中间阶层的就业人口所占比例约为15%左右。[33]

zzh20071210表4

在发达国家,中产阶级一般都占到人口比例的50%以上。日本曾有“一亿皆中流”的说法,美国的中产阶级约占总人口的60%,呈现出典型的两头小、中间大的橄榄型社会阶层结构。相比之下,我国现实的中产阶级无论是数量还是质量(如文化水平、受教育程度)都存在较大差距。中产阶级规模过小,直接意味着社会资源分配较为不平等,贫富差距过大。不仅如此,更加令人担忧的是,根据我国社会学家的研究,近年来,我国中产阶级的发展呈现出滞缓的现象;另一方面,随着下岗职工的增多和农村居民收入水平的下降,社会的两极分化态势却有所加剧。世界银行1997年发布的一份题为《共享不断提高的收入》的报告中指出,中国80年代初期在反映居民收入差距的数据基尼系数是0.28,到1995年是0.38。按照世界银行的统计,这一数据除了比撒哈拉以南非洲国家和拉丁美洲国家稍好外,贫富悬殊要比发达国家、东亚其它国家和地区都要大。据清华大学教授李强计算,中国1990年代后期的基尼系数已达0.4577(超过国际公认的0.4的警戒线)[34],如果短期内没有适当的政策加以调节的话,贫富差距还会继续拉大。显然,这种局面的出现有着深层的经济原因和政治原因,值得当政者和社会有识之士认真反思,并尽快制定出切实有效的应对措施。否则,中国今后一个时期产生重大的社会危机和政治危机将难以避免。

3、中介组织逐步发育

中介组织是存在于国家机构与公民之间的各类组织的总称。它主要分为以营利为目的的经济组织和不以营利为目的的社会组织。非营利组织是指无需向国家纳税的所有社会组织。[35]在现代社会,非营利组织大多以社会团体的面目出现,它们在社会生活中发挥的作用越来越显著。

改革开放20多年来,中国的各种类型的中介组织与社会团体取得了“爆发式的增长”,在短短的20年间,仅在民政部门正式登记的社会团体的数量,就从6千多个猛增到20多万个,增长了33倍。[36]

建国以来,政府一直把社团当作“异已力量”,对其施行严格控制。据统计,1965年中国大陆有全国性社团将近100个,地方性社团6000多个。1966-1976年的“文革”期间,全国各类社团陷入“瘫痪”状态。1976年以后社团开始复活,并再度进入繁荣时期。截止1996年6月统计,经过合法登记的全国性社团增加到1800多个,地方性社团接近20万个。但是,社团的空间分布呈现出高度的不平衡性,城市的发展水平远远高于农村,经济发达地区远远高于经济落后地区,沿海地区远远高于内陆地区。总的说来,社团的数量以及活动能力与所在地区的经济发展水平和对外开放程度密切相关。

尽管立法机关颁布了严厉的《社会团体登记管理条例》,但并未能得到有效的贯彻落实,在政府的管理区域之外始终存在着一个广阔的“法外活动空间”。如果我们关注的对象是所有的“实际进行活动的社团”的话,那么目前中国至少存在4类社团,即(1)经过登记注册并具有法人资格的社团。据国家统计局公布的数据显示,1996年底全国共有社会团体法人4.4万个。[37]这意味着民政部确认登记的社会团体中大约只有1/5具有法人资格。(2)经过登记注册但无法人资格的社团。为了绕开《社会团体登记管理条例》的限制,许多社团采取“挂靠”策略,即以合法社团的下级机构的身份存在。作为交换,它们一般要向“挂靠单位”上缴一定数额的“管理费”。它们的独立性取决于领导人与“母社团”决策者的私人关系以及上缴的管理费多少。这类社团的活动往往比它挂靠的社团还要活跃。典型的例子如挂靠在中国文化书院的环保组织“自然之友”,其知名度和影响大大超过了“母社团”。(3)注册为企业法人的社团。有些社团为了注册登记方便,也为了减少外来干涉,宁可注册为企业法人。这类社团必须像营利性企业一样缴纳各种税费,尽管它们的活动领域是非营利性的。(4)不进行任何注册的社团。大量的形形色色的民间组织,如俱乐部、论坛、校友会、同乡会、读书会、沙龙、商会、书画协会、气功组织、宗教性组织,很难取得合法登记注册资格,干脆采取“不注册”策略,自行其是地开展活动。除了具有政治目的组织之外,只要这类组织不和政府“过不去”,一般情况下民政部门和公安部门也不会干预,彼此相安无事,尽管严格说来它们是标准的“非法组织”。康晓光提出:作为一种有益的视角,还可以根据“起源”把中国的社团分为三大类,即由党政机构发起创办的社团,由事业单位、企业、个人发起创办的社团、由海外组织或个人发起创办的社团,依此被称为“自上而下型社团”、“自下而上型社团”和“外部输入型社团”。[38]需要指出的是,由于现行的《社团登记管理条例》把一切合法的社团都置于政府的控制之下,因此在现阶段的中国大陆,符合西方标准的合法的“非政府组织”是不存在的。真正独立于行政权力的“非政府组织”只能以非法的形式存在,但是它们目前还处于社会的边缘地带,所发挥的作用也是极为有限。

中介组织主要包括社会团体和民办非企业单位两大类:以北京市为例,2000年北京市的社会团体已发展到2200多个,而民营学校、民营医院等非企业单位达到1.4万多个,它们遍及城乡及社会生活的各个领域,已成为继机关、企业、事业单位之外的又一类法人组织。

另一值得注意的现象是:民间资本开始大量介入媒体。如2001年4月16日,一张新的财经类报纸——《经济观察报》在北京面世。在其背后提供经济支持的是因入主上市公司郑百文而名声大噪的民营企业——山东三联集团。为了这张财经类周报,三联计划3年之内投入8000万元。5月底,北京诞生了的另一份新报《京华时报》。该报虽然由人民日报报业集团主办,却有北大青鸟斥巨资参股其中。这是继从英特尔手中接手搜狐股份后,北大青鸟再次涉足传媒领域。此前,在2001年1月初,“电视湘军”湖南电广传媒投入8600万资金,创办了长达2小时的大型财经节目“财富中国”;3月初,巴士股份注资《上海商报》5000万元,占有其50%的股份;4月中旬,上海强生发起组建“上海强生传媒创业投资有限公司”,强生投入1.6亿元,占80%股份。目前上海强生已经投资《新财经》杂志和《理财周刊》。诚成文化投资《希望》杂志。湖南投资两年内准备为《名牌时报》花出1000万。还有消息说:tom.com要以5000万元的代价,收购国内知名杂志《三联生活周刊》。[39]

4、社区自治不断扩大

社区是社会学的基本概念,由德国社会学家斐迪南.腾尼斯于1887年提出。[40]20世纪30 年代,在吴文藻、费孝通等人的大力倡导下,社区理论被引入中国。美国社会学者帕克提出社区的基本特点可以概括为(1)有一定数量的按地域组织起来的人口;(2)这些人口程度不同地深深扎根在他们所生息怕那块土地上;(3)社区中的每个人都生活在他们一种相互依赖的关系之中。我国社会学家一般将社区定义为“区域社会”。具体而言,社区是指在一定地域内发生社会活动和社会关系、有特定的生活方式并具有成员归属感的人群所组成的相对独立的社会实体。[41]社区是人们最基本的社会活动场所,也是与公民最靠近的公共领域。心理学的研究表明,人们首先关心的是发生在身边的事物和关系自己切身利益的事情。个人——亲属——朋友——同事……,家庭——单位——社区——地域——国家……关心程度逐级递减,社区维系着人们的生活、娱乐、休息、权利等各个方面,人们自然会对社区的公共事务表示关注,并且会积极参与这些事务的决策和处理。

如果按照空间特征作为划分社区的标准,可以将社区划分为三种类型:(1)法定社区,即国家依法划定的地方行政区;(2)自然社区,即人类在生产和生活中自然形成的居住区,如乡村和城镇;(3)专能社区,如大学、军营、矿山。其中最基本的是乡村社区和城镇社区。在我国,社区自治主要是指乡村的村民自治与城镇的居民自治。

村民自治是中国农村居民的伟大创造。1980年2月广西宜山县三岔公社合寨村诞生了中国第一个村委会,这个村委会完全是由该村农民自发选举产生出来的。当时,实行联产承包后分了土地,原来的大队、生产队这两级农村管理组织瘫痪了,村庄里出现了管理真空,公共事务无人管,务实的农民出于自我管理的需要,仿照城市的居民委员会选出了自己的村民委员会。此后不久,全国不少地方的乡村都自发地建立了村民自治组织。人大常委会委员长彭真对农民的这一创造及时地给予肯定,两年后,在他的主持下,村民委员会作为农村群众性自治组织第一次载入了宪法。20年来,村民委员会的发展历程大体上经过了四个阶段:第一阶段是村委会的建立阶段。时间为1980年初至1985年。一些地方先后自发地建立了村民自治组织。在八二宪法颁布后,各地按照宪法要求,进行了建立村委会的试点。1983年10月,中共中央发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,对建立村委会工作提出了具体要求。到1985年2月,建立村委会的工作在全国基本完成,全国共建立村委会948628个。第二阶段是制定法律并初步实施法律阶段。时间是在1985年至1990年。在村委会普遍建立以后,各地陆续制定了一些有关村委会组织的地方性法规。1987年11月,第六届全国人大常委会第23次会议审议通过了《村委会组织法》,并决定于1988年6月1日起在全国试行。1989年底,全国有14个省、自治区、直辖市在试点的基础上开始普遍依法选举村委会干部;福建、浙江、甘肃、湖北、贵州、湖南等六省人大常委会制定了本省的《<村委会组织法>实施办法》。第三阶段是通过开展村民自治示范活动,使村民自治逐步走向法制化、制度化阶段。时间为1990年至1995年。1990年,民政部根据《中共中央关于批转<全国村级组织建设工作座谈会纪要>的通知》精神,部署在全国范围内开展村民自治示范活动。全国各地共确立了59个村民自治示范县(市、区)以及一大批村民自治示范乡(镇)和村。所有省、自治区、直辖市都制定了《村委会组织法实施办法》,村民委员会组织建设的法律法规体系得以初步建立。第四阶段是巩固、提高阶段。时间是1995年至2001年。到2001年底,全国绝大多数省份都进行了三届或四届村委会换届选举,60%以上的村庄初步建立了村民自治制度。全国农村共有村委会100多万个,村委会干部约450万名。[42]

从法律规定和制度文本来看,村民自治的主要内容是四个方面:以直接、平等、差额、无记名投票为基本原则的民主选举制度;以村民会议、村民代表会议为主要形式的民主决策制度;以村规民约、村民自治章程为基本形式的民主管理制度;以村务公开、财务公开、群众评议为重要特征的民主监督制度。按照《村民委员会组织法》的规定,村民会议是村民自治组织系统中的权力机构,村民通过村民会议行使自治权。村民委员会是村民会议的工作机构,负责办理本村的公共事务和公益事业。村民委员会应向村民会议负责并报告工作,涉及村民利益的重大事项,村民委员会必须提请村民会议讨论决定。村民会议有权监督村委会的财务和工作情况,并有权撤换和补选村委会委员。《村民委员会组织法》还规定,乡镇政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助,村委会则协助乡镇政府开展工作。由于一些地方召开全体村民会议存在困难,从农民的政治生活实践中又产生了村民代表会议,作为经常性的自治权力机构。

从多年来的实践情况看,实行村民自治的积极效果是多方面的。它适应了农村生产力的发展要求和农村公共管理的需要,农村撤社建乡后,出现了基层管理空缺,村委会及时填补了这一空缺,加强和巩固了农村基层政权。它有利于调动农民的政治参与积极性,防范和制裁村干部的腐败,融洽干群关系,协调和化解农民之间、农民与国家之间的利益矛盾,保持农村社会稳定,促进农村经济发展。它推动了广大农村的民主化进程,为我国的政治改革提供了大量鲜活的实践经验。[43]

在目前阶段,村民自治还存在不少问题,如各地区发展很不平衡,许多地方的村民自治并未得到真正落实;基层政权行政干预和基层官员的抵制现象还比较常见;村委会与村党支部的关系不顺等等,有待于继续改革。

城镇居民自治虽不如村民自治普遍,但也取得了一定进展。1980年1月19日,国家重新颁布了《城市居民委员会组织条例》,从而使城市基层群众自治制度开始得以恢复和发展。1989年,全国人大常委会在《条例》的基础上形成了《中华人民共和国城市居民委员会组织法(试行)》,并且颁布施行,为城镇社区的居民自治提供了法律依据。到2001年,全国城镇的居委会大多数已经实行了间接选举(居民代表选举居委会主任),也有一些地区如南京、武汉、沈阳等地的部分居委会开始实行直接选举(全体居民投票选举居委会主任)。同时,由于一些地方政府致力于推行居委会成员年轻化、知识化,以及面向社会公开选聘居委会的工作人员,使得居民委员会成员的素质得到了一定程度的提高。中央政府已公开宣布,今后城市居民自治组织统称社区居民委员会。社区规模一般在1000户到2000户。社区居民自治组织,包括社区成员代表会和社区居民委员会,前者是决策机构,后者是办事机构。社区成员代表会,由社区居民代表和社区单位组成,每年定期召开会议,讨论社区重大事项。上述农村社区和城镇社区进行的各项改革,均促成中国的社区自治呈现不断扩大之势。

5、公民的政治参与逐渐增加

复旦大学国际政治系的陶东明、陈明明指出:1978年以来,中国公民的政治参与状况有了一定改善,主要表现在这样几个方面:

(1)政治参与的基础有所扩大。放弃了“阶级斗争为纲”的政策,使过去因各种原因被宣布为阶级敌人而被取消政治参与权利的人重新获得了这一权利。1979年初,农村中的地、富分子被摘掉帽子,1983年,全部“四类分子”也被摘掉帽子。这些举措意味着困扰中国政治参与发展多年的“惟成分论”被最终摒弃了。 据统计,从容不迫978年底至1987年3月,全国各级公、检、法部门共平反、纠正“文化大革命”时期造成的冤假、错案110多万起。[44]这些纠错和平反行动,使人与之间政治上的紧张关系逐渐缓和,政治空气日趋宽松。

(2)政治参与的渠道逐渐多样化和制度化。1978年以后,特别是80年代开始进行政治体制改革以来,在“文化大革命”中遭到破坏的各种公民参与体制,如人民代表大会制度、政治协商制度、基层民主自治制度、信访制度等都得到了恢复和发展,这些制度在表达公民意志、吸纳公民参与方面的功能逐渐有所增强。此外,还开辟了一些新的公民参与渠道,如舆论参与和监督制度、专家咨询制度、民意测验制度,等等。

(3)公民的政治参与行为逐渐增加。随着社会利益分化和利益关系重组,公民有了进行利益表达的愿望和要求,这使公民政治参与在自主性上得到增强;另一方面,由于社会资源日益由高层向低层、由政府向社会流动,公民政治参与的力度和效能均有所提高。可以说,公民参与已成为中国政治过程的一个有机组成部分。[45]

除了前述农村村民民主选举村委会主任和城市居民民主选举居委会主任的实践外,我们可以通过以下几个方面的实例来证明公民政治参与现象正在呈现增加之势。

1988年,在福建省石狮市公开竞选市长中,20位企业主将盖满图章的市长候选人推荐信送到泉州市委组织部,推选能代表他们利益的政界人物参加竞选。有一位私营企业主说:“我们农民企业家说到底还是‘草头王’,我们要推荐能代表我们利益的政界人物参加竞选。”[46]据两位学者在80年代所作的一次调查,在被访的35位农村私营企业主中,担任政协委员的有8人,人大代表3人,县工商联负责人4人,县侨联负责人3人,民主党派基层负责人1人;在23位城镇私营企业主中,有省政协委员1人,市、县人大代表2人,县工商联负责人2人,县侨联负责人1人。[47]中共浙江省委组织部课题组在2000年的调查报告中指出:富裕阶层随着经济地位的上升,出现了要求提高政治地位的愿望。非公有制企业主和农村富裕阶层对政治地位追求表现得尤为强烈。如部分经济能人通过“直选”进入村民委员会。还有一些经济能人的参政议政意识增强,通过竞争成为各级人大代表、政协委员。[48]

北京、福州等地的人大都实行了公民旁听人大会议制度。任何公民都可以按照规定程序旁听人大常委会的例会及有关会议。从实施的情况看,在人大常委会讨论和审议有关市民关注的议案,申诉旁听会议的人数都十分踊跃。

深圳市3届人大常委会第3次会议(2000年12月召开)审议了《深圳市人民代表大会及其常务委员会制定法规规定》,这一规定是深圳未来制定地方法规的法律规范。新的法规草案增加了有关立法建议案的规定:“一切国家机关、政党、人民团体、社会组织、公民都有可以向市人大及其常委会提出制定法规建议案。”这样,提立法建议的权利被赋予每一个公民。提建议者只要递交正式的立法建议书,写明需要制定法规的名称、立法依据、立法目的、需要解决的主要问题、采取的法律对策即可。市人大将组织专门机构平等地对每份立法建议书进行审查,通过审查后就可列入立法计划。(注:2000年7月1日开始实施的国家《立法法》中尚无有关公民可提立法建议的规定。)显然,深圳的这一举措走在了全国的前列。

广州市的人大代表在当政议政、行使监督权利方面表现得十分活跃。仅去年的市11届人大3次会议期间,代表们就提出议案100多件,并请来政府职能部门负责人,就市民关心的一系列问题召开了如8场询问会,在市民中产生了强烈反响。[49]

沈阳市第12届人代会第4次会议(2001年2月召开),否决了市中级法院的工作报告。随后(3月27日),辽宁省第9届人代会决定批准撤销贾永祥的沈阳市中级人民法院院长职务。[50]

重庆市等省市自1999年以来,开始委托民间律师起草地方性法规,如《重庆市司法鉴定条件》、《重庆市物业管理办法》等。该市索通律师事务所的合伙人韩得云认为,立法起草工作给了律师一个转变角色的良好机会。长期以来,人们对律师职业的理解仅仅定位于经济和社会角色,这是不完整、不准确的,事实上,在市场经济社会中,律师还有一个重要的角色,即政治角色。[51]

《行政诉讼法》的实施与“民告官”现象大量涌现。以前,由于缺乏法律依据,当公民权利受到政府机关和政府官员侵害时,公民很少运用法律工具来维护自身权益。1990年10 月1日,《中华人民共和国行政诉讼法》正式施行后,“民告官”的现象开始大量涌现。比较典型的案例如2000年3月3日,浙江省永嘉县瓯北镇中村村民就引水纠纷一案,状告县政府“不作为”,要求温州市中级人民法院判令县政府履行法定职责,尽快就原告与开洋村的水事纠纷作出处理。2000年8月10日,温州市中院依据《行政诉讼法》作出一审判决:永嘉县人民政府对水事纠纷负有处理的法定职责,县政府不履行此职责,对两村的水事纠纷不做处理是违法的。中村百余名农民要求县政府履行其职责,于法有据,应予以支持。责成永嘉县政府在本判决生效后两个月内,对原告与开洋村的水事纠纷作出处理。县政府接到一审判决后表示不服,聘请了一名一级律师为之代理向浙江省高级人民法院上诉。该律师在接受聘任后,经查阅案卷,认为县政府在一审法庭中不举证、不异议,这就视同默认,庭后再补证据已不顶用了。至此,永嘉县农民历时一年状告政府“不作为”之举,终于得到了终审法院的支持。[52]2001年3月,广州市9市民为解决房屋拆迁补偿问题,状告市政府违反市人大颁布的《广州市城市房屋拆迁管理条例》案,获市中级法院立案审理。[53]2001年6月29日,沈阳市一李姓市民状告沈阳铁路公安局对旅行社违法高价倒票“行政不作为”,被沈阳市和平区法院受理,为全国同类案件首例。[54]。自1997年10月至今,东北汉子周起财告了7个行政部门,其中包括公安部。[55]据有关部门统计,在2000年里,全国各级法院结案的行政诉讼案件8万余件,公民胜诉率不到50%。[56]

立法公开征求公民的意见。近年来,全国人大和地方人大在立法工作中,愈来愈多地采用公开征求公民意见的作法。如对《婚姻法》的修改,就采用了面向社会、公开征求公民意见的方式。今年1月11日,全国人大常委会委员长会议决定,全文公布《婚姻法(修正草案)》。同时,全国人大常委会办公厅发布通知,在全国范围内广泛征求意见。《通知》要求各省、自治区、直辖市人大常委会负责征求、收集本地区全国人大代表和有关部门、法学教学研究等单位的意见,特别要征求广大妇女、企业职工和人民法院的意见,于2001年2月28日以前将意见汇总报送全国人大常委会法制工作委员会。并要求中央和省级报刊、广播电台、电视台组织刊播讨论《中华人民共和国婚姻法(修正草案)》的文章,并报道讨论情况和意见。社会各界和广大公民对《婚姻法(修正草案)》表现出了高度的关注,对一些条款的争论由字面到内涵,其激烈程度可谓前所未有。

公民参与修宪。我国现行宪法是1982年制定的,其后于1988年、1993年、1999年进行了3次修订。据报上披露:民营企业家、私营企业主和主要由他们组成的工商联、民主建国会参与了1999年修宪,发挥了积极的作用。中共15大前后,工商联组织一直呼吁将“保护非公企业”和“公民的私有财产不可侵犯”写进宪法。民建中央也向中共中央提出了4项修宪建议,主要内容为“个体经济、私营经济等非公有制经济,是社会主义市场经济的重要组成部分”、“国家应保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益”和“依法治国”等,在全国人大常委会向9届人大2次会议提出的修宪草案中基本上被采纳。在全国人大会议上,工商联又进一步提出:修宪以后,应对各项法律法规进行检查,凡是与宪法相抵触的,“该修改的修改,该废除的废除。”[57]

宪法司法化的创例。2001年8月23日,山东省高院对引起社会广泛关注的上诉人齐玉苓与被上诉人陈晓琪、陈克政、山东省济宁商业学校、山东省滕州市第八中学、山东省滕州市教委侵犯姓名权、受教育权利纠纷一案作出终审判决,这是我国首例以司法手段保护宪法规定的公民基本权利案件,开创了宪法司法化的先河。该案二审期间,最高人民法院专门作出了《关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的批复》,明确指出:根据本案事实,陈晓琪等以侵犯姓名权的手段,侵犯了齐玉苓依据宪法规定所享有的受教育的基本权利,并造成了具体的损害后果,应承担相应的民事责任。[58]

在充分肯定中国公民政治参与状况有了一定进步的同时,必须指出,受制于各种历史的和现实的因素,目前的中国公民政治参与还是很不充分的。乡镇一级基层政府的行政首长都还不是由公民民主选举产生出来的;中共13大提出的建立社会协商对话制度的措施并未能得到落实;公民自主性社团数量太少,不足以有效代表不同阶层和职业的公民的利益;公民的进行政治表达和社会监督的渠道也不够通畅。这些都有待于通过推进政治体制改革和加强民主法治建设加以改进。

6、存在的问题

中国公民社会是在社会整体变迁和新旧体制转换的过程中生长起来的,在这一过程中,制度环境存在着巨大的空隙和黑洞,社会的调节系统诸如法律、道德、行政都显得力不从心。因此,无论是其本身还是其所处的环境,都存在着不少问题,有的问题还相当严重。这正是人们对其提出置疑与诟病的原因。这些问题如果不能得到解决,中国公民社会即使建立起来,也只能是畸型的与病态的。

在中国公民社会存在的诸多问题中,我们认为其中主要的是如下几个方面:

第一,制度安排存在严重缺失。主要如:(1)私有产权缺乏保障。(2)权贵资本主义。政商勾结,权钱交易,寻租盛行,贿赂通畅,导致政府腐败与市场失灵,并由此形成了一批权贵家族与既得利益集团,阻碍社会改革与进步。(3)法制不健全,契约失效,交易成本太高。(4)宪法规定的公民结社自由未能落实,致使公民社会的组织化过程进展缓慢。

第二,社会结构两极化较为严重,中产阶级发展得不够快。在极少部分人利用制度缺失暴富的同时,占全国人口大多数的工人、农民收入增长缓慢,其中一部分人(如下岗、失业职工和经济不发达地区农民)收入未增反降,凸显社会不公现象相当严重。根据中国社会科学院最近发布的《当代中国社会阶层研究报告》,经济发达地区的深圳市的低收入阶层所占比重为53.2%,不发达地区的汉川市为73.4%。[59]中产阶级虽然有所增长,但在规模上仍然过小,近年来发展得也不够快。以致与阶层结构相关的城乡差别和收入差别不但没有缩小,反而有扩大趋势。

第三,民间资本的大量流失。经济学家仲大军在中国首届民营经济论坛上为民间资本算了3笔帐,结论是中国民间资本每年有近1万亿元流失到国有企业。第一笔帐,在中国的股票市场,上市公司中只有3%属于民营企业。根据2001年的统计,当年股市融资超过1万亿元,其中80%流入国有企业。第二笔帐,目前我国银行的居民信贷储蓄达到7万亿元,央行每年新增贷款1500亿元以上,其中70%贷给国有企业。第三笔帐,巨额国债投放到国有企业,由于管理不善等原因,每年都亏损巨大。[60]这种状况主要是由于向国有大中企业的倾斜政策造成的,对公民社会的发展是十分不利的。

第四,社会的道德基础脆弱,诚信成为最稀缺的社会资源。改革前中国社会的道德伦理是以集体主义、平均主义和强调大公无私为基础的。改革开放以来,随着社会的快速变迁,旧的道德伦理逐步丧失生存的土壤,而与市场经济和法治社会相适应的新道德伦理尚未确立。这中间出现了大量真空地带,使得人们无所适从,或投机取巧,或不择手段,或背信弃义,或随波逐流;在这种情况下,社会出现道德危机,机会主义盛行,诚实与守信很难得到社会的支持与鼓励,人际关系缺乏信任和规范,恶性竞争与排斥合作构成社会发展的极大障碍。

第五,公民意识总体上来说还比较薄弱。著名思想家李慎之先生指出:“中国现在自己也承认在许多方面同先进国家有差距。在我看来,千差距,万差距,最大的差距就是人民的公民意识方面的差距。”[61] 为什么中国人缺乏公民意识?李慎之进一步指出,原因在于自从秦始皇以来的2000年间,中国实行的政治制度和意识形态一直是专制主义。统治者执行的是“民可使由之,不可使知之”的愚民政策,老百姓遵守的是“非礼勿视,非礼勿听,非礼勿言,非礼勿动”的奴隶主义。只是在农民革命引起的激烈社会变动中,它才受到“造反有理”的短暂破坏。然而农民革命胜利以后,马上又照原样建立起专制主义的统治。到了20世纪,这一套才受到某些质疑而有所松动,但是由于它的根子太深而没有什么根本上的改变。所以中国的‘国民性’始终没有摆脱鲁迅所抨击的阿Q相。中国现在要赶上先进国家,要实行现代化,最重要的就是要解放被专制主义所扭曲了的人性,发扬每一个人的本真人性。换言之,也就是要培养人的公民意识,使在中国大地上因循守旧生活了几千年的中国人成为有现代意识的公民,成为一个一个独立的、自由的、能主动追求自己的幸福,创造物质文明与精神文明的公民。[62]

接下

文章来源:作者文集

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