西方法治漫谈之五十

漫谈美国警察的自决权

一、什么是警察的自决权

在漫谈了美国警察与黑人的关系和警民关系问题后,接着谈一个与上述问题有密切关联的问题:美国警察的自决权。因为警察在日常工作中往往要自行决定和处理许多事情,比如,在什么时候可以使用致人死亡的暴力手段?在什么情况下可以使用拘留和逮捕的手段?等等。所以,警察必须要有一定的自决权,否则一些执法行为无法进行。

美国警察问题专家罗斯科.庞德给警察自决权下的定义是:“法律给予警察组织和警察个人的、根据具体情况凭良心公正地依据法律而采取行动的权力。”也就是警察根据工作中遇到的具体事情,有依据法律去酌情处理的权力。具体地说,警察自决权可以归纳为四个方面:

一、交通传票的发放。

在美国,警察纠正交通违章都是采用发放交通传票的方式。但同是发放传票,但警察与警察之间、警察部门与部门之间,所发放的传票数量却存在着很大的差别。这就是警察使用自决权的一种表现形式。有专家在达拉斯市和波士顿市调查后发现,尽管这两个城市的各种条件相差无几(人口、车辆、道路),但达拉斯市警察向市民发出的交通传票数量却高于波士顿市警察20倍。同样,警察在坎布里奇市发出的交通传票高于萨默维尔市七倍。

在美国,交通违章者在接到传票后,必须在规定的时间里去法庭接受审判。审判的结果大都是罚款。但这样做的好处是警察不会为了罚款(创收)而滥用自决权开传票。

二、对青少年违法者的逮捕。

美国警察使用自决权的差别问题还集中现在警察对青少年违法者逮捕的数量上。有专家对在美国四个条件相差无几的城市进行调查后发现,警察对不同的社会群体所釆取的逮捕行动是不一样的。这个差距从最低的1.24%到最高的4.97%不等。而且警察对违法青少年实施逮捕的数量差距令人难以置信:这个数字在一个城市里是8.6%,而在另一个城市则是71.2%。这个百分比是指警察逮捕青少年的数量与该市青少年总数的比例。

三、警察在执法过程中致命暴力的使用。

美国警察外出执勤时随身都佩戴手枪。由于美国私人可以拥有枪支,罪犯持枪作案的很多,罪犯杀害警察的事件层出不穷。所以,警察在执行公务时,经常是提心吊胆,导致动不动就开枪的后果。这种致命暴力行为的权力全在于警察自己掌握。因此,各个城市警察的这种行为的数量也是不同的。有调查显示,警察在执法时开枪射击的比例最低的是在波特兰市,为0.42%;最高的是在伯明翰市,为2.5%。

四、掌握执法尺度。

由于警察自决权的作用,还造成了警察在执法中掌握执法尺度的不一致。为了说明这个问题,有人曾在芝加哥市同时给该市21个区的警察分局打电话,问警察是否要逮捕在公园里酗酒的人。其结果非常有趣:有三个分局回答说要逮捕,有四个分局回答有可能逮捕,而有11个分局则回答说没有必要逮捕。

二、自决权存在的原因

警察工作中自决权的问题之所以重要,是因为它会直接影响到公民的生活、自自和幸福。简而言之,警察通过运用手中的自决权能够在美国社会中决定“谁得到什么?”和“谁失去什么?”所以有专家说:“警察通过他们的选择权力和在执法活动中区别对待的权力,正在改变着我们的刑法。”

造成警察自决权的因素是多样的,下面介绍一下几个主要因素。

一、特殊的工作环境。

在美国,除去对付暴乱和骚动而集结外,警察大多是一两个人进行巡逻。所以,在遇到事情时,警察只能是自作主张。因此,有人把警察的这种工作环境比喻是“能见度低”的工作环境。

正是这种“能见度低”的工作环境产生和加强了警察的自决权。它使得警察可以不受上级的直接命令和支配而自行决定和处理许多事情,而且使得人们也无法去检查警察的工作效率和警察滥用自决权的行为。因此,有人认为,警察的工作是由秘密系统中最秘密的部门构成的,因而它的工作也得到了最大的专断自决权的机会。还有人指出,在美国警察中警衔和自决权成反比。因为往往是警察的警衔越低而他们手中掌握的自决权就越大,反之亦然。

二、法律本身的特点。

首先,美国刑法中某些条文规定就是含混不清的。例如,刑法中规定骚乱是一种犯罪行为,但到底什么是骚乱?决定是否是骚乱的基本条件又是什么?刑法中却没有说清楚。因此,警察在遇到这类问题时,就只能凭着自己的直觉去判断。他说是骚乱就是骚乱,他说不是那也就不是了。由此,它又引起了警察对此是否使用暴力或逮捕的自决权的问题。

第二个问题是由于有些法规超越了现实而使警察在现实中无法执行。例如,在美国把赌博定为违法就是不现实的。因为在美国赌博之风发源已久,而且如今空前盛行。除了在一些州有公开的赌场外,社会上还布满了诸如彩票、电子游戏等赌博形式。由此可见,赌博在美国是根本无法消除的,但刑法却把它定为一种犯罪。这就给警察工作出了难题,于是警察也就只好自己看着办,这样,如何掌握自决权的问题就出现了。

三、警察部门内部的管理工作。

由于缺乏人力、物力和时间,警察往往不可能全面妥善处理每一项违法活动。因此,警察部门不得不安排警察个人从事有重点、有选择的执法活动。而这种行为本身就是不公平甚至不合法的,它是警察滥用自决权的又一种表现形式。

因为人手不足,使得警察部门把许多权力下放给了警察个人。这就造成了警察个人的权力过大,使他们在执法活动中拥有拘捕、搜身甚至开枪射击的自决权力。例如,同样是一个警察,可能在此时此地对酗酒者不进行逮捕;而在彼时彼地却对酗酒者进行了逮捕。这全在于警察自己掌握。

另外,由于警察部门内部人手不足,还使得部门里的领导人常常无法检查和纠正下级警察滥用自决权的行为,从而也助长了警察自决权的扩展。

四、警察的一些个人因素。

与警察个人相联系的一些因素也能够影响警察的自决权。比如说,警察的个人修养在如何执法活动中就能够起到很大的作用。同样的情况,性情粗鲁的警察就会使用致命的暴力或进行逮捕;而那些性情温顺的警察则可能只运用说服劝阻的方法就把问题解决了。

警察思想中的种族偏见也会影响到他行使自决权的问题。这个问题在上文已有阐述,这里就不再说了。

年龄和职业抱负对警察行使自决权也有影响。一般来说,年轻的、有事业心的警察在工作中比较积极努力,他们想以此来邀功请赏。这些人经常滥用自决权,当他们得知上级想提高办案数量时,就会开出许多交通传票和抓到许多嫌疑犯来审问,从而造成了执法过严的情况。

而中老年警察大多与世无争,只想平平安安地过日子。因此,他们在执法中往往是得过且过,只求平安无过而已。他们的这种行为又造成了执法过松的情况。

三、警察滥用自决权的问题

从警察拥有自决权的那一天起,就出现了警察滥用自决权的问题。主要表现有以下几种情况:

一、自我确定执法重点。

所谓自我确定执法重点,是指警察在执法中出于种种原因对有些违法活动加以干涉的同时而对另外一些违法活动则不加以干涉阻止。

造成警察自我确定执法重点的原因是多样的。其主要原因是在于警察单位领导人或警察个人的私心。在这个问题上,美国联邦调查局是一个典型。上世纪五十年代,美国黑手党猖獗一时,搞得社会人心惶惶,很不安定。而在胡佛领导下的联邦调查局对此却视而不见,甚至是绕道而行,把主要精力都放在抓获那些盗窃汽车的盗贼身上了。

直到1957年11月14日,美国多家报纸用头条新闻登出了纽约警方发现黑手党的61名首领在阿帕拉钦开会的消息后,美国政府和联邦调查局才大吃一惊。

因为抓获盗窃汽车的盗贼既省力又见效快,所以胡佛就把联邦调查局的主要力量都投入到这项工作中去了。对于黑手党的活动,其实联邦调查局的下级警察早有觉察。但每当他们把有关情况汇报给局长胡佛时,他却说:“他们(黑手党)只不过是一帮流氓罢了。”

后来,在美国司法部长罗伯特.肯尼迪的压力下,胡佛才不得不下令要手下人开始侦控黑手党的工作。胡佛滥用自决权的行为造成了美国联邦调查局工作的严重失职。

二、自我确定使用暴力或拘捕等强制手段。

这个问题较多地反映在警察个人身上,但有时也在警察部门领导人身上有所反映。

1985年5月13日,由美国警察在费城制造成的烧死11人、烧毁61幢住宅的惨案,就是由警察滥用自决权所造成的。

事后,人们分析了事件的全过程,认为警察根本没有必要使用暴力来解决这个问题。

事实是这样的。1982年,有一些名曰“行动教”的教徒住在费城市奥萨格大街的一幢楼房里,他们一共有二十多人。这些人向往着“回到自然”去恢复人的本来面目,所以,他们吃生肉,洗澡不用肥皂,乱扔垃圾,并在楼上安装了一个扩音器,不分昼夜地宣传他们的宗旨,影响了邻里的正常生活。

警察对“行动教”的敌对行为逐步升级。1985年5月初,警察先以侮辱法院、非法拥有武器等罪名逮捕了四名“行动教”的教徒。随后,在5月13日早晨,费城市警察局局长桑伯率领150名警察包围了“行动教”所在的大楼。警察在命令“行动教”教徒离开大楼被对方拒绝后,就开始用水炮喷击“行动教”教徒筑建的碉堡。之后,双方开始了枪战。

在枪战未能奏效的情况下,警方在下午五点半,出动一架直升机用炸弹攻击大楼。结果楼顶爆炸起火,大火烧了40分钟,消防队才出面灭火。

事后,费城市警方这种滥用暴力的行为受到美国舆论界的强烈谴责。因为当时“行动教”只是“用他们的信仰和教条干扰了邻居”,而警察为此则用枪弹和大火消灭了“行动教”本身。

滥用逮捕权力也是美国警察自决权失控的一种表现。就这个问题,有人在调查后发现有五条原因:

(1)当嫌疑人对警察的盘问失礼时,警察大多要实施逮捕。

(2)当嫌疑人是有色人种时,警察大多要实施逮捕。

(3)当原告要求警察对被告实施逮捕时,警察大多会按原告的要求办。

(4)当原告的社会地位、经济地位高于被告时,警察大多会逮捕被告。

(5)当案件发生后,在场的人对于警察的盘问稍有含糊和非议时,警察对此人大多会实施逮捕。

三、发放交通传票及其他。

警察滥用自决权的行为还集中反映在警察纠正交通违章时滥发交通传票的问题上。在美国,这方面的事例比较突出。

警察在纠正交通违章时,罚谁不罚谁全在于自己掌握。对于警察的罚处试图申辩不但没用,搞不好会惹恼警察,反而会更加倒霉。

在使用侦查手段上,也有警察滥用自决权的问题。最有代表性的例子是上世纪六十年代,美国警察对黑人民权运动领袖马丁.路德.金进行的非法侦查活动。

美国联邦调查局前副局长威廉.沙利文披露,从1964年1月至1965年6月,在马丁.路德.金到全国各地旅行居住过的旅馆里,便衣警察就给他安装了15个窃听器。同时,联邦调查局的侦探又把一盘录有马丁.路德.金和别的女人有关系的磁带和一封恐吓信一起寄给了金的妻子。

据一家美国报纸透露说,內布拉斯加州奥马哈市警察滥用了电话窃听的权力。据统计,就人口而言,奥马哈市在全国城市位列第35位,而警察在该市使用电话窃听的数量却占全国城市里警察使用电话窃听数量的第四位。

从以上列举的事实里,我们可以看到美国警察滥用自决权的问题确实存在,有些是相当严重的,而且涉及面也十分广泛。但是一旦这些问题不断地被披露,问题的解决也就有了良好的开端。而同样的问题在我们社会的现实中会有同样的解决之道吗?

四、自决权的控制

在美国,要控制警察的自决权并不是一件容易办到的事。要控制警察的自决权,首先是要承认警察拥有自决权并承认警察的确是滥用了它。警察的自决权只能控制,而不能够取消,这是造成警察自决权存在的客观条件所决定的。因而,许多美国警察问题专家都建议采用由法律或由警察部门制订警察工作细则的方法来控制警察滥用自决权的行为。目前,美国的许多警察部门里已经出现了一些不同形式的控制警察自决权的准则。下面就以得克萨斯州警察局在执法中逮捕的自决权细则介绍如下:

得克萨斯州警察局关于警察在执法过程中使用逮捕自决权的准则

一、在任何场合下,单独一个警察都不能被责成进行逮捕的活动。就是在存在着逮捕的理由而又是在公众一致要求警察行使逮捕的情况下,警察单独一人时也不能这样做。

警察考虑是否进行逮捕的因素是:

1.如果受害者并不是强烈要求起诉的话。这是因为:

(1)他(她)仅仅希望赔偿。

(2)他(她)继续与罪犯有联系。

(3)他(她)与罪犯的家庭有联系。

2.如果发现受害者与犯罪者之间潜在有违法活动。

3.如果罪犯愿意供出其他人的罪行。

4.如果把罪犯转交给其他部门而对这个部门解决其他问题比把罪犯直接逮捕起诉更有价值。

5.如果确实是最轻度地损伤了人身和财产。

6.当对自己所造成的损害后果能够进行适当的补偿时。

7.是否除了逮捕之外再没有更好的办法来补偿对被害者的伤害。

二、警察在决定进行逮捕时必须警告将被逮捕的罪犯:

1.警察的处理意见此时就变成了法律的意志。

2.无论最后如何处理,罪犯都将被逮捕。

三、本准则第一条不适用于对付暴力犯罪。

四、对特殊违法者造成失误逮捕后,警察有权讲出其原因。

……

七、警察在决定是否逮捕时,不能考虑罪犯或受害人的人种、宗教、经济地位和社会地位。

八、警察不能因为有人戏弄自己而去对他进行逮捕。

九、警察不能以搜查与罪犯有关的证据为借口来实施逮捕。

控制警察自决权的警察工作程序准则的出现,为警察提供了在具体工作中能做什么和不能做什么的规定,同时又为警察在执法工作中提供了一个相对统一的标准。它使得警察个人在使用自决权时能够有法可依,而警察领导人也可以用这个准则来检查下级警察的工作。最后,这种准则还有助于改善日益紧张的警民关系。因为在公民就警察的处理提出异议时,警察就可以拿出准则作为依据。毫无疑问,警察工作程序准则的实施对于控制警察滥用自决权是有积极作用的。从纽约市警察局1971一1975年在执勤中开枪数量统计表中,人们看到,在准则实施后,警察在不必要的情况下开枪的次数出现了明显的下降。

在纽约市警察局发布了警察工作程序准则后,警察每周开枪的次数都在以三分之一的比例下降着。最明显的下降发生在“预防和中止犯罪”一栏中,即警察对于可开枪也可不开枪的问题上,大大减少了开枪的次数:从准则发布前的总数330次下降到发布后的103次。而且,伴随着警察开枪次数的减少,并没有发生警察和市民伤亡率上升的情况。

然而,警察工作程序准则并不能完全地控制住警察滥用自决权的行为。

首先,准则并不能够把所有涉及到警察自决权的问题都包括进去。例如,《加利福尼亚州社会中的警察》这篇报告中指出:在美国,约有65%的警察工作程序准则中并没有涉及到审问时的警察自决权问题;有37%的准则中没有涉及到使用非致命暴力方面的警察自决权问题;有31%的准则中没有涉及到使用致命暴力方面的警察自决权问题。此外,准则普遍地还存在着一个重大缺陷,即忽略了警察在何时、在何种情况下才能够实施逮捕的问题。总的来说,美国的警察工作程序准则就像美国的刑法一样,它并没有包罗现实中存在的每一种情况。

其次,准则不能完全控制住警察滥用自决权的原因是大多数警察部门并没有抓好准则的执行工作。现实是,只有当警民关系出现危机时,警察部门才抓紧贯彻执行准则的工作。对此,美国人将它叫作“危机管理”。所以人们认为,依靠这种“危机管理”,想要消灭美国警察溢用自决权的行为是不可能的。

近些日子,美国因警察执法施暴致黑人嫌疑犯死亡之事闹得全国上下翻了天。结合本文内容来看,这也是一起警察滥用自决权的事例。看到美国民众高喊“黑人的命也是命!”我想喊一句:“黑人的罪也是罪!”既然犯罪避免不了,警察在执法中的过失也避免不了。过去现在将来都是这样。不一样的是国情:美国民众对警察施暴敢于聚众大闹大吵若干天;而某国民众如遇此类事只能在微信上吐点口水泄个愤。

所以,美国人,你知足吧!

荀路2020年6月15日

作者 editor