国会选举与外交政策

历来以内政为竞争主轴的美国国会选举,今年一反常例,外交成为热点。伊拉克战争变成共和党的滑铁卢,大象铩羽而归,两院多数党地位顿失。毛驴顺势而起,民主党一举拿下参众两院。美国选民彩笔一挥,国会山政治地图由红变蓝。

自此,美国政坛高层又恢复到白宫与国会各由两党分掌,立法与行政切实制衡的格局。这一格局,比前些年大象通吃国会山与白宫的局面更富美国传统韵味,同时,政治天平也更为健康、平衡。

这是1994年共和党保守主义革命以来的一个历史性时刻。这次政治地图的重画,对美国外交而言,意味着什么?美国对华政策,是否面临变局?

让我们来仔细考量一下这次国会中期大选的外交涵义。

众所周知,在外交领域,美国国会权重颇大。比较其他国家的国会,美国国会对外交有更多的发言权。它的众议院的拨款委员会掌控美国的税收和政府预算,它的参议院的武装力量委员会负责美国的国防,包括美国对外的宣战权。诉诸美国历史,美国行政部门和立法部门始终在竞争外交决策权。之所以国会在外交事务中举足轻重,其源盖出于美国宪法规定行政和立法部门在外交政策方面分享权力。因此,美国外交政策以及中美关系的变迁,除了取决于白宫主人的归属之外,与国会选举中两党比重的变化也有相当关系。

民主党主导国会,美国对华政策的调整是可以预期的。一个显著的外在特征是在人事上:几个与对华政策有关的国会职位将出现新面孔。

众所瞩目的是南希佩洛西(Nancy Pelosi)接任众院议长。在佩洛西从政生涯中,人们不难发现,长期以来,她一直关注中国,关注中国的人权状况,她是与中国事务休戚相关的。

其次的人事亮点,是满头白发,童心未泯的人权老将汤姆兰托斯,他可能成为众议院国际关系委员会主席。兰托斯是民主党加州众议员,1981年进入美国国会,是国会“人权核心会议”的创立者和两主席之一,1987年曾首次以官方名义邀请达赖喇嘛访问美国国会,屡次严词谴责中共对人权的迫害,前不久还主持了一个听证会,指责某些美国公司为寻求商业利益向北京低头,枉顾中国人权。兰托斯软硬不吃,是令北京头疼的人物。

还有一人,是可能出任众议院国际关系委员会亚太小组会主席的恩尼法罗玛维加。此人1989年进入美国国会众议院,是美属萨摩亚地区的众议员,他曾主张对北美自由贸易区和对华永久贸易地位问题进行重估。今后在中美贸易纠纷方面,将会常常看到他的身影和听到他的声音。

在这样的国会格局下,在布什总统声言要与民主党主导的国会寻求共同基地的承诺下,在辞去刚愎自用的国防部长拉姆斯菲尔德的举措下,美国外交政策的调整势在必行。

关键的问题是,美国外交可供选择的空间究竟还剩余多大?

人们知道,美国在外交上,有两党协调一致的传统。重大的外交行动,基本上都有两党共同背书。譬如,对伊用兵就是两党议员共同通过的。何况,外交政策的任何变动,都不是从零开始,而是要在原有的基础上徐图缓行。政治,从来就没有如毛泽东所说的在一张白纸上画图那种事情。用人们常说的话,是“路径依赖”的。这里涉及高度复杂的因果链条和精巧微妙的政治艺术。因此,在危机四伏局面混沌的国际局势面前,要闢划出新的有效的外交方略与具体政策是相当艰难的。

这里,首先须对过去政策的成就与失误有一个客观平实的判断。

布什外交一瞥

布什政府和共和党的失误何在?这是共和党此次败选后大家念兹在兹的问题。人们公认,这次中期选举失利,共和党主要是在外交领域走了麦城,特别是久拖难决的伊拉克战争。但这些说法需要细化,辨析。

布什上任不久,就遭遇“9.11”事件。这对一个美国总统而言,是一个空前的、严峻的考验。

笔者认为,对这一巨大危机的反应,布什政府的开初几步都是及时而果敢的,应予高度肯定。

对9.11,布什政府首先的反应,是对阿富汗的战争。2001年的9.11事件不久,美国就对该事件的罪魁祸首本拉登的保护伞——阿富汗的塔利班政权发起了及时的攻击,并迅速获得了胜利。塔利班政权对内实行政教合一的统治,在国际上奉行强硬外交。塔利班武装力量的保护更是拉登的基地组织壮大的原因之一。该政权在美国大军压境的情况下,仍不肯交出本。拉登。这一死硬行为终于导致了它的覆灭。

有鉴于9.11恐怖攻击滥杀无辜,美国当年获得了全球极为广泛的同情,各国政要与民众,捐弃前嫌,抛掉岐见,风起云涌地向美国倾斜,一掬同情之泪,一伸声援之手。美国凝聚了极其深厚的道义资源。所有这一切,从舆论到体制,布什政府获得了高度授权。美国在阿富汗的用兵及其胜利,博得世界上绝大多数国家的欢呼。布什坚定而迅速有力的军事反应,赢得了国内背书与国外支持。

至此为止,布什对9.11的反应是成功的。

挟其声势浩大的全国乃至全球的道义声援,下一步,布什的剑锋指向了伊拉克。对这一步跳跃,因为萨达姆暴君形象深入人心,故乐观其成者仍众,然而,在一些国家、群体和信众中,已逐渐蔓延滋生出三点疑虑。一是,伊拉克与拉登的基地组织究竟有无联系?二是,布什所宣称的伊拉克的“大规模杀伤性武器”是否存在?三是,战争是否能获得联合国安理会授权?

若这三点获得肯定的答案,伊拉克战争仍会获得压倒性支持,虽战后重建困难重重,仍会在国内外获致广泛背书,最终解决困局。

可惜的是,随时间推移,上述三个问题的答案都是负面的。自从未获安理会授权而举兵后,特别是发现伊拉克“大规模杀伤性武器”渐成“海市蜃楼”,萨达姆与基地组织联系未得证实,加以虐囚丑闻的曝光之后,布什政府开始了消耗自己巨大道义资源的历史流程。

任何资源,总是一个有限量;道义资源亦然。再深厚的资源,也不可能无限制地提取和消耗。恰如银行存款,提取多少,存量就减少多少。这是人性所致,天道使然。

布什总统对此并没有太强的直觉,他不谙政治潮流的节奏,对“文武之道,一张一弛”少有切身体会;对于美国空前的硬实力,他力图百分之百地掏干用尽。布什曾扬言“我们将尽可能的走到最远”。于是,他未能留有余地,未能做到“十分力量,只出七、八分”,从而有备无患,游刃有余。有鉴于此,他就未能像历史上某些卓越政治家一样,在敏锐的政治判断力引领下,心有灵犀,直觉9.11的道义资源给他的授权有多大,可以让他走多远,在何种情势下必须急流勇退。总之,他的政治直觉,无力知所进退,见好即收,而是马不停蹄地采“先发制人”战略,沿着单边主义之路,一味绷紧钢弦,跃马横刀,任由道义资源徐徐流失。

诚然,惨烈无比的9.11确实简化了世界的政治版图,把过去细致微妙合纵连横的复杂国际格局,化为非白即黑,非我即敌的两色世界。这种思路,在9.11之后的一短段时期相当奏效,甚至锋锐难当。而布什本人的特质,他定义的“善与恶的战争”的善恶两分法,正好与此一拍即合。因此他获得了反恐斗争初期的辉煌胜利。

但这种时期毕竟是非常时期,这种状态毕竟是异常状态。而时间,则是“非常状态”的杀手。假以时日,政治钟摆仍然不可抗拒地逐步摆回到了原有的常规性轨道。遗憾的是,布什总统对此类复旧式变迁的领悟,略显迟钝。

此外,布什行政班子阳刚气太重,副总统、正副国防部长,都是“鹰”气逼人,缺乏阴柔气与之缓解。国防部长拉姆斯菲尔德甚至蔑称法德等国为“老欧洲”,前副国务卿博顿(John Bolton)则大胆放言:“没有联合国这样的东西,只有国际社会。它将被仅剩的唯一强权即美国所领导。”这些狂悖之辞,不可能不伤及一些友邦的自尊,并造成了盟国敬而远之的政治困境。于是,在欧洲一些老盟国的抵制和掣肘下,在北京与莫斯科的作梗和破坏下,美国在全球的巨大精神影响力和感召力遭受了一定程度的损害。

简言之,从战略的眼光看,布什总统任内的最大失误,是忽视“软实力”(soft power)。即,他在某种程度上削弱了作为全球民主力量龙头美国的软实力。

重建美国的软实力

有鉴于此,美国政治最大的当务之急,在于充实乃至重建美国的软实力。

这一紧迫需求,导致反省和校正的潮流的兴起。它就是这次国会中期选举的全美心理背景。不出所料,美国的制度杠杆再次发挥平衡功能,布什的政治哲学面临被矫正的前景。

在美国外交传统的“现实主义”和“传教士情结”两极中,布什已把“传教士情结”推至极端。在这种态势下,在某种程度上与“现实主义”部分妥协,已经势难避免。

于是,老布什时代的国务卿贝克以及前民主党众议员李?汉密尔顿(Lee Hamilton)所领导的特别小组应运而生,小布什本人则对该小组期望甚殷。人们注意到,该小组充盈着老布什的“现实主义”外交色彩。小布什总统挑选了身为小组成员之一的盖茨出任国防部长,显示出布什渐离新保守派路线、重回老保守派怀抱的用心。

不难看出,共和党外交政策的调整,在意识形态上,意味着从“新保”回归部分“老保”。其中的分际,主要在政策中“现实主义”成分的多寡。新保少而老保多。

而民主党与共和党的外交意识形态,其中的分际,主要在政策中“理想主义”成分的多寡。共和党少而民主党多。

显然,这两个维度的政策调整并不是重合的。但在对欧与对华政策上,可能产生一些共识。而在伊战问题上,却很难达成妥协,遑论具体的解决方案了。

众所周知,改善美欧关系;重建大西洋联盟是民主党的既定方针。而目前的美欧关系,走向缓和的趋势是明显的。原因首先在于,美国民主党的这次国会胜选以及布什政府正准备与国会妥协并修补同欧洲诸国的同盟关系;同时也因为德法两国领袖已经和即将换人。美欧双方都有意愿各自向对方走近几步。这一趋向中点之势,无疑将是双方几年来冷冰冰关系的预热器。

威尔逊遗产与美国对华政策

当然,身为华裔,笔者更为关切的是美国对华政策的走向。

笔者最近看到《亚洲周刊》载文(“美国应挥别新威权主义”)批评民主党说:“扩张主义和帝国主义本来就是美国观念的一部分。而这种扩张主义和帝国主义的本质,在美国自由派里更成为他们‘普世价值’的主要成分。近代美国的各式各样干涉主义,其实是以民主党为其源头。”

批评家的这点是说对了。他们所指控的“干涉主义”,确实是民主党的重要传统。其最突出者,就是上世纪一战时期民主党籍总统威尔逊的理想主义和国际主义。这里的所谓“干涉主义”,其实就是对抗“孤立主义”的国际主义,就是普世价值,就是因普世价值导致的外交理念与行动。一九一八年一月,一战结束前夜,威尔逊总统向参议院提出著名的十四点原则,作为公正和平的基础。他呼吁摈弃各国间的秘密外交,保证海上航行自由,拆除各国之间的经济壁垒,削减国家军备,调整各国对殖民地的要求,但须顾及殖民地上受影响的居民的利益,其它各点旨在确保欧洲各民族的自治和无阻碍的经济发展。十四点原则是威尔逊和平蓝图的关键——建立一个各国的联合组织,以“共同保证大小国家政治独立与领土完整”。在从巴黎和会归国后在波士顿的演讲中,他说:“美国是全世界的希望。如果她不去维护这种希望,其后果将不堪设想。人类将重新陷入绝望的痛苦之中。所有的国家又将分成敌对阵营……。”威尔逊的纲领,是一个理想主义、国际主义、和平主义的纲领,是对抗孤立主义和强权政治的纲领。威尔逊主义,虽然难免天真,难免受挫,但在根本上,它极大地提升了美国的软实力,成为美国外交的精华和灵魂。

而在第二次世界大战结束前夕,另一位民主党籍总统罗斯福在软实力方面,则发出四大自由的召唤:言论自由,信仰自由,免于匮乏的自由,免于恐惧的自由。他标举这四面旗帜,建立战后新秩序,积极筹划并参与组建了新的全球性国际组织——联合国、全球金融货币体系(布雷顿森林体系)、全球贸易组织(关贸总协定)以及为全球金融贸易和发展服务的国际货币基金组织和世界银行——这些以美国为主导的国际性体制安排,为美国促成的战后的“新世界秩序”提供了重要的基础,维系了战后国际体系的大体和平和民主世界的基本繁荣。

而那位英年早逝的民主党总统肯尼迪,他站在柏林墙边的一句“我是柏林人”的催人涕泪的承诺,与后来里根在那里呼吁戈巴乔夫“推倒这座墙”的呼吁,遥相呼应,都曾以难以估量的软力量,鼓舞了亿万东西方渴求自由的心灵,为1989年柏林墙的倒塌奠定了精神之基。

因此,包括上述批评者在内,一些深恐民主党胜选会给美中关系带来负面影响的人,其担忧也不是毫无理由的。这理由,就是前述的民主党的“威尔逊遗产”。这种理想主义,是民主党极为深厚的潜在传统。

因此,可以预估,在美国对华政策方面,一些调整是必然的。

尽管佩洛西当选议长后,她的视野和格局都将比过去更为开阔宏大,中国问题在她的日程表中,也许不会有过去那样大的比重。但她作为“威尔逊遗产”的传人,作为深知中共政权性质的政治家,在对华政策的根本方面,在有关中国人权方面,她绝不会回避,她的理想主义本能,将使她的批评音量更大,更加切中要害。

此外,鉴于民主党与工会、环保组织的传统关系,民主党在对华经贸政策方面,也将相对比较强硬。

当然,民主党也并非脱离现实只唱高调的政客。即使是正气凛然的兰托斯,也从实际施政的角度批评了布什关于“朝鲜核试验”的政策。他指责该政策僵化,指出美国应加强与朝鲜的外交接触,应尽快恢复六方会谈的机制。但是,如果这个机制“不奏效,美国可以考虑直接与朝鲜举行双边谈判”。因此,在民主党主导的国会推动下,在“朝核”政策方面,突破僵局的可能是存在的。

此外,由于民主党胜选,美欧关系逐步趋缓,北京也就不再容易插手于“伊拉克战争产生的的美欧之间的巨大裂缝”,“挑拨离间,上下其手”,它的外交运作的空间势将日益萎缩。

概言之,只要中国没有真正民主转型,只要北京仍然拒绝“普世价值”和国际主流秩序,中美关系就不可能一劳永逸地从根本上解决问题。因为,民主党传统中的“普世价值”,不仅是美国以及国际社会对中国的要求,也是中国人自身的根本利益所在,是中国人自身的根本要求。那是“沛然莫之能御的”。

在这个意义上,这次美国国会选举的涵义是超出国界的。平心而论,在以普世价值为核心重建美国与世界方面,与共和党一样,民主党功莫大焉。在二十世纪波澜壮阔的人类奋斗中,那些美国民主党的理想主义先驱——威尔逊、罗斯福、肯尼迪,将与共和党籍的伟大总统里根一样,名垂青史。

──《观察》2006

By editor