王怡:乡镇的自治和限政:四川省步云乡长直选之后

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王怡
九鼎公共事务研究所研究员、《宪政论衡》网站主持人

四川省遂宁市步云乡长直选之后,关注乡镇自治和基层民主的人士对此有不少讨论。笔者最近先后3次去遂宁市和步云乡采访调研,了解该乡乡长直选的背景、过程以及后续发展。根据笔者在这几次采访调研中的观察,本文就农村政治体制改革和乡镇自治问题提出一些看法,希望引起进一步的讨论。

一、“组织上”安排的人事制度改革试验

“步云模式”的乡长直选实质上是一场以人事制度改革为目标的试验。它并不象新加坡的一家媒体所言,出于农民自下而上要求民主的呼声,是所谓的“他们穷怕了,所以直选乡长”[1]。实际上,这个乡的乡长直选是遂宁市市中区部份有魄力的领导拍板选定步云乡进行的一场大胆试验,而当选乡长谭晓秋正是上级领导慧眼看中的人选。

我在步云乡调查时遇到一位场镇居民,他一针见血地指出,选举最大的意义“就是为乡上的主要干部创造了一个公开竞争的平台”。乡政府的党政干部谁都想得到乡长之位,在现行的组织人事制度下,通常是各拜各的码头,各有各的门路,权力斗争是幕后的和秘密的。这种争夺权力过程的不公开和不公正既引起民众的不满,也给整个组织人事制度和上级政府带来一种责任压力。这位步云乡民认为,直接选举的主要结果就是“卸下了上头的负担”,这一看法非常透彻。划分人事制度与选举的边界,实际上类似于司法制度中将罪错判断交给陪审团,从而卸下法官对实体负责的角色负担。乡长直选不仅改变了权力的合法性来源,也转移了权力授予的政治责任。既然乡长是老百姓选出来的,“现在他干得不好就是老百姓自己背时”,这位眼光独到的步云乡民说,“群众只不过是道具”。

如果将步云乡两次乡长选举的候选人报名情况作一比较,就能看出这位步云乡民的观察确有独到之处。1998年第一次选举乡长时有15人报名参选,大体上是政治、文化、经济三类社会精英鼎立的局面。这15人中,政治精英共7人(乡干部5人、村干部2人),文化精英4人(均为本乡的中小学教师),经济精英4人(都是步云乡的私营企业家,其中私营业主张明从深圳专程回乡报名参选,曾受到诸多媒体的关注)[2]。

从表面上看,这次选举中参选的本地社区领袖已囊括一时之选,似乎“直选”确实源自步云乡民间社会多元力量的相对成熟而产生的自下而上的呼声。年仅26岁的中学女教师刘凤斌是那次选举中唯一的一位女性参选者,也是年龄最小的。2003年2月我采访了她,此时她已担任中学的教导主任。她回顾了那次选举前“组织上”动员她报名的情况,当时她向“组织上”表示,作为中共党员她一定会以参选的实际行动来支持领导的工作,当然她也表示,“这对我也是一个很好的锻炼机会”。在确定两名正式乡长候选人的预选中,刘凤斌仅以一票之差落败,而另一位中学老师周兴义则以最高票当选为乡长候选人之一,然后陪同谭晓秋走完了竞选的全过程。选后周兴义被任命为步云中学校长。

2001年底步云乡第一任“直选”乡长谭晓秋任期届满,当地又举行了第二次乡长直选。但在这一次选举中,本乡的文化精英和经济精英全部缺席。为了造成竞选的格局,经过“组织上”动员,乡人大主席焦运丰“带头”报名参选,最后一共有12名乡村党员干部报名参选,但所谓的“民间多元力量”在这次选举中却消失得无影无踪。

步云乡第二次乡长选举的正式候选人之一、乡政府国土员谭志斌在选举中以微弱的票数败给谭晓秋。谭志斌接受我的采访时表示,当时接受组织“动员”而决定报名参选时,他确实很犹豫,但选举结果却有些出乎他的意料。他说,如果选举时再努力一点或者谭晓秋不是现任乡长,自己是完全可以获胜的。但他特别强调,应当限制现任乡长参选,否则选举就不可能公正。在谈到直选有利于干部内部的公开竞争时,他对下级站出来和上级竞争的“负面”作用也深有感受。谭志斌非常沮丧地说,“我和晓秋以前是关系最铁的几个人”,但选举之后彼此之间的关系变得异常疏远。

在第二次选举中,乡党委副书记何银生也报名参选,在预选中得票很少,输给了乡政府的办事员谭志斌,这令何银生感到无地自容。何告诉我,选举结果一出来他扭头就离开了步云乡,整整一周觉得没脸回来见人。采访时我问他,如果非执政党提名的候选人或普通民众当选,“会不会影响和削弱党的领导?”何银生的回答是:“老百姓投票表示他们信任这个人。用这个人才能加强党的领导,用老百姓不信任的人才会削弱党的威信”。作为一个败选者,他的这一看法似乎与官话不尽相同。

应该说,尽管步云乡长的两次选举都未出现令“组织上”意外的结果,但乡干部群体内部的选举竞争和竞争结果的不可测程度还是比较明显的。需要指出的是,所谓的“组织动员”不应被简单地理解为对选举和报名的操控,被“动员”参选的主要意义是让参选者获得一种免除选后政治风险的允诺,也是参选者对上级组织竞选有几分诚意的试探。尤其是对乡政府的干部而言,若未被“组织上”动员而主动报名参选,至少是一种冒失的和政治上幼稚的举动。

步云乡的乡长“直选”作为以人事制度改革为诉求的试验是相当成功的,它为一个“政治寡头”式的候选人集团提供了公开争取职位的平台,也为普通干部提供了在人事制度之外获得“破格提拔”的新式机会。国土员谭志斌就是个成功的例子,他在竞选失败后随即被增补为副乡长。选举前那一场候选人之间破天荒的面对面竞选活动也的确有助于缓和干群之间的矛盾。

但是,如果企盼在中国出现以乡村自治为诉求的选举改革,那么这样的改革其实还遥遥无期。和中国农村的绝大多数乡村社区一样,步云乡社区的自组织力量和各种意义上的社区领袖还很缺乏,在这样的背景下,乡长直选并非本土多元化力量壮大之后与组织人事体系讨价还价的博弈结果,而是上级组织人事系统在改革的压力下的一种充满政治抱负的主动选择。

由于步云乡的乡长直选突破了现有的选举法,全国人大常委会对此政治改革试验明确表态不予支持。于是,2002年初步云乡第二次乡长选举时,地方政府对下任乡长的“直选”采取了变通办法,即先直接选举“乡长候选人”,然后上报市委组织部批准,再由乡人大投票选举。这一过程的前两个环节完成后,地方政府一再等待观望,推迟最后一个环节的乡人大投票,直到《四川日报》发表了百岁老人蔡王氏参加乡长选举的照片,当地政府视此为省委和舆论的公开表态,才敢放手完成直选乡长改选的最后程序。

尽管乡长直选引起了学术界的极大关注,但这一改革试验在现实政治系统中却始终“妾身未明”。遂宁市领导层和谭晓秋一直处在观望状态,保持低调,他们不知道,“中国第一直选乡”这张牌能不能大张旗鼓地打出来。今年春节前,一位当年参与直选领导工作的区委副书记谢绝了我的采访,他非常慎重地说,“选举是违法的,没有什么好谈”。在我最后一次去步云乡调查时,新上任的乡党委书记李翎从遂宁市委带回一个明确的指示:保持低调,未经上报组织部批准同意,乡政府不得擅自接受任何媒体和研究机构关于乡长直选的采访调查。

二、选举改革与组织人事体制之间的制度冲突

迄今为止关于步云乡乡长直选的讨论往往关心的是民主选举之意义,却很少涉及事关这类选举能否推开的一个重要议题,即要不要用个别职位的民主选举来替代对公务员的人事管理。在整个干部人事制度基本不变的情况下,单靠个别公务员职位的民主选举,能够从根本上改善农村行政管理体系吗?再换一个角度看,能用直接选举去替代公务员的人事管理制度吗?

在中国的农村行政管理体系和干部人事制度里,乡长只是公务员系列中的一个科级干部。从人事制度的角度来看,能否选择适任的人选来担任乡长,直接选举并非唯一的办法;如果干部人事制度能良性运作,同样也可以做到这点。而基层民主化建设的根本目标其实也不仅仅是改善公务员的选拔机制,而是还宪法赋予的公民权利于民众,置行政于公民的监督之下。我们在当下中国农村所看到的是一种相当矛盾的局面:一方面,由于现有的干部人事制度往往不能选拔出民众比较满意的、真正对民众负责的乡镇长,所以要通过乡镇长的直接选举来改善这种状况;另一方面,乡镇长直选了,但其他干部的任命考核调迁却不得不仍然依赖公务员管理体制,于是在同一个公务员系统内,出现了权力来源和地位截然不同的两类人,即民选的公务员和由上级管理的公务员,两者变成了“油水关系”。民选乡长的实际身份因此十分模糊,他究竟是一位经选民投票产生的乡村社区领袖呢,还是党政组织人事系统中一名完全受上级约束的科级干部?这个问题在步云乡民选乡长的案例中显得尤为突出。

过去几年中,号称“中国第一直选乡长”的步云乡民选乡长谭晓秋历经两次乡长直选而获连任,但他个人在这场农村政治改革试验中也承受了极大的重荷。这里所说的沉重负荷并不单纯是一些媒体所宣扬的直选职位的“民意压力”。当然,非直选的乡镇长只需要对任命选拔他们的上级党委负责,而民选的乡镇长在直接选举过程中却不得不对选民作出面对面的承诺,因此当选后就要向民众负责,这是“民主”选举给民选官员带来的政治压力和责任。[3] 但是,这种意在鼓励农村民主化进程的善意说法多少夸大了乡长直选的实际效果。从步云乡的情况来看,这种夸大掩盖了乡长直选后乡村发展所面临的甚至更大的困境,忽略了进一步实行制度性配套改革的紧迫性和必要性。同时,这种看法对于民主和“政治文明”概念及前景的理解也流于表层和理想化。

步云乡是遂宁市的一个最边远荒僻的乡,以前不通车,不通电视,手机亦无信号。近几年来,乡政府所在的场镇规模几乎扩大了一倍,有了5公里的柏油公路、集中化的农贸市场、闭路电视系统等等,当地的变化几可用“翻天复地”来形容。但这种变化真是因为“直接民主”产生的民意压力所致吗?乡镇的“直接民主”真具有一种点石为金的效果?

确实,谭晓秋是一位极其能干的基层官员。当我采访步云乡那些在两次乡长选举中落败的侯选人时,这些谭晓秋竞选时的对手虽然对他颇多微词,但也坦然承认谭的能力。我在步云乡的8个村随机挑选了近百名村民作访谈,其中不乏因个人际遇而对乡政府充满敌意和不信任的,但在谭晓秋很能干、会办实事这一点上,他们也会悻悻地予以承认。可是,“中国第一直选乡长”恰好是一位精明能干、众口称赞的干部,这并非一种必然,而是步云乡长直选试验的一种幸运。

这些年来,作为单枪匹马的直选改革之产物的谭晓秋,夹在组织人事制度、夹在整个乡镇政治制度当中不上不下,处境十分不易。2002年冬至笔者第一次去步云乡,在遂宁火车站与谭晓秋碰面,当时他正为《华西都市报》一篇“正面弘扬”他的新闻报导而焦头烂额[4],因为这篇报导引起了当地领导层的不满和批评。如果把这种不满解释成与他个人成为当地政坛出尽风头的人物有关,也许是不太公允的。当地领导层对他的批评主要还是出于对“乡长直选”这农村民主改革试验在政治上尚未得到官方高层正式认可的顾虑。

谭晓秋本人则是更多地担忧着个人的仕途。1998年他作为首位民选乡长而当选后,他的身份在选举体制与人事管理体制、民意和党意之间被定格。选举的直接民意基础虽然在表面上支持了他,阻挡了干部人事管理制度对他的支配力,但由于并不存在竞选上一级政府职位的可能性,他在现行干部体制内调动升迁的管道也被堵住了,对他的个人仕途而言这等于是一种“冷冻”。尤其是第二次选举的变通做法在形式上更将直接选举、间接选举和组织人事制度这三种方式都结合起来,这使身为乡长的谭晓秋在任何一个方向上似乎都失去了升迁的可能。过去4年来,他的同事中升官的升官,调任的调任,甚至当年在他手下竞选落败的村干部现今的职位都已在他之上了。“像我这样呆在一个地方这么久不动的乡长”,谭晓秋颇有怨气地对我说,“整个遂宁恐怕只有我一个”。在目前推行干部年轻化的情势下,他最大的担心是等直选乡长的任期届满时,他将因年龄偏大而失去在政府机关内继续发展的余地。今年春天刚从遂宁市委组织部调任步云乡党委书记的李翎,是一位生于70年代的年轻干部。他告诉我,仅仅在去年,市委组织部就办理了100多名乡镇科一级干部的人事变动,但为什么多年来不挪动谭乡长,“因为他是全乡老百姓直选出来的”。

在民主政治下,“政务官”要对选民负责,他们个人地位的提升则主要通过竞选更高层次的“政务官”职位;而非选举职位的公务员作为“事务官”则要服从科层体制的管理,他们个人地位的提升是由公务员的人事管理系统决定的。在中国,乡政府是政府体制的最低一级,也是选举制度与人事制度相互衔接和相互界定的最低一级;直选乡镇长的政治改革在最低一级开放了基层负责人的直接选举,虽然可以从现有的干部人事管理体系之外选择乡镇长,但当选的乡镇长却不能自外于干部人事制度而谋求仕途发展,他们既不算纳入现行干部人事系统正常升迁的事务官,也不是受法律制度保障的“政务官”。由于中国这种乡长直选试验与整个党政干部组织人事制度存在着内在的冲突,结果就造成了一种颇为怪诞的结局:在直接选举中获得民意支持而胜选的乡镇长,不论他的工作业绩如何出色,如何受选民拥护,都失去了在党政干部组织体系内晋升的可能;如果他希望提升个人的地位,唯一的机会不是争取继续当选,而是败选,然后以失败者的身分回到干部人事系统中,重新成为一名有望升迁的科级官僚。因此,除非他希望永远呆在同一个乡镇做一位“乡村领袖”,否则决定他未来仕途前程的仍然是只需向上级负责的党政组织原则,而不是什么选民的意愿。

乡镇长选举制度与干部人事管理制度的另一重冲突,是选举的本土化原则和人事制度的异地为官原则之间的矛盾。步云乡的乡长直选试验是上级党委组织部门决定的,是上级领导改变人才选拔方式的一种创新,而不是出于对乡镇自治这个本土性价值目标的追求。因此,上级党委并未考虑按照本土化自治的原则从本乡选择乡长候选人,而是将谭晓秋调到步云乡来参加选举,组织上的调任是他在当地获得被选举权的前提。谭的家和妻儿都在附近的白马镇,步云乡的其他主要干部绝大多数也都不是本乡人,乡政府的党政负责人都是孤身一人易地为官,在任所只有一间乡政府内的简陋寝室。他们当然不愿意在步云乡的现职上工作一辈子,而是希望今后能离开步云乡另谋高就。

本土化原则和异地为官原则不仅体现了民主选举与人事行政两种制度的差异,更凸现出乡镇自治和行政控制两种价值目标之间的鸿沟。首先,如果大批乡镇干部都是易地为官,那么自下而上的直选试验将无法为他们开辟新的仕途,民意的约束力也将因此被严重削弱。其次,只有当乡镇自治而非行政控制成为乡镇政治制度的目标诉求时,选举制度的本土化要求才能战胜易地为官的人事管理原则;只有当大批乡镇长来自于本土并甘心居留在本土时,直选的民意约束才能发挥到正常的期望值,而选举制度才能摆脱人事组织系统的束缚,发挥出塑造乡镇自治、扶持乡村领袖的真正的民主价值。再次,如果人事组织系统不放弃对候选人的支配和操控,真正意义上的选举就无法进行;然而,一旦人事组织系统真的放弃了对人选的控制力,也就等于彻底放弃了易地为官的人事原则和现行政治体制的行政控制目标,从而在干部人事方面走向彻底的乡村自治。显然,在更深入的宪政体制改革展开之前,这将越过中共可接受的农村政治改革的底线。

上述的制度性冲突表明,目前中国处于试验阶段的乡镇长直选,其制度建设的实际价值是相对有限的,但它却使政治改革与现行体制的种种潜在摩擦逐步暴露出来,在推动农村甚至城市民主化进程方面,其象征性的开创价值以及民主启蒙和涵养农村民主渴求的形式价值或许更大。

三、直选与代议:基层民主化的两种前瞻方向

中国选举制度的改革始于农村村委会的“海选”,其基本特徵就是在新的选举制度中重新界定人事组织系统和党管干部原则的边界,克服人事组织制度及其背后的政党意志对选举过程及结果的控制,在民主化过程中为当选者的权力合法性注入新的来源,也为重构宪政关系积累经验和社会基础。但这里有一个重要问题并未解决,那就是,如果组织人事制度能够放弃对代表人选和乡镇长候选人人选的操控,直接选举是不是就一定比间接选举更好更完美呢?近年来,各地政府、学术界和媒体纷纷聚焦在乡镇长选举方式的改革上,却忽视了对间接选举改革个案的关注。例如,四川省绵阳市从1998年开始推行了由乡镇人大代表“直接提名和选举乡镇长”的改革,但乡人大间接选举的改革却被“直选乡长”这样的选举改革所具有的冲击力和表演性所掩盖。

直接民主曾被认为只适用于小规模社区。中国农村乡镇的平均人口一般是在数万人,近年来山东等地合并乡镇后往往达到十数万人。四川省遂宁市步云乡除去常年在外打工者,实际常住人口仅约12,000人。该乡人口规模较小正是当初市中区政府选定这里进行乡长直选试点的重要原因。

在古雅典时代,直接选举行政领袖是与直接民主的理想相匹配的。这一理想尤其是在卢梭式人民主权至上的理论下被一定程度上神化了。贡斯当曾批评过具有古典共和主义色彩的直接民主理想。他区分了古代人的自由和现代人的自由,认为古代的自由主要存在于公共领域,人们视公共政治生活为最高的善,而现代自由则主要集中在个人生活中。换言之,现代公民只是一个“业余的公民”;而简单的直接民主观却停留于古代的自由观,对于人们流连在广场和会议厅当中的景观充满了浪漫的想象。[5]

这种对直接民主的浪漫想象在中国近现代民主思想史上也有浓重的痕迹。百年来中国追求政治民主的艰难曲折,令人们对推动民主政治进程的心情格外迫切。由于“民主”逐渐成为一个集人类社会最近几百年政治价值之大成的一个概念,这种大而化之的共识使一些论者往往分不清民主与自由、民主与宪政之间的差别,也忽视了现代政治制度建设的主要目的是在它们之间寻求平衡。

直接选举在现代社会的复兴是与代议制和复合共和制的出现密切相关的。起初,在以英国为代表的代议制下,直接民主的人民主权被具体化为间接民主的议会主权,政府首脑由议会间接选举产生。这与中国的选举法目前关于乡镇长由乡人大选举产生的规定类似。后来,美国的联邦主义者提出复合的共和制理论后,直接选举才和直接民主的理想相分离,而被重新确立为在一个大规模社会里选举行政首脑的方式。这一从间接选举到直接选举方式的转变,是与横向的政府职能的分立制衡以及纵向的联邦分权原则密切相关的。从西方的历史经验来看,首先是权力的分立制衡打破了某种“议行合一”的体制[6],而后才有直接选举成为可能。换言之,是权力制衡为主,直接选举为辅。当权力不再集中于一个人或单一系统的时候,直接选举行政首脑才是安全的;或者说,当权力分散在不同系统并相互制衡时,让行政首脑拥有直接的民意基础、从而确保行政系统的独立地位,才是有必要的。如此才能在民主与宪政(在论述乡一级政权时或称为限政)的价值诉求之间取得平衡。

在当前的中国,如果必须通过选举制度的改革来打破组织人事制度全面控制乡镇政府干部的旧模式,那么很明显地存在着两种思路。一种思路是具有直接民主色彩的直接选举,即在步云乡所尝试的直选乡长,这需要执政党的组织人事系统放弃对这一职位的控制,从而改变乡长的权力合法性来源。而另一种思路是间接民主式的乡级“民意”代表的选举方式的改革,这同样需要执政党放弃对乡人大代表的人事控制,以便村民们能象选举村委会主任一样选出他们邻人中的乡人大代表,然后由乡人大不受任何干扰地选出乡长和其他职位的管理者。

我认为,“海选乡人大代表”或“乡人大直接提名和选举乡镇长”这样的制度性试验,其改革力度要大于“直选乡长”的改革,当然,其实施难度也大于后者。对上级党政部门来说,在一场放开的选举中,“直选乡长”更有可能做到收放自如;而让乡人大代表自行提名、选举乡长,却很可能放开之后就不易再控制选举结果了。因为,“组织上”通过各种方法去影响甚至控制乡长人选,其可操作性远远高于控制多位乡人大代表人选之举;欲控制后者,其成本不仅相当高,而且收效会比较差。因为在一个村的范围内选什么样的人去代表自己,村民在这件事上具有足够的信息和信心,只要免于强制,他们受政府意愿导向的影响将是微乎其微的。正因为乡人大代表不那么容易控制,所以,在步云乡的两次乡长选举中,尽管已有的乡人大代表本来也是贯彻了党组织的意图选出来的,而选民直接投票选举的乡长名义上还要经过乡人大代表投票最终确认,但在预选中组建正式候选人的“选举团”时,乡人大代表们却被有意搁置一旁,同时又另行组织了一个主要由乡村两级党政干部为主(在163人中占133人,其余村民代表中也有少量党员)的“选区联席会议”,来选举正式候选人。

“直选乡长”的试验之所以受到异乎寻常的关注,其中的一个重要背景是,在乡级政权中,由于权力缺乏分立制衡而且在职能上高度集中,因此乡长的地位和重要性就被放大了,而什么样的人当了乡镇长就显得至关重要。乡长的直选不但不能建立乡级政权中的权力制衡,反而通过民意基础的支撑强化了民选乡镇长的权力。谭晓秋能在步云乡的权力架构中处于中心地位,他和乡党委书记的关系与中国绝大多数乡镇党政“一把手”之间的相互地位有明显的差别,就是一个例子。当然,谭因此而拥有足够的权力与人事空间,也是他4年来执政成功的一个关键。如果期望依靠3年一次的乡长直接选举就能对乡长的权力构成充份的制约,那可能是过于天真的想法。“直选乡长”仅仅改变了乡镇长的产生方式,对整个乡镇政治结构和权力体制并不构成直接冲击。如果缺乏权力分立制衡的制度安排,缺乏信息透明和行政公开,那么选民在投票结束之后,就可能从“公民”退回到乡村集体组织的雇工地位。

然而,“乡人大代表直接提名和选举乡镇长”这种试验,却不仅改变了乡镇长的产生方式,更重要的是凸显和激活了乡人大在乡镇权力体制中的地位和独立角色;一个逐渐握有人事大权的乡人大,当然比投票之后一哄而散的乡民更有动力和能力来制衡、监督乡镇长乃至乡党委。这样的改革就为进一步的制度博弈、全面的农村政治体制改革和宪政与民主价值诉求的平衡埋下了伏笔。如果说,“直选乡长”的伟大试验在整个权力体制中有些象单刀突进,那么,落到实处的间接选举改革就好比是牵一发而动全局之举。

但是,在一种简单甚至错误的认为直接选举比间接选举更高级、更优越彻底的认识支配下,类似四川省绵阳县的间接选举制度改革的大胆尝试却一直未获得媒体和研究者的充份注意。许多人在看到干部任命“完全由上级组织部门决定”的模式之根本弊端后,没有认真思考如何改革目前基本上是被操纵的“间接选举”制度,而把对改革的期待完全投射到“由公民直接选举”的直接民主方式上。这种所谓“一步到位”的看法[7]忽视了代议制度在整个宪政民主制度建设中的根基作用,也忽略了代议制度的独立有效运作是实行行政首脑直选的一个同时性要件。

其实,近年来尽管未改革各级人大代表的产生机制和人大的运作模式,但在“间接选举”中已经出现越来越多的令上级党组织吃惊的“意外结果”。就在步云乡2002年1月15日的副乡长选举中,执政党提名时任纪委书记的干部为副乡长候选人,结果他却意外落选,多数乡人大代表把选票投给了作为“差额候选人”的普通干部周建军。又如去年岳阳市人大选举中出现的风波,以及最近深圳市南山区人大代表选举中一批独立候选人的集中涌现,都是例证。中共“十六大”之后,省委书记开始普遍兼任省人大主任,以“加强”对人大的“领导”。这些都在在表明,间接选举制度的变化可能激发出超越我们想象的制度变革动力,它对权力结构的冲击也比单一领导职位的直选试验更大。

间接选举不但体现了对民意的精英化过滤,同时因为代议机构的相对庞大和选举的高度分散和底层化,也增加了“组织意图”的贯彻难度。正因为如此,四川省遂宁市才在实行乡长直选试验的同时,在步云乡和其他一些地方加强了对直接选举人大代表过程的控制力度。2003年初,在步云乡进行了遂宁市市中区人大代表直接选举,虽然选举公告上明确注明候选人姓名是“按姓氏笔画排列”,但为了贯彻“组织上”的人事意图,有关部门故意把姓氏笔画最多的执政党候选人谭晓秋和乡人大主席焦运丰排在侯选人名单中的第二和第三位,排在第一位的是一位姓李的组织部干部,而姓氏笔划最少的唯一一位差额无党派女候选人却被排列在名单的末尾。一位对此不满的干部悄悄向我指出了公告上的这个“阳谋”,认为这样的选举是在“愚民”。

直接选举与代议制民主是基层民主改革的两种前进方向,分别标志着行政权和立法权的改革。从西方历史看,直接的民主选举往往可能成为推动代议制度和“三权分立”以及言论与思想自由的契机。但从步云乡的经验看,在极度缺乏代议制基础和基本权力分离机制的基层政权层次,率先实施行政首脑的直选改革,其古典意义上的直接民主色彩较浓,现代意义上的宪政建设的意义和价值则较弱。显然,如果不注意分析直选本身在目前体制下单刀突进之后的困境,以及直选之外的更重要的制度变革方向,我们对农村政治改革的呼吁就将是残缺的。

四、如何限制乡政府的权力:选举与制衡

从目前乡镇政府的运作和农民的生存现状看,限制乡政府的权力应该是农村政治体制改革的首要目标。自从20多年前农民不完全地承包土地以来,他们越来越觉得需要得到一块法律上和公民权利上的“自留地”。通过在步云乡的采访和问卷调查,我发现多数村民最关注的是土地财产权、农民负担及税收、计划生育和殡葬政策等问题,而是否直选乡长对他们来说则并不那么重要,只有当其他问题无法解决时,群众才认为直选乡长是件好事。“选总比不选好”,这几乎是我在步云乡各个村里最常听见的一句回答。乡政府所在场镇的居民对直选的认同度高一些,他们认为村里的“农民”(场镇的居民基本上不自认是农民)之所以说直选不重要是因为“民主意识太差”。事实上,村民们最关注的那些问题几乎没有一个是实行乡长直选就可以解决的。可以说,现在农民最需要的不单纯是乡长、村委会主任的民主选举,而是宪政(也可以说是限政),也就是在乡政府的权力和自己的财产及自由之间划定一个有限政府的边界。

西方现代的宪政传统从英国大宪章时代和欧陆中世纪的教会法中孕育而出,在数百年的过程中限制权力的各种制度创新并没有和以普选权为标志的民主制度相结合,而是主要通过权力的分散和相互制衡,通过独立的司法和法治传统以及维护言论、思想和结社自由来实现的。民主制度在近代的西方兴起,正是建立在这个古典宪政主义的制度背景下。其主要价值是因此改变和重塑了统治的合法性来源,其次要价值才是从公民投票的人心向背和不可预测这方面构成了另一重对权力的制衡。但对这一重制衡不能盲目乐观,因为选举行政首脑并无助于划定一个有限政府的权力范围。密尔曾经批评过近代以来过于看重通过民主去约束权力而忽略法治、权力分立和思想自由这些传统限政手段的倾向。他说,“‘自我治理’、‘人民自己对自己的权力’之类的说法,并没有表达我们所处的真实的状态。因而,当掌握权力的人定期地由人民选举产生的时候,限制政府对个人的权力的重要性丝毫也没有减弱”。哈耶克认为密尔的看法还不够彻底。他在《法、立法和自由》中写道:“有一种可悲的幻想,以为只要我们采用了民主程序,我们就没必要对政府权力施加别的限制了。这还让我们进一步相信,民主选举产生的立法机构构成的‘对政府的约束’完全可以替代传统的限权措施。”[8]

乡镇长直选是一种狭义的民主化尝试,并且是在乡政府的权力几乎不受限制而且高度地集中混合在一个系统当中的制度背景下实施的,因此乡镇长直选的最主要价值体现在权力合法性来源的转变,通过这种转变为进一步的执政党“党内民主”的同步展开以及党政之间政治架构的宪政化、法治化积累压力和经验。而直接选举在限制乡长、乡政府的权力这一方面的作用则既次要也有限,对这一点的夸大将使民主的价值诉求不恰当地超越在宪政的目标之上,忽略了更加重要和艰难的制度改革,并使宪政民主的政治改革追求在价值目标上失衡。

在步云乡,谭晓秋是很能干的,他为步云乡作了很多实事,但也因为办这些事情而在短短的4年内让这个人口不多之穷乡僻壤拖欠了高达4百万元的乡级债务。从这笔债务的数量也可以看出,乡政府的财政权力以及它对乡村社会资源的攫取能力是如何之大。由于乡政府披露的信息不足,又缺乏公共舆论对乡政府的有效监督,我所遇到的步云乡村民几乎没有人相信谭晓秋和其他乡政府党政干部未从各种工程中得到回扣或“好处”,例如他们对谭将工程承包给他的外侄就耿耿于怀。有一个村民说:“天下的官哪有不吃钱的,吃的少,又把事情做了,就是好官了”。我在采访时还听到一个家在步云乡的退休工人发表了一番出人意料的高论:“一定要选谭晓秋当乡长,否则这么多债务谁来负责?他们都是外地人,把乡上搞垮了,个个都想走人。刘仕国(原乡党委书记)就调走了,他要是也走了,我们去找哪个呢……农村债务问题总要解决,等中央政策出来,才能放他走。到时候有些人该怎么办(惩治)就怎么办(惩治)”。

谈到维护村民的合法利益并制衡乡政府和乡长的权力,这似乎是乡人大本来就应该发挥的功能。倘若乡人大能够独立有效地运作,它对行政权力的约束无疑比乡长直选更有效。然而,在中国的乡级政权中,中共党委、人大和政府之间实际上是一种分工合作关系,彼此的职能是相互串连的。在这种架构下,乡人大的监督功能实际上只是个摆设。这从步云乡政府公告栏中贴出的乡党政领导班子成员工作分工情况即可看出。这一公告宣布,步云乡人大主席焦运丰的正式职能是“协助党委书记工作,分管党务、财税、计生和村镇建设”,而乡党委副书记何银生的任务则是“分管政法和农业大田生产”。这种乡人大主席兼管党务、党委副书记分管行政业务的情形,在中国农村各地是极为普遍的。

在这样一种权能混合的党政体制下,可以说,中国各地农村的乡级政权事实上更象一个“公司”,党委书记是“董事长”,乡长是“总经理”,党委副书记、人大主席、副乡长则扮演着“副总经理”的角色。步云乡政府的“公司”性质并未因乡长直选而改变,唯一发生的变化是民选乡长成了事实上的“董事长”,而党委书记则降为“副董事长”。步云乡人大主席焦运丰在回答香港媒体采访时曾说过一段意味深长的话。[9] 他就此对我作过比较具体的说明,“步云的民主还只是形式上的民主,离形式和实质统一的民主还很远”,而这个遥远的距离就在于“还要进行全方位的综合配套改革”。焦运丰认为:“光选一个乡长,不选其他干部是不够的,上面的一些政策机制都不变,乡长很难发挥作用。而且没有民间组织的发育,也不可能有真正意义上的公平竞争。”显然,乡长职位的直接选举不但很难构成对政府权力的约束,相反却因为乡长具有直接民意基础,他的个人威权上升,在乡党政领导班子内部受到的约束减少了,结果强化了乡长对其他合法性来源较差的职位的人事控制权。这正是步云乡人大主席焦运丰主张要让乡政府的更多职位交付民选的重要原因。

要言之,法治和宪政是限制政府权力的主要手段。法律通过普适性的规范勘定和约束一个有限政府的行动范围,宪政通过对个人自由的确立和权力的分立制衡而防止对任何一种权力的滥用。至于民主选举本身对于权力的制约则是辅助性的。尤其是,在缺乏有效的权力制衡和法治保障的情形下,如果通过直接选举把选择行政首脑的决定权交给行政区划内的全体公民,这种办法所形成的对行政权力的制约,将因为直接民意的难以捉摸和易于控制以及直接民意基础在一个集权系统中为民选行政首脑增添的威权资源所抵消。因此,根本性的变革应指向权力分立制衡的制度改革,其中最重要的是推行可以促成乡人大独立行使监督制衡权力的人大代表选举、间接选举和整个乡村代议制度的重构,以及中共乡党委内部的选举改革。

五、乡镇自治和社区领袖

中国社会里传统的乡镇自治是一种士绅自治,有学者将现代的乡村自治称为“村镇共和”[10]。从共和的观念看,目前的乡镇政权基本上是一个外来政权,公共权力被掌握在一批由组织人事系统控制的外地干部手中。与此同时,乡村社会则因城乡二元的户籍制度和凝固化的农村集体经济组织模式又维系着高度本土化的特徵。对管理高度本土化的社区之官员实行易地为官的原则,意味着乡村在政治制度中的客体化;同时,农村集体经济组织和土地集体所有制又造成了村民作为“雇农”在本土社会的客体化。于是,乡镇政府的主要职能就成为作为外来者和“殖民者”攫取乡村的财物并维持乡村的秩序。只要这种中央集权体制下的外来政权模式不改变,外来干部通过直选获得合法性这一选举试验的价值就是不完整的。

“步云模式”的乡长直选迄今为止其实并不以乡镇自治为价值诉求。在步云乡,乡镇的自治程度并未随着乡长直选而有所增强。在缺乏法治力量和权力制衡的制度背景下,乡镇自治力量的生长一直被一个异己的拥有无限权力的机制所压制。比如,少数私营企业家本来是有望成为举足轻重的社区领袖人物的。然而,在一个缺乏权力分立的大一统政府之下,土地等一切重要财产又都被掌握在乡村干部手中,使私营企业家必须依靠与政府的良好关系而非高涨的参政欲望来赢得安全保障。正是农村集体经济组织的集体所有制性质,造成了乡村企业家与城市里的企业家群体在政治诉求上的根本差异。在步云乡的两次乡长选举中,当地私营企业家基本上表现得比普通群众更加低调。

步云乡的乡长直选试验也并未将村镇的自组织力量引入公共领域。尽管宗族势力以及宗族长老的影响力已经式微,但步云乡的社区事实上仍然存在着实力相当庞大的自组织力量,那就是各种宗教组织。这是我在步云乡各村调研时最惊讶的一个发现。

步云乡有一座约150年历史的天主堂,遍布各村的受洗教徒达800余人。该乡第七村的“竹林天主堂”在天主教教区中是一个辖区较大的“堂口”,统归四川南充教区的王神甫负责。被当地人称为“金堂”的天主教“堂口”有几位本土的领袖人物。此外,分布在10个村落的13座寺庙或宗教场所,如大佛岩、红庙子等,各拥有信众数百上千。这13座寺庙各有会首1人,大多通过选举方式产生,但会首没有任期限制。各寺庙每年有数万到十数万的财产收支,均来自信众的捐输(当地称为“化公角”),开支账目均贴出红榜予以公告。这些寺庙的财务状况似乎比乡、村两级的官管财政还要好一些。去年税费改革之前,各村向乡政府上交的提留款收不上来,多由村干部以个人名义告贷借款,再用借来的款项上交,结果形成了沉重的村债。官办活动的号召力也远不如宗教组织的号召力。在步云乡,干部召集任何村民会议都必须给参加者2元至5元的补贴,否则没有人来,连投票选举乡长也是如此,这也是百岁老人蔡王氏出现在乡长直选现场的重要原因。结果,官方除了举办选举之外,已很少召集集会。相比之下,13座寺庙的公共财政情况是一个鲜明的对照。

显然,步云乡事实上存在着一个与政权体制并行的公共领域,甚至也存在着一个自发的和更加真实的选举制度。2001年农历5月15日,在步云乡举行第二次乡长直选前,薛家寨举行了一次民办选举,有信众近百人自愿前来参加,通过自由提名、举手表决的“海选”方式,选出了张志容为会首,另选出各种会务人员共22名。位于第十村的红庙子会首蔡老先生带我去一一拜访了大佛岩等各主要寺庙的会首。他们在村民中都具有较高的知名度和威望,几乎所有场镇以外的村民都是各庙的信众或天主教徒,甚至个别村委会主要干部也是信众。这13座寺庙各自的会首与全乡的10位村委会主任构成了一明一暗两套公共领域的社区领袖。这些宗教组织也有自己的会计、出纳、保管等职员。我在薛家寨(传说是薛仁贵的宗庙)看到了宗教组织的会计所使用的帐簿,那正是上个世纪60年代人民公社体制下生产大队使用的那种帐簿。

在步云乡这样的乡村,由于舆论传媒空间和各类非经济组织的空缺,于是围绕着寺庙、教堂的宗教信众团体就成为最重要的社区自治组织,并依托它们形成了公共空间。但是,凌驾在乡村社区自发组织力量之上的乡政府,出于自上而下的行政控制目标,把主动整合和遏制民间自组织力量在文化尤其在意识形态上的影响力当作自己的重要职能。民间的社区性结社自由,尤其是乡村社会中与宗教信仰相关的结社,普遍受到“外来政权”的抑制和打压。而非社区自治取向的乡长直选不会也不可能改变这一控制模式。

步云乡的13座寺庙中,有8、9座都未能获得宗教活动场所资格,属于“非法组织”。遂宁市市中区区政府严格控制着颁发此类许可证的数量,乡政府也有意识地试图将它们排除在体制化的公共领域之外。有一位乡干部向我讲述了他曾带人砸庙的事,但据他说,近年来干部们私下里都对这些“非法宗教场所”比较宽容,他们会允许乡民们把菩萨用布包起来,等上级派来的检查组走了之后再把布拿掉。

2003年春节,步云乡举行了一次1949年以来民间自办的首次大型庙会,这次庙会乡政府一分钱未拿,由各寺庙的会首们一手操办,所有费用均由各寺庙自筹。乡政府将此次庙会称为“游园活动”。乡文化干部吴治国将13家寺庙中有执照的会首召集起来,规定游园的主题是“庆祝和贯彻十六大精神”,并要求各寺庙将彩旗上的宗教标语和符号去掉,理由是在外地工作的干部回家过年时可能看到,影响不好。这次新春庙会于农历腊月27日举行,当晚步云场镇灯火通明,鼓乐队和龙灯表演规模空前,数千村民赶来观看。村民们说:“几十年没有见过步云有这么热闹了”。

这次大庙会是步云乡民间自组织力量的一次展示,而低成本地组织这样的盛会则是现在的政府体制无力、也无法承担的。这次盛会是官方组织与民间自治力量的一次合作,但也可以说是前者对后者的一种敲诈。乡政府长年来攫取了乡村社会绝大多数的可转移财力,但却不能满足民间举办庙会的财力需要,而必须依靠羽翼初生的民间自治团体的财力和组织资源去举办这样的盛会。从另一个角度看,这次民间自办盛会的成功也说明,在步云乡这样的乡村,社区的基层自治已具备从村级自治向上扩大到乡级自治的初步条件,而乡长的直选改革对本土社会的最大价值可能就在于为步云乡未来的乡镇自治或“村镇共和”开始积累可贵的经验和条件,并逐步为本土性社区领袖的成长提供平台。

结语

步云乡乡长直选本身并不能算是一种成功的和完整的制度改革,更不能把它看成解决经济落后地区诸多问题的“大力丸”,以为举办一次乡长直选就能让农村地区脱贫致富。在中国,把宪政民主的制度追求视为强国富民的手段,这是从清末以来一直存在的一个急功近利的观念误区。步云乡乡长直选本身的成功之处在于,它拉开了乡村制度变迁的帷幕,为中国今后的乡村政治改革提供了更多的可能性。对农民来说,他们最需要的是一个能确认和保障他们权利和财产的制度,即一个权力受到有效制约的政府和一个足够大的民间自治空间。

在实现权力分立和有效制衡的宪政与法治的目标之下,直选行政首脑的确是民主价值的杰出体现和实现政治权力平衡之必需,因此也必将是中国政治改革的目标。但在目前的乡镇选举制度改革中,有两种价值目标比单纯的乡镇长直选更亟需,应当优先考虑,或者说乡镇长直选试验应当围绕和配合这两个目标来展开。首先,基层政府从控制乡村社会变为服务乡村社会,政府机构及其活动退出以控制为目标的活动领域,实现乡村自治,重建本土社会的公共生活或“村镇共和”。这一退出可以通过合并乡镇来逐步实行,而乡长直选的经验则可以转化为自治组织(如乡公所)的社区领袖选举。我曾与谭晓秋乡长谈到国内学术界关于撤乡并镇、乡政权退出农村、建立乡级自治组织的讨论和可能的政策动向,他对此非常关注。其次,要通过法治手段和以宪政为诉求的更广泛的政治体制改革,实现对数乡合并之后的镇一级政权权力的有效制衡。在选举制度改革上,应当更加重视人大代表的直接选举和政府负责人的间接选举,以及整个代议制度的改造,同时通过“党内民主”改革的启动与政府改革相互呼应。

如果上述改革不能配套推行,笔者以为,乡镇长的直接选举就不宜大规模推广;但可以逐步尝试扩大被选举职位的范围,将副职或个别特殊职位一次性纳入选举活动,形成行政权内部有限的政治分权和制衡。总之,离开了自治和限政这两个宪政民主改革中本质性的诉求,乡镇长直接选举之类的民主理想就会在价值序列和程度上被不适当地夸大,其单兵突进难免会陷入制度困境,充满了不确定性和未知风险。

从步云乡开始乡长直选试验至今已过去了4年多,面对未来制度变动的种种可能性,步云乡、谭晓秋本人和遂宁市领导层,都在等待着对这一试验的政治意义上的裁判,更等待着重要的政治改革的启动。
(《宪政论衡》网站网址:www.xianzheng6.com)

【注释】
[1] 周锐鹏,“他们穷怕了,所以直选乡长”,《新加坡早报》,1999年11月4日。
[2] 选举情况参见李凡的《创新与发展岸岸乡镇长选举制度改革》,东方出版社2000年11月。
[3] 这方面的主要研究可参见“中国选举与治理”网站“步云直选”专题,以及黄卫平主编的《乡镇长选举方式改革:案例研究》(北京:社会科学文献出版社,2003年2月)和杜钢建的“乡镇长直接选举改革研究”(载蔡定剑主编的《中国选举状况的报告》,法律出版社,2002年12月)。大部份研究者对直选给当选官员带来的民意压力和对政府行政作为的正面影响都持较乐观甚至有所夸大的观点。
[4] 余勇,“直选乡长不辱使命,全乡70%村民进小康”,《华西都市报》,2002年11月25日。
[5] 贡斯当,《古代人的自由和现代人的自由》,商务印书馆,1999年12月。
[6] 有学者把这种“议行合一”称为“基层政权单轨制”,见沈旭辉的“乡镇长直接选举可能引发的‘基层断层现象’探析”,http://www.nongcun.org。沈文将缺乏权力制衡机制的乡镇“无限政府”一旦进行直接选举获得直接民意基础可能带来的权力膨胀及其与代议机构之间的权力关系模糊化称为“横向政府断层”。
[7] 这种观点在关于乡镇长直选的研究中非常普遍,如彭宗超的“乡镇自治与乡镇长直选岸岸中国乡镇政权运行中的主要问题与根本对策分析”,见“中国农村研究网”。
[8] “通行的民主制度的致命缺陷:无限权力”,见哈耶克的《法、立法和自由》,178页。中国大百科全书出版社,2001年。
[9] 《凤凰周刊》2002年4月22日。
[10] 刘军宁,“土地财产权与村镇共和”,宪政论衡网站,http://www.xianzheng6.com。

当代中国研究
MCS 2003 Issue 4

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