王维洛:德国土地使用权和中国土地使用权之比较

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──中国城市拆迁过程中赔偿问题分析

王维洛
中国旅德学者、德国多特蒙德大学工学博士

一、德国的土地使用权
二、中国的土地使用权
三、德国土地使用权和中国土地使用权之比较
四、征地拆迁过程中应该如何赔偿?
结论
【参考文献】

2003年以来,中国因征用土地、拆迁房屋而出现了一系列被涉及者自杀、自焚、示威等事件。特别是于2003年8月发生的南京市被拆迁户翁彪自焚身亡的悲剧,令人震惊。相关事件的矛盾焦点之一是征地拆迁者和被征地拆迁户之间对补偿费数额有极大争议。究竟土地房屋的价格和拆迁赔偿费怎样计算才比较合理?中国的政府部门和企业在征地拆迁过程中的计价赔偿方法有何不妥之处?西方国家在这方面通常又是怎么做的?本文从德国土地使用权和中国土地使用权的比较入手,比较分析两国土地使用权的相似之处和不同之处,然后用实例来解释中国和德国在计算拆迁赔偿费方面的差别是什么。

一、德国的土地使用权

德国《民法大典》第94条规定,土地上的房屋建筑是土地的组成部分,房屋建筑从属于土地,为土地所有权的拥有者所有。德国所有的土地(包括已建土地和非建土地,如农田、林地、绿地等)都实行土地登记,即地籍登记。地籍登记簿中的土地所有者是唯一受法律承认和保护的土地所有者。德国的土地所有权绝大部分归私人(自然人、法人)所有,也有一部分归公众所有(如国家、州、市镇所有)。德国的“土地使用权条例”第1款规定:土地使用权是可以买卖、可以继承的、在土地的地上或地下拥有建筑物的权力。通过德国“公寓式住房所有权法”,土地使用权也可以运用到公寓式住房,成为公寓式住房土地使用权。土地所有者(Eigentuemer)和土地使用权者(Erbbaurechtshaber)到公证处签订土地使用权合同,然后在地方法院的地籍登记所登记。地籍登记所向土地使用权者发放地籍簿,并在土地所有者的地籍簿中权役和限制的第一项上注明已经出让了土地使用权。土地使用权的年限由合同来确定,居住用地一般为99年,工业用地一般为70年。通常,土地使用权者每年向土地所有者交付使用土地的土地使用金,合同规定的土地使用金的数额也登记入地籍簿中。土地使用期结束后,土地使用权回归土地所有者,作为组成部分的建筑物也随土地使用权回归土地所有者所有,但土地所有者要向土地使用权者支付建筑物的赔偿费。土地使用权可一次或多次延长。在大多合同中都约定,土地使用权者有优先购买土地的权力。在德国,土地使用权拥有者也有自己的地籍簿,地籍簿中登记的土地使用权包括对建筑物或住房的所有权。

德国的土地使用权是有价值的。“德国土地价值评估条例”(WertV)和“土地价值评估大纲”(WertR)对土地使用权价值的评估有具体规定,内容比较复杂。简单地说,土地使用权的价值由两部分组成,一是土地部分,一是建筑物部分。土地部分的价值来自于土地使用期限内一般地租和具体土地使用金之间的差价。地租和具体土地使用金的差价越大,土地使用剩余年限越长,土地使用权中土地部分的价值就越高。在土地所有者未出让土地使用权的情况下,土地和地上建筑物的价值完全土地所有者所有;在出让土地使用权之后,土地价值就被分为两个部分,一部分归土地所有者,另一部分归土地使用权拥有者。在德国,土地使用权拥有者的土地部分的价值接近土地价值总额50%的情况颇为普遍,原因是地租和具体土地使用金的差价大,土地使用年限长。这样,土地使用权的全部价值即由部分土地价值和百分之百的建筑物价值组成。

二、中国的土地使用权

1982年中华人民共和国宪法第10条规定:城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。根据中华人民共和国宪法,土地所有权的形式只有国家土地所有权和集体土地所有权两种,私人(自然人和法人)不能享有土地所有权,而其他生产资料则分属国家、集体和私人所有。同时,“土地管理法”第7条规定:“国有土地可以依法确定给全民所有制单位或者集体所有制单位使用,国有土地和集体所有的土地可以依法确定给个人使用。使用土地的单位和个人,有保护、管理和合理使用土地的义务。”这就产生了私人土地使用权,依照法律公民可以享有土地使用权。

接着而来的问题就是,公民个人享有什么样的土地使用权,是有偿的土地使用权还是无偿的土地使用权?中国在改革初期开始征收城镇土地使用费。1980年12月国务院批转的“全国城市规划工作会议纪要”指出:“征收城镇土地使用费,是城镇建设和维护的一个固定资金来源。在城镇规划区范围内,对占用土地的单位和个人,均应该按照当年实际占地面积交纳土地使用费。土地使用费的标准在测算土地级差收益的基础上进行,并且根据土地等级的变化,每隔若干年作一次调整。对于不同的土地使用单位,收费标准应有所不同。”城镇土地使用费实质上就是一种土地税。这一文件提到了“土地级差收益”和“土地等级”,承认了土地是有价值的、土地价值的高低由土地的级差收益和土地等级决定。

1987年全国各地开始实行向城镇国有土地使用者征收土地使用费的制度。土地使用费属于地方税的一个变种,征收的土地使用费用于地方城镇建设和维护。由于土地所有权的拥有者和最大管理者中央政府却并未从地方征收的土地使用费中得利,所以一年后中央政府决定将土地使用费改为土地使用税,从1988年11月1日实行“中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例”,从此城镇土地使用税由为由中央政府和地方政府分成。土地使用税的收入大大改善了地方政府和中央政府的财政状况。尝到甜头之后,1990年5月19日,国务院发布颁布了“中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例”。根据这个条例,城镇国有土地权可以出让、转让、出租、抵押和继承,中国的国有土地使用权也因此有了价值;国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者,由土地使用者一次向国家支付土地使用权出让金。“出让、转让”的实质就是买卖国有土地的使用权,“出让”是第一次出卖,由国家将国有土地的使用权出卖给私人(编者注:中国将国家出卖土地给自然人、法人的行为称为“一级市场”);“转让”则是私人间土地使用权的买卖(编者注:自然人、法人间的土地买卖称为“二级市场”)。土地使用权出让金或转让金的高低就是出卖土地使用权的价格。2003年中国城市地价最高的杭州市曾以每亩1亿元人民币的价格出卖国有土地使用权。

三、德国土地使用权和中国土地使用权之比较

德国土地使用权和中国土地使用权有不少相同之处,但在许多方面,如建立土地使用权的目的、土地使用期限的长短、土地使用期限的延长、延长的优先权、土地使用权回归时的赔偿等,也有不少差异。这里只探讨两个差别,一是土地使用权登记的差别,一是土地使用权价值的差别。

我们假设,在一块面积为667平方米的土地上建有一座两层楼的住宅,共有12套住房,总建筑面积为840平方米,总居住面积为672平方米;这12套住房连同土地使用权在80年代后期和90年代初通过私有化出卖给住户,其中第6号住房有居住面积56平方米,为总居住面积的十二分之一,相应的建筑面积份额为70平方米。下面分析一下第6号住房连同土地使用权在中国和德国登记有何不同。

中国的土地使用权和房产是分开登记的。第6号住房的所有者将该住房的房产所有权登记后,可领到房产登记证。房产登记证记录有第6号住房的地址、位置、居住面积56平方米或建筑面积70平方米、住房的性质、房产所有者的名字等等。同时,第6号住房的所有者还要办理土地使用权证。在土地使用权证上记录有地区名称、地段和地块号码、位置、土地面积667平方米、住房居住面积56平方米或建筑面积70平方米、土地使用权拥有者的姓名等等。

德国的土地使用权象土地所有权一样,使用权拥有者有自己的地籍簿,房产所有权和土地使用权登记在一本地籍簿内,其内容如下:833/10000的土地使用权,某城市某地区011地段1820号地块,面积667平方米,林荫大街第8号,位于2单元2楼左侧的第6号公寓(附划分图)的特别所有权。

中国和德国土地使用权登记最大的不同不在于土地使用权证和房产登记证是否合一(德国只有一本地籍簿,既记录土地使用权又记录住房的产权,运作和管理比较方便;而中国分别有土地使用权证和房产登记证,运作和管理比较麻烦),而是在于中国的土地使用权证上记录了土地面积667平方米和住房居住面积56平方米或建筑面积70平方米,而在德国地籍簿上记录的是土地面积667平方米和833/10000的土地使用权,但并未直接注明住房居住面积或建筑面积。德国地籍簿上记录的833/10000的土地使用权来自第6号公寓的70平方米建筑面积是总建筑面积840平方米的1/12(或按居住面积56平方米是总居住面积672平方米的1/12计算),住房居住面积或建筑面积是通过建筑划分图上注明的第6号住房来保证。中德两国之间土地使用权登记方面的这个看来只是技术层面的微小区别,将对第6号住房及其土地使用权的价值产生很大的影响,特别是在征地和房屋拆迁的情况下,下面要着重讨论。

在中国,土地使用权出让是指国家以土地所有者身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者,并由后者向国家支付土地使用权出让金的行为。城镇政府受土地所有者国家的委托,通过公开拍卖,出卖土地使用权,居住用地的使用期限为70年。在实际操作中,出价“最高”的开发商获得土地使用权。开发商可能继续转让土地使用权,也可能直接投资建设,最后将建成的住房连同割小的土地使用权出卖给顾客。在前面提到的2003年国有土地使用权每亩价格高达1亿元人民币的杭州市,该市2003年的住房价格高达8千元/平方米,而面向西湖的住房价格超过1万元/平方米。在这8千元/平方米的价格中,既包括了每平方米中的建筑价值,也包括了每平方米建筑面积上所包含的土地使用权的价值。

根据传统的地租理论,土地的价值v等于地租r除以利息,即v=r/i,地租r等于土地价值v乘以利息r=v×i;土地使用权x的价值等于利息乘以折现因素:

x=r×(1-1/(1+i)∧n)/i=v×i×(1-1/(1+i)∧n)/I (其中n为使用年限)

当使用年限n为70年、利息i为4%时,土地使用权x的价值就等于0.94×v;也就是说,当使用年限n为70年、利息为4%时,土地使用权的价值相当于土地所有权价值的94%。换言之,当土地使用权以1亿元/亩的价格出让时,土地所有权的价值约为1.07亿元/亩。

在德国,土地使用权拥有者通常每年向土地所有者支付土地使用金,而不是一次性支付土地使用金。但是德国法律也允许一次性支付土地使用金,在土地所有者同意的情况下,法律同样允许土地使用者根本不支付土地使用金。

在中国,房地产开发商可以通过下列途径获得土地使用权:向城镇政府购买(政府出让土地使用权),开发商支付土地使用权出让金;或向城镇政府取得征地拆迁许可,支付被涉及者拆迁赔偿。在法律形式上,这属于被拆迁者向开发商转让土地使用权。

四、征地拆迁过程中应该如何赔偿?

在中国之所以会如此大规模地发生被拆迁户的抗争,是因为在拆迁过程中政府官员与房地产开发商通过权钱交易合谋侵夺拆迁户的利益。究竟被拆迁户损失了多少,下面通过一个具体案例来加以解释。

假如上面提到的第6号住房连同其他11户住户以及其他建筑中的几百户居民在2003年被通知要征地拆迁。拆迁之后,在这667平方米的土地上将新建18层的住宅楼,总建筑面积将达7,200平方米,总居住面积为5,180平方米,共50套住房,平均每户建筑面积为144平方米,居住面积约104平方米。如果开发商向城镇政府购买相同区位和质量的土地,假定土地使用权出让金的价格为22,490元人民币/平方米,即1,500万元人民币/亩。

如果这个征地拆迁发生在中国,开发商会向第6号住房的主人提供以下两个选择:其一是给钱,开发商以当地一手房8千元/平方米的价格作为赔偿标准,支付70平方米56万元人民币的征地拆迁赔偿费;其二是给房,开发商在房屋建成后,在原区位提供70平方米建筑面积的新建房作为征地拆迁的赔偿,住户在拆迁建设期间需自己另找住房。如果住户要求一个更大面积的住房,则必须按8千元/平方米的价格向开发商购买超过70平方米以上的面积。中国的许多住户会倾向于第二个方案,这也是中国征地拆迁赔偿中常被使用的“以新换旧”方案。

如果这个征地拆迁发生在德国,开发商要支付的拆迁赔偿费就不是56万元人民币了,而是151万元人民币。其具体计算如下:土地部分,667平方米 X 833/10000 X 22,490元/平方米=125万元(其中833/10000是地籍簿中登记的比例);建筑部份,假定价格为5,920元/平方米建筑面积、使用年限为100年、剩余使用年限为50年、折旧为38%,折余价格为5,920元 X(100%-38%)=约3,670元/平方米建筑面积,每套单元的折余价值是3,670/平方米建筑面积 X 70平方米=25.7万元。这样,土地加建筑的总价值是125万元+25.7万元=150.7万元=约151万元。显然,在同样条件下,德国的开发商必须对被拆迁户支付151万元征地拆迁赔偿费,比中国开发商支付的数额多95万元;换言之,中国的房地产开发商支付的征地拆迁赔偿费只是应该支付数额的37%。在这种情况下,若开发商再强行拆迁,被涉及者做出强烈的反抗,其实是意料之中的事。

在中国,第6号住房的主人在征地拆迁之前,在667平方米的土地上有70平方米建筑面积的土地使用权。如果他接受“以新换旧”的征地拆迁赔偿方案,他仍然有70平方米建筑面积的土地使用权,他的权利似乎没有受到侵害。征地拆迁之前,这70平方米建筑面积的土地使用权是70/840,即833/10000的土地使用权,可以理想化地折算为833/10000X667平方米=55.56平方米的土地面积上的土地使用权。在征地拆迁和新建之后,土地上的建筑面积从原来的840平方米上升到7,200平方米,他所拥有的70平方米建筑面积的土地使用权,只是70平方米/7,200平方米,即97/10000的土地使用权,可折算为97/10000X667平方米=6.5平方米的土地面积上的土地使用权。通过征地拆迁和新建,第6号住房主人的土地使用权从833/10000减少到97/10000,减少了736/10000,即失去了土地使用权中的绝大部分。从理想化的土地面积来看,则从55.56平方米减少到6.5平方米。其价值的减少是显而易见的。

从另一方面来看,在建筑部分,中国的开发商以新换旧,最好的情况是不考虑原住房的折旧(但90年代后期多数地方是考虑折旧的),多支付的价格是新造价的38%(约16万元),这给第6号住房主人一定的经济好处。但需要指出的是,中国的开发商在建筑部分给予住户的好处,远不足以弥补住户在土地使用权方面的损失,因此第6号住房主人并没有得到合理的征地拆迁赔偿。中国的房地产开发商就是这样明目张胆地侵害被拆迁户的利益,几乎可以说,中国的每一家被拆迁户都被房地产开发商重重地盘剥了一次。因此,中国的许多被拆迁户拒绝搬迁,甚至投入维权活动,因为他们蒙受的损失实在是太大了。

目前在中国还存在着其他损害房产所有者和土地使用权拥有者的现象,比如,在一块土地的两座住房建筑之间又加建一座住房建筑,在一个居住小区原来规划的绿地上又建造房子等。虽然这并未涉及到征地拆迁的问题,但是由于一块土地上建筑面积总量的增加使原来土地使用权拥有者各自所占份额减少,土地使用权拥有者的经济利益就事实上受到了侵害。

结论

目前在中国征地拆迁赔偿中普遍实行的“以新换旧”的方法是否侵害了被拆迁者的利益,要看开发商在建筑部分给予的“以新换旧”的好处是否能抵销被拆迁者在土地部分的损失。由于征地拆迁后新建住宅的总面积大于原有住宅的总面积,若按原住户被拆建筑的面积计算赔偿或“以新换旧”,所有原住户的土地使用权比例都减少了,而房地产开发商则白白侵占了原住户的部分土地使用权。

用以下公式可以计算原住户在土地使用权价值方面的损失:

令m为该住房的建筑面积,s(0)为征地拆迁之前该土地上的建筑面积之总和,q(0)=m/s(0)为征地拆迁之前该住房所拥有的土地使用权比例;由于是“以新换旧”,该住户拥有的建筑面积m保持不变,s(n)为征地拆迁之后该土地上的建筑面积之总和,q(n)=m/s(n)为征地拆迁之后该住房所拥有的土地使用权比例;

那么,q(0)-q(n)=m/s(0)-m/s(n)为征地前后的土地使用权比例的损失,损失的价值为(m/s(0)-m/s(n))×v×l(其中v为土地使用权的价值,单位为元/平方米;l为土地的面积,单位为平方米。本文例中m=70平方米,s(0)=840平方米,s(n)=7,200平方米,v=22,490元/平方米,l=667平方米):

(m/s(0)-m/s(n))×v×l=(70/840-70/7,200)×22,490×667=约110万元。

建筑部分的增益主要来自开发商用新造价来支付已经使用若干年后的建筑物。其增加的价值为m×y×d,其中:m为建筑面积,单位为平方米;y为建筑物的新造价,单位为元/平方米;d为折旧率,<100%,由建筑物的使用年限和剩余使用年限所决定(文中的m=70平方米,y=5,920元/平方米,d=38%),则m×y×d=70×5,920×38%=约15万元。

由于目前中国土地使用权出让价格高昂,住宅价格中的50%以上为土地使用权价格(而在德国一般为10-20%),所以在大多数情况下,中国的房地产开发商在建筑部分给予的“以新换旧”的好处难以抵销被拆迁者在土地部分的损失。例如,本文中引例中的土地部分的损失为110万元,建筑部分的增益为15万元,实际损失为95万元。

中国的土地使用权登记中,只登记该住房的建筑面积或居住面积,而不登记土地使用权的相对比例,这种作法不足以保护私人财产。在上述案例中,如果第6号住房的所有者接受“以新换旧”的方案,其土地使用权登记中70平方米的建筑面积的土地使用权表面上没有发生变化,似乎其私有财产未受到拆迁的影响。而按照德国地籍簿的登记办法来衡量中国这种“以新换旧”方案对旧房所有者产权的影响,就可以明显地看出,拆迁之前为883/10000的土地使用权,拆迁之后就变成为97/10000的土地使用权,其份额的减小就反映出来了。

土地使用权的价值与土地使用权登记中的土地使用权的比例成正比。土地使用权的比例越大,所拥有土地使用权的价值也越大;土地使用权的比例越小,所拥有土地使用权的价值也越小。随着一块土地上总建筑面积的增加,原住户所拥有的土地使用权的比例不断减少,其土地使用权的价值也不断减少。为完善中国的土地使用权制度,应当在土地使用权登记中增加土地使用权比例一项,而且规定,一块土地上所有土地使用权比例之和为100%。在未征得土地使用权拥有者同意之前,不得更改土地使用权登记中的土地使用权比例,以此保护土地使用权拥有者和住房所有权者的私人财产不受损害。不过如此一来,那些官商勾结的房地产开发商就无利可图了,在他们背后撑腰的贪官污吏也没有油水可捞了。可以想见,在土地使用权登记中增加土地使用权比例这一小小的规章补充修改,虽然技术上毫无困难,却必定会遇到重重阻力,耗时长久而难以完成。

【参考文献】
《中华人民共和国宪法》,《中华人民共和国民法》,《中华人民共和国土地管理 法》,《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》,“1980年全国城市规划工作 会议纪要”,《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,《德 国基本法》(Grundgesetz),《德国民法大全》(Buergerliches Gesetzbuch),《德 国土地使用权条例》(Erbbaurechtsverordnung),《德国住房法》(Wohnungseigentumsgesetz) ,《德国房地产评估条例》(WertV),《德国房地产评估大纲》(WertR)

当代中国研究
MCS 2004 Issue 2

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