袁刚:民主集中制和国家官僚制

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袁刚
北京大学政府管理学院教授

一、列宁关于民主集中制的观点和民主集中制的实质
二、国家官僚制和特权集团的形成
三、国民党引进苏联党政模式之得与失
【注释】

中共党章和中华人民共和国宪法都专门提到民主集中制,此制在中国政治生活中的地位非同凡响,“是党和国家的根本制度”。但是,在中国,从政治学层面对民主集中制的研究却既不充分也不尽如人意。什么是民主集中制?人们往往引述毛泽东1945年在中共“七大”政治报告中的陈述解释之:“在民主基础上的集中,在集中指导下的民主”,它“是民主的,又是集中的”。[1]刘少奇在中共“七大”关于修改党章的报告中也有同样解说,并且解说得更详细。他认为,民主集中制“反映党的领导者与被领导者的关系,反映党的上级组织与下级组织的关系,反映党员个人与党的整体的关系,反映党的中央、党的各级组织与党员群众的关系”。[2] 1949年以后中共历次党代会不断重申,宣传部门不断宣传,把民主集中制说成是超越资产阶级民主的更充分的民主,是最大最好的民主,强调其民主性,进而将其意识形态化。

凡事一旦意识形态化就不许怀疑,不许有异,成了研究禁区。“既民主又集中”,到底偏重的是那一方?表面上说的是民主,但在实际政治中往往体现的是高度集权统一,甚至是对领袖的个人迷信,党政两方面最后都归结到服从最高领袖一个人,“毛主席挥手我前进”。

撇开模糊不清的“既民主又集中”的套话,毛泽东等中共领袖所概括并强调的四项组织原则,其实更能反应民主集中制的实质。这四项原则即“个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央”。毛泽东早在1938年批判张国焘违反党纪另立中央的错误、“重申党的纪律”时,就提到这四句话。[3]其核心是“服从”,强调的是放弃个人成见和“小组织习气”,服从上级组织的领导。从管理学角度看,民主集中制实际上就是对政党、后又上升为整个国家的组织管理原则,它强调个人绝对服从组织、统一个体意志,拧成一股绳,以达成组织目标。正如刘少奇1962年1月27日在扩大的中央工作会议上的报告中所说:“加强民主集中制,加强集中统—,就是要充分地发扬人民民主和党内民主,进一步地密切党与人民群众的联系,加强党中央的集中统一的领导,在全党范围内,统—思想,统一政策,统一计划,统一指挥,统一行动”。[4]

直到“文革”10年浩劫结束,实行改革,提倡解放思想,人们才开始突破禁区,研讨党政体制中的弊端及改革之道,探讨民主与集权的关系问题。人们突破意识形态迷雾,从民主集中制的由来及其历史发展和教训等多方面,作了许多有益的探讨,正本清源,破除迷信,神圣的党政制度于是也成为平常的学术研究课题。

一、列宁关于民主集中制的观点和民主集中制的实质

民主集中制的首创者是列宁,其背景是苏联共产党之前身俄国社会民主工党组织路线的论争。由于沙皇专制警察国家的特殊状况,列宁认为,俄国党不可能像德国等西欧国家议会党团那样,公开努力赢得选票,合法地争取政权;相反,党必须是小规模秘密地由职业革命家组成,在统一的指挥下有严密纪律的组织。此前,马克思在1859年致恩格斯的一封信中也提到,无产阶级政党“必须绝对保持党的纪律,否则将一事无成”。[5]恩格斯1883年给倍倍尔的信中亦说过,“党的现行纪律,少数必须服从多数”。[6]列宁将党的组织工作理论化,强调合理的组织对于夺取革命胜利的重要性。在与温和的党人马尔托夫的辩论中,1904年列宁提出了科层制的党的组织管理原则。他把党看作是有组织的部队,其中各个成员并不是自行列名入党,而是由党的一个组织接收,必须服从党的纪律。[7]列宁明确地把党纪叫做“集中制”,实行军事化的管理,使党变成科层制的有级别、自上而下可以发布命令的机构,以更有力地向沙俄残暴统治进行斗争。[8]列宁说:“集中制要求中央和党的最遥远、最偏僻的部分之间没有任何壁障”,“中央有直接掌握每一个党员的绝对权力”。[9]中央如何掌握基层的每一个党员呢?它靠的是分层的军事化管理,于是党中央成为统帅部,下设各级党委和支部,建立金字塔型的组织系统,服从领导被上升为“党性”,否定党的纪律则被认定为“否定党性”,可以党纪处分并开除。这种集中制是一种带有强制性的组织管理,其形式正如马克斯·韦伯所指出的那样,是具有一种金字塔形状按水平层次划分的等级官僚制。由于遭到反对派批评,列宁随即在集中制前加上了“民主的”定语,称为“民主的集中制”,但其重心为集中则是不言而喻的。

列宁“坚持党性,反对小组习气”。[10]他关于党的集权制组织原则很快引发了俄国社会民主党的分裂,拥护列宁的多数派称为布尔什维克,少数派为孟什维克。孟什维克认为,党不应当成为一个有组织的整体,必须容许自由的团体和个人存在,不必服从党的决议,人皆有自行宣布为党员的权利;要求党员服从党的决议是一种形式主义的官僚主义的态度,少数服从多数是硬性压制党员意志,全党服从党的纪律是在党内建立“农奴制度”。[11]列宁很强硬地坚持自己的组织路线,通过创办全俄政治报刊,把党的各级干部联合在一起,团结成一个具有鲜明界限、明确纲领、坚定策略和统一意志的战斗的党。[12]列宁要求知识分子出身的职业革命家向工人群众“灌输”马克思主义革命道理,并豪迈地说:“给我们一个革命家组织,我们就可以把俄国翻转过来”。[13]1905年俄共(布)“一大”确认了民主集中制原则,次年将其写进党章,规定“党的一切组织是按民主集中制的原则建立起来的”。[14]

在民主集中制原则中,列宁特别强调行动一致。他认为:“工人阶级的力量就在于组织,不组织群众,无产阶级就一事无成。组织起来的无产阶级就无所不能。组织性就是行动一致。实际行动的一致”。他一方面强调少数要服从多数,另一方面也主张少数人在服从多数、行动上保持高度一致的前提下,有权保留自己的意见,允许发表不同意见,有“舌头的自由”,可以在党的书刊上发表反对言论。他说:“行动一致,讨论自由和批评自由--这就是我们的定义。”[15]同时,他注重集体领导,不实行个人集权,强调只有党的代表大会才是党的最高权力机关,党代会应该定期召开,以便会商并集中统一各种意见,此即所谓发扬民主。列宁把民主集中制看作是民主制与集中制的辩证统一,民主脱离集中会成为无政府主义,集中脱离民主则会成为官僚主义,因此,实行民主集中制就必须同无政府主义和官僚主义划清界限。[16]

列宁的组织策略和关于民主集中制的理论和实践,使布尔什维克成为新型的党,既有别于欧美的议会党团,也有别于各国社会民主党。其特点是,在坚定的马克思主义信仰凝聚之下,由一群知识分子出身的职业革命家为领袖,在俄国拥有许多地下支部,具备严密的组织纪律,高度集权中央,分层分级领导,形成了系统的有战斗力的部队,被称为“列宁党”。这在世界政党史上是一个创举。1917年二月革命沙皇被推翻,温和的俄国社会革命党、孟什维克等虽一时掌权,却无法组织有效的政府去处置复杂的内外局面。党员不到两万[17]但组织纪律严明的布尔什维克便发动了所谓的“十月革命”(现在俄罗斯改称之“十月政变”),一举夺取了政权。列宁总结说:“实现无条件的集中和极严格的纪律,是战胜资产阶级的基本条件之一”。[18]其实,早在1872年,恩格斯从反面总结巴黎公社的教训时也说过:“巴黎公社的灭亡,就是由于缺乏集中的权威,胜利以后,你们可以随意对待权威等等。但是,为了进行斗争,我们必须把我们的一切力量拧成一股绳,并使这些力量集中在同一个攻击点上”。[19]

看来,集中和纪律在革命的关键时刻是很管用的。列宁关于无产阶级党的组织和策略、国家与革命以及如何夺权掌权的理论,是对马克思主义的重大发展。恩格斯虽论及集中权威的必要,但也指出,“胜利以后,你们可以随意对待”,也就是说可以放松。革命胜利后,布尔什维克改名共产党,把党纲党纪推向全国,以党代政,党政不分,民主集中制也就由党的组织管理原则扩大成了国家管理原则。

布尔什维克建政时否定了议会民主,创立了议行合一的民主集中制的政府。1918年,它仍与左派社会革命党联合执政,由于粮食专卖问题及对德《布列斯特和约》的分歧,两党联合破裂,左派社会革命党自动退出了政府,5月列宁宣布一党执政,并把新政权称为“无产阶级专政体系”。他指出,“国家政权的一切政治经济工作,都由工人阶级觉悟的先锋队共产党领导”;“党是无产阶级联合的最高形式”;“专政是由组织在苏维埃中的,受布尔什维克共产党领导的无产阶级实现的”,“不通过共产党就不可能实现无产阶级专政”。1918年8月,社会革命党涉嫌参与反苏维埃叛乱,被宣布为非法,布尔什维克一党执政正式开始。

党国合一,没有反对党了,苏维埃政府也开始实行民主集中制。当时列宁对政府的设计主要是针对资本主义政体的某些弊端,如官吏成为脱离人民的特殊阶层,立法和行政分立导致无效率等,他要求新生政权的管理者要从人民的“老爷”变成人民的“公仆”,组织廉价高效的政府。列宁的议行合一制并不是不要监督,他设想通过普选制——人民直接选举官员,并能随时撤换不称职的官员――来实行监督。但这种设想究竟如何实施则相当复杂,理想往往被现实所否定。严峻的国内外形势和党权扩大,使民主程序无法实行,集中制、任命制、命令制在实际政治中却大行其事,并逐渐固定下来。

列宁原来声称,革命胜利后就立刻实行人民自治,普遍吸收劳动者管理国家,但实际上并未实行,“人民自治”成了空话。1919年3月,俄共“八大”提出,要“通过无产阶级先进阶层来为劳动者实行管理”,即党代表人民来管理国家,而这些党的书记委员们既掌握国家权力,当然就是官了。列宁原来还承诺,党政干部将由选举产生,1917年的“四月提纲”也提出,“一切官员应由选举产生”,但在内战内乱尚未终结之时,实际上只能是委派官员而无法选举。1920年4月至11月,党中央直接任命了37,547名干部。内战平定后任命制照样推行,且成为惯例。列宁在1918年曾说:“工会必定要国家化,必定要与国家机关合并,建设任务要转到工会手里。”但后来他又指出,工会不是国家组织,是站在党和国家之间把党和群众连接起来的装置,即“群众组织”,要接受党的领导。后来,工会便成为苏维埃国家中最滑稽的机构,工会干部拿国家工资,为党说话、为党服务,变成了无所事事的官僚组织,根本不代表工人。

苏维埃政府设立了各种官僚机构,只不过各部门改称人民委员会,以表明是人民在管理,并由共产党领导,部门首长被称为人民委员。列宁原先设想,各人民委员会都实行集体领导,但在实践中很快就出现了无人负责等弊端。1918年,列宁又提出,把委员制和一长制相结合,最后各部门实际上都通行一长制,党委书记一把手说了算。理想一而再、再而三地被现实无情地否定,庞大的官僚体系不可避免地在新生的苏联重新出现。

由于党中央的管理任务巨大复杂,1919年俄共“八大”决定,在中央委员会之上成立政治局、组织局、书记局,并使党的领导权集中到人数很少的政治局。政治局这个术语1917年10月已出现,但成为决策机构则在两年之后,书记处作为其执行机构拥有实权。斯大林是在这三个机构都兼职的唯一之人。此后,政府机关的重大问题必须请示党中央,具体操办机构是书记处,党政集权于金字塔的顶尖上,形成了列宁所说的“寡头政治”。

列宁曾提出,一切权力归苏维埃,强调苏维埃高于政党。后来,由于布尔什维克在苏维埃中占居优势,1919年俄共“八大”提出,党在苏维埃中居于统治地位,党位列国会之上,应对苏维埃的全部工作进行监督。1921年斯大林提出:“共产党是苏维埃国家内部的一种圣剑骑士团。”[20]从此,党高居于苏维埃之上,以党代政,党管干部,党政不分,党和国家的一切组织机构都实行民主集中制,凡有人群有组织的单位都设立党委和党支部,党领导一切,形成了高度集权的政治体制。1920年7月列宁起草了“加入共产国际的条件”,又将民主集中制输出到国外。他提出,凡“加入共产国际的党,应该是按照民主集中制的原则建立起来的”;他又强调:“在目前激烈的国内战争时代,共产党必须按照高度集中的方式组织起来,在党内实行像军事纪律那样的铁的纪律,党的中央机关必须拥有广泛的权力,得到全体党员的普遍信任,成为一个有权威的机构”。[21]

原先俄共党内尚有派别,如托洛茨基派、工人反对派,也允许派别活动,但党内斗争激烈,争论不休,削弱了党的统一。1921年俄共“十大”决定,禁止任何派别活动,严明党纪,从事派别活动的人将被无条件地清除出党。这项决议影响深远,党终于完全军事化了,—切听从于上级乃至中央,不得有违,连思想上观点上的异见也不允许。当时苏共遭受内外包围,情势危急,统一党的意志对党来说暂时还说得过去。但长此以往,如何防止当权者以维护党的统一为名、压制打击不同意见、拒绝接受同志的监督而独断专行,就成为一个值得特别注意的问题了。[22]显然,党政合一的高度集权的党政体制建立之后,党政监督也就成了大难题。列宁曾提出,在党政体制之外建立“工农检查院”,但因他的去世而未实施。

二、国家官僚制和特权集团的形成

列宁的建党原则很早就遭到各方面的批评,不仅引发俄国社民党的分裂,也引起了国际社会主义运动的分裂。西欧许多社会党领袖都抨击民主集中制为官僚制。德国社会民主党人罗莎·卢森堡批评列宁企图用官僚制使年轻的工人运动处于知识精英的役使之下。早在1904年,她就写了“俄国社会民主党的组织问题”一文,认为集中对于改变党组织的分散性虽有必要,但不能建立在党的战士对中央机关盲目听话和机械服从的基础上。按列宁的原则,“中央委员会成了党的真正积极的核心,而其他一些组织不过是它的执行工具而已”;中央机关“为大家思考问题,制定计划和决定事情”,可“托管”一切事务,这正是官僚系统的运作方式。卢森堡认为,列宁的集中制是“极端的”、“无情的”,与沙皇的专制主义传统一脉相承;而由党的中央机关的统治来代替大多数人的统治,更“是错误的”。[23]考茨基也认为,列宁是把官僚组织的不可避免性当作规律来接受,利用国家机器组织力量为工人服务。伯恩斯坦则公开“修正”马克思主义,说马克思的国家观只是一种“批评的国家观”,忽视了国家对社会经济的管理职能。他认为,在现代资本主义条件下,国家不再是剥削阶级的工具,而是人们“共同生活的形式,是一种管理机关,它的社会政治性质随着它的社会内容的改变而改变”。[24]在伯恩斯坦看来,既然国家体现大众的共同利益,也就用不着去推翻,这样就自然否定了无产阶级革命和无产阶级专政,当然也就没有必要组织严密的革命党。考茨基在1912年与荷兰人潘涅库克就国家问题的论战中则明确表示反对消灭官僚制。他说:“我们无论在党组织或在工会组织内都非有官吏不可,更不必说在国家行政机关内了。我们的纲领不是要求消灭国家官吏,而是要求由人民选举官吏。这种要求也只能是指较高级的官吏的选举而言,不可能举行人民选举来任用一个抄写员”。[25]考茨基认为,官僚制不一定有什么“阶级性”,工人组织也需要官吏。他把政府官吏分成高级政务官和低级事务官(如抄写员)两类,认为高级政务官应选举产生;同时,他认为,消灭官僚制是不可能的,也是不必要的,关键在于选举而不是任命政务官。

然而,列宁不承认布尔什维克党实行的是官僚制,他认为官僚制有阶级性,要砸碎资产阶级国家的官僚机器。在十月革命的几个月前,列宁写了《国家与革命》,驳斥修正主义观点,要“立即打碎旧的官僚机器,逐步消灭一切官僚机器”。[26]列宁宣称,旧的国家机器必须打碎,但强大的集权统治仍有必要;在国家消亡前要坚持无产阶级专政,虽仍存在政府,但由武装的无产阶级掌握,工农兵代表苏维埃虽仍存在大小官员,但他们不是社会的主人而是“公仆”,因此不会变成官僚。列宁幻想建立巴黎公社式的无产阶级政权,实现全民管理国家。列宁继承了马克思的“公仆说”,提出要“使国家官吏成为不过是执行我们委托的工作人员,使他们成为有责任的、可以撤换的、而且是领取薪金的监工和会计。这是我们无产阶级的任务”。[27]列宁还认为,旧的国家政权的绝大多数职能已经变得极其简单,可简化为登记、填表、检查这样一些极为简单的手续,以至于每个识字的人都完全能够行使这些职能。列宁还强调,无产阶级国家“可以也应该把这些职能中任何特权制、长官制的残余铲除干净”。列宁认为,应采取一些办法:不但实行选举制度,而且随时可以撤换官员;官员的薪金不得高于工人的工资;让所有人都来执行监督和监察的职能,使所有的人暂时都变成“官僚”,因而使所有的人都不能成为官僚。[28]显然,这是一种乐观的简单化想法,在繁杂的社会管理现实中根本无法实现,不仅是空话,而且是大话,变成了公开的吹牛。

的确,革命前在民主集中制管理下的科层制各级党的干部,因并无工资也没有任何掌管社会经济活动的权力,虽有等级差别,但并不是官僚,也谈不上有什么特权。但上台掌权后,情况却发生了质的变化。党政机关工作人员虽被统称为“干部”,用以取代官僚一词,但名词改了内容不改。有权的各级干部显然已经是官员了,而且官员的数量越来越多。于是,入党做官,位高权重,高高在上,不可避免地出现了程度不同的滥用权力等官僚主义行为。

在社会主义思想和运动中,“官僚制”一直是作为贬义词来使用的,其本身被看成应努力克服的对象。按照马克思主义的理论,在社会主义条件下,废除了私有制及其基础之上的阶级社会,保护阶级统治和阶级压迫的国家将随之解体,因而不会直接从劳动者中分离出具有特殊利益和特殊目的的官僚阶层。列宁认为:“官吏和常备军是资产阶级社会躯体上的寄生虫”。他不承认社会主义社会存在官僚。列宁又表示:“马克思写道:公社实现了所有资产阶级革命都提出的廉价政府的口号,因为它取消了两项最大的开支,即军队和官吏”。[29]但是,没有官僚,没有科层制机构,又如何进行国家的行政管理?所以列宁也承认,“立即彻底消灭各地的官僚机构是谈不到的,这是空想”。[30]事实上,苏联的官僚机构呈不断扩大的趋势,官僚的数量有增无减。面对这种现象,苏共只好玩概念游戏,打意识形态牌。党政官员虽人员众多、有权有位,却不称为官僚,而称干部,硬说干部是“公仆”不是官,说的是一套,做的是另一套,公然说假话!苏共建立了庞大的官僚体系,却拒不承认是官僚体制。

第二国际的领袖们正是抓住了这一点来批评苏共。考茨基说,苏联实行的是“国家官僚制”。1922年考茨基写了《无产阶级革命及其纲领》一书,除就革命和专政等问题提出了与列宁不同的看法外,专门谈到了苏联的官僚制问题。他认为,“马克思所提出而为列宁所采取的那个要求,即任何担任公职的人都不能取得比普通工人工资更高的薪俸那个要求就是行不通的。这个要求与无产阶级的感情和我们的社会主义观点的确是符合的。但是它与那经常在贯彻着的经济要求是不相容的”。考茨基反对苏联不仅在党内而且在国家生活特别是在经济领域推行国家官僚制的集中管理,认为国家官僚制“敌不住资本的竞争”,因为“国家官僚制是笨拙的,不经济的,没有办法来为各个特殊职能选择最适应的人选,而且是极端保守的”。一句话,是没有效率的。考茨基甚至认为,国家官僚制还不如资本主义官僚制,因为“在一切社会中,国家官僚制在解决问题时是惰性最大的”。苏联“实行了整个生产的国有化并使它隶属于一个全能的、严格集中的官僚制,废除甚至迫害国内的一切组织”;全国只剩下一个组织,那就是共产党组织,各行各业各单位都实行民主集中制,国家全能,党为核心,集中管理一切。然而,“要火车司机遵守和警察或关卡官吏一样的纪律,那是荒谬的”[31],实际上也管不好。考茨基反对把阶级的组织扩大为国家组织,把革命党的原则扩大为和平建设时期的国家原则。虽然列宁给考茨基扣上了“叛徒”帽子,但我们现在回过头来看,苏共70年的实践及其全面失败,考茨基的批评的确是说到了点子上,苏联党政体制实际上就是国家全面的官僚制。民主集权制作为苏联模式的党政组织管理原则,成为国家官僚制的关键,各国共产党都把它尊为神圣不可侵犯的宪条,它却事实上成了腐败专制等多种问题的温床。

当时的西欧社会民主党团关注议会斗争,列宁则把议会道路视为修正主义。双方的论争在十月革命后达到高潮,当卢森堡批评布尔什维克不讲民主,列宁则指责他们不懂“群众、阶级、政党、领袖”的关系。列宁认为,群众是划分为阶级的、阶级通常是由政党来领导的,政党是由最有威信、最有影响、最有经验、被选出担任最重要职务而称为领袖的人们所组成的比较稳定的集团来主持的。1920年列宁写了《共产主义运动中的“左派”幼稚病》。他认为,自私有制产生之后,群众就划分为阶级,阶级斗争发展到一定阶段就形成政党,政党在斗争中产生自己的领袖;历史上,任何一个阶级如果不推举出自己善于组织运动和领导运动的政治领袖和先进代表,就不能取得统治地位;无产阶级及其政党也必须有自己的领袖,否则就无法夺取胜利,必须强调服从领袖。

列宁的这套观点为民主集中制作了理论解说,据此来看,在民主集中制的四项组织原则之外,其实还有第五项原则,即“中央服从领袖”。领袖站在金字塔尖顶上,以伟大领袖为核心,围绕着核心向外辐射,一层又一层实行科层制领导。在民主集中制下,“领袖”是一个光彩耀人的词。按照列宁的解说,无产阶级的领袖不是天生的和自封的,而是在群众斗争中产生,被群众所公认的;领袖必须精通马克思主义,通晓社会发展规律,掌握娴熟的领导艺术,能够密切联系人民群众,集中群众的智慧和力量,善于给党和人民群众指出前进的方向。虽然列宁强调,领袖并非专指一个人,而是整个领导集体,但实际上最后都归结到一个人。列宁在世时俄共以列宁为核心,列宁死后经过残酷的党内争斗,斯大林成为独裁者。虽然列宁也强调党的领导人应通过选举产生,但苏联70多年的历史中没有一个最高领导人是通过真正的选举产生的,指定接班人成了惯例,这是典型的人治而非法治,只讲集中而不讲民主,或者是口头上讲民主实际上坚持集中。

由于服从领袖、突出领袖、宣传领袖,社会主义各国都不同程度地出现了个人崇拜,最突出的是斯大林和毛泽东。1956年,在苏共“二十大”上赫鲁哓夫批判了斯大林的个人迷信,并开启了社会主义制度的改革,这却被毛泽东斥为“现代修正主义”。中苏论战期间中共发表的“九评”中的第二篇“关于斯大林问题”提到,“所谓反对个人迷信,是违反列宁关于领袖、政党、阶级、群众之间相互关系的完整学说的,是破坏党的民主集中制的”。[32]把民主集中制与列宁关于领袖的学说联系在一起,实际上是重申服从领袖,结果中国的个人迷信更加盛行。当时的上海市委书记柯庆施竟公开说:“相信毛主席要到迷信的程度;服从毛主席要到盲从的程度”。林彪更精炼地以四个字来概括民主集中制:“服从-纪律”。东南西北中,服从毛泽东,其结果是领袖一人犯错就导致全国犯错。

无条件服从领袖,是假定领袖天生正确,不会犯错;领袖指挥着党,党又是战斗化的“部队”,“部队”各级“指挥员”更以服从命令为天职。毛泽东为红军制定的“三大纪律”的第一条就是“一切行动听指挥”。此可谓民主集中制的第一要义,也是列宁关于领袖、政党、阶级、群众相互关系学说的精髓,即服从领袖、服从中央、自觉与中央保持一致。中共按照民主集中制的原则与实践,后来有了第一代、第二代、第三代、第四代领导核心的提法,它突出的是领袖,是强调集中而不是民主,其实仍然是延续沙皇时代列宁所制定的革命党战时动员军事化管理模式。

在革命时代,列宁的建党策略或许有其合理性,对付警察镇压只有军事化的组织斗争才有成效,但这只能是暂时的,不能行之久远,不能凝固化为执政模式。建国几十年了,仍然坚持对付沙皇恐怖时代的策略,并将其扩大,其结果是必然走向反面,走向列宁曾竭力反对的集中全面的国家官僚制。当时第二国际的卢森堡、考茨基等人身处西欧较宽松自由的政治环境,对列宁及苏共的过分集权专制做法提出的批评,现在看来并非没有道理,他们当时的忧虑的确是意味深长的。曾是中共“家长”的陈独秀,离开中共后也反思过党内集中而缺乏民主的祸害,承认民主主义乃是人类社会进步之一种动力。他认为,把民主主义看做是资产阶级的专利品,是一种“最浅薄的见解”。在“无产阶级与民主主义”一文中,陈独秀批评斯大林“抛弃了民主主义,代之以官僚主义”。他象考茨基一样,毫不客气地批评苏联是官僚国家。

值得注意的是,列宁虽不承认苏共实行的是官僚制,但却承认并坚决反对党政机关中的官僚主义,他和托洛茨基都很早就意识到了官僚机器的危害性。在一次教育工会谈到行政机关造成的困境时,列宁叹息:“是啊,我们的官僚主义太严重了”,还提出要“甩掉机关”,包括党和政府机关、以党的书记处为核心的权势集团,表示要“对付包括组织在内的一切机关的官僚主义”。[33]1923年10月8日,托洛茨基给中央委员会和中央监察委员会写了一封信称:“战时共产主义时期所采用的强制性制度为党统管一切的制度提供了发展的可能性”;他认为,这种制度远离“工人民主制,由于采用挑选书记的办法,党的机关的官僚化已经达到闻所未闻的程度,一个广泛的党的工作阶层已经形成并已经分布到党和国家机关中”。因此,托洛茨基反对等级森严的书记体制。他指出,“党内书记特权阶层”指定各级代表,选举流于形式,党内自由讨论化为乌有,“扼杀党的独立自由精神,以特选的官僚组成的机关来代替党”。他还指出,中央是官僚主义的发源地和大本营,行政命令是产生官僚主义的方法等。托洛茨基的严厉批评得罪了大多数拥有既得利益的党政高干,被批为“派别活动”而最终失势,他的言论也被斥之为“谰言”。[34]

列宁去世前也痛恨政府机构的无限膨胀及其官僚主义化,他在病榻上口述了最后一篇文章“宁肯少些,但要好些”,提出要精简国家机构,克服官僚主义。他指出:“要尽一切可能撤销各种委员会,阻止成立各种新的委员会,因为其中十分之九是多余的”。[35]但列宁的指示无法落实,官僚制集权治理仍按照惯性继续扩张,党政机构和干部数目越来越多,官僚主义越来越严重。以后几十年里,苏联始终不敢正视党政官僚体制问题,而是把官僚体制问题说成是干部的官僚主义,至于官僚主义则被解释成旧社会资产阶级作风的“遗留”。其实,正如目前我国学术界普遍认定的那样,苏联十月革命后不久,在二、三十年代已出现了官僚特权集团。[36]

三、国民党引进苏联党政模式之得与失

20世纪20年代,以民主集中制为核心的苏联党政模式便传入中国,不仅中共作为共产国际的一个支部无条件地接受了苏联经验受其指导,而且国民党也有条件地接受了苏联经验并移植了苏联党政体制。

被国民党尊为“国父”的孙中山发动革命曾多次失败,苏联十月革命胜利后不久,他便提出“以俄为师”,欲借鉴苏俄的经验。“以俄为师”的实际内容是什么?国共两党出于各自的意识形态,解说不一。中共把“联俄、联共(应为容共)、扶助农工”这“三大政策”说成是“新三民主义”。其实,这些主张既然是“政策”,就是可变的。孙中山先联合西南军阀打击北洋军阀,后又联合失势的北洋军阀段琪瑞和奉系张作霖,秘密组成“三角反直同盟”,反对得势的直系北洋军阀。既然放弃联合军阀打军阀的政策不算是“背叛”,那么,放弃联俄容共的政策,对国民党来说也就谈不上是什么“叛变”。国民党的三民主义无论新旧,都是民族、民权、民生主义,新三民主义绝非共产主义,其意识形态主调没有变化,变化的只是其组织策略。可以说,当时国民党只是有条件地接受了苏联经验,何况国民党人从来不承认其国民革命是共产革命的先导。

早期的国民党,其组织形式基本上是西式的。松散而无严格纪律的国民党被窃国大盗袁世凯非法取缔后,竟无还手之力。“二次革命”失败后,国民党人流亡日本,吸取教训,按中国传统秘密结社旧会党形式组建了中华革命党,孙中山自任党魁,以总理名义督率一切,实行个人集权。“凡入党的人,须完全服从我一个人,其理由即是鉴于前次失败”。一再失败使孙中山认识到,中国的局面是“一盘散沙”,领袖集权独裁大有其必要。所以他强调:“此次立党,特主服从党魁命令,并须各具誓约”。[37]后来他看到俄国的十月革命比中国的辛亥革命晚6年,却一举成功,“其奇功伟绩,真是世界革命史上前所未有,其所以能至此的缘故,实全由其首领列宁先生个人之奋斗及条理与组织之完备”。[38]苏俄布尔什维克党组织的战斗力,其以党建国、以党治国的经验,给孙中山以强烈印象。孙中山认为,其成功“即因其将党放在国上”,“可为我们模范,即俄国完全以党治国,比英、美、法之政党,握权更进一步”。[39]孙中山称赞列宁为“革命圣人”,于是按苏联的布尔什维克模式改组了国民党。1924年1月22日,国民党第一次代表大会在广州召开,聘任俄人鲍罗廷为政治顾问,国共合作,共产党员得以个人名义加入国民党,参加国民党领导的国民革命,此即所谓“容共”,而非“联共”。当时,国民党大,共产党小,革命核心是国民党中央,但革命的灵魂是“以俄为师”。

经过西式、中式、俄式三个阶段的发展,国民党面貌一新,成为所谓的“列宁党”。新三民主义的核心内容并非所谓“三大政策”,而是“以俄为师、党在国上、以党建国、以党治国”。如果说旧三民主义是西式的,新三民主义则是俄式的。孙中山采取了列宁的组织策略,抛弃了欧美政党模式,采用俄式科层制集权管理:总理制与委员制结合,在各地普设党部,军队设政治部,派党代表,各地党组织选派代表到中央开代表大会,“选举”中央执行委员会、中央监察委员会,“当选者”竟包括诸多共产党人(如毛泽东),实际上是事先协商好了任命的。1924年7月11日,国民党又在中央委员会之上设立中央政治委员会,筒称“中政会”,相当于政治局,成为实际上的权力中心。随即又设中央军事委员会,即中央军委,中央军委主席逐渐成为最有权力的人。这完全是移植苏联那一套。后来成立的广州国民政府,它与党的关系同苏联一样,是党在国上、党政不分、党在政府之上。国民政府组织法中确定“以党治国”原则,即国民政府必须接受国民党的指导和监督,一切施政方针及立法原则均由“中政会”提出,经由中央执委会审议后,以政府名义执行。在这种制度下,以党代政,党领导一切,政府官员也由党任命,党管干部,成立党的组织部,主管党政干部任免;又设宣传部,宣传党的主义,孙中山说,“革命成功全赖宣传主义”,其主义当然是三民主义;党政其它部门也陆续设立,政府委员会、军事委员会,包括司法机关在内,一律接受国民党中执委的政策性指导。党的组织延伸和渗透到社会、产业、文化、教育各个部门和组织中去,直达基层,形成庞大的科层制官僚体系,党政军合一,高度集权。虽然北伐成功后,蒋介石“清党分共”,南京国民政府采取“五院制”,但苏联的党政模式并未废止,仍然是党在国上,五院制政府只是个花架子,在党中央总裁的领导支配之下。国民党还按苏联共青团的形式组织三民主义青年团,以培养党政后备干部。

国民党“以俄为师”引进苏联的党政模式,当然也引进了民主集中制,但他们译为“民主集权制”。将集中译为集权,似乎更为准确,即将权力集中到中央,服从核心领导。1924年国民党“一大”时,在苏联政治顾问鲍罗廷指导下,国民党即已确立民主集权制的组织原则,建了各级会议、代表、表决及集中执行机制。1928年,南京国民政府被蒋介石实际控制后,民主集权制在实际运用中更强调服从中央,服从领袖,被归结为“一个国家,一个主义,一个政党,一个领袖”。国民党内各派系反蒋势力纷纷反对蒋介石的个人独裁,进而批评国民党已堕落成官僚集团。如“改组派”认为,1924年改组后的国民党在组织上根本的原则就是民主集权制,国民党“一大”召开就是这个组织原则的体现。“改组派”抨击南京国民党政权抛弃了民主精神,而代之以个人独裁。陈公博说:“现在这种精神没有了,集权还有人记得,民主都似乎忘却了,集权而不民主,所以只看见官僚主义在横行了”。 [40]孙中山之子孙科也写了“以民主集权制消灭独裁”一文。1930年7月13日,汪精卫联合各派反蒋势力在北平召开“中国国民党中央党部扩大会议”,由汪起草的《党务联名宣言》称:“本党组织为民主集权制,某(指蒋介石)则变为个人独裁”。汪反对蒋独裁,却不反对集权。他说:“本党改组之精神,在于认定三民主义为救国不二法门,欲求三民主义能实现于中国,则不能不使三民主义普及于民众。欲求三民主义普及于民众,则不能不使党员真能为主义而奋斗。欲求党员真能为主义而奋斗,则不能不巩固党之组织,森严党之纪律,使党员之行动,趋于—致”。[41]改组派于是提出“提高党的权威,实行党的专政”,要“党外无党,党内无派”[42],高度集权。有人更提出,非国民党员不得任政务官,“以党专政就是民主集权”。[43]

国民党从苏联引进民主集权制,为形成党的核心领导进行了残酷的内部派系斗争。但国民党党内有派,党外尚有党。在苏联主导下,中共曾两次屈从于国民党的领导,实现了两次国共合作,最终都以失败而告终。国共两党都是苏联模式的革命党,都遵从集权统—组织管理原则,但主义不同,意识形态有差异,革命目标不一样。除非国民党尊奉马列主义,或共产党改宗三民主义,否则在都强调集中、要求统一意志、统一行动的革命中,无法步调一致。共产党要坚持自己的革命纲领,则国民党的“清党”即是在组织上清除异己,这是早晚会发生的事情;即使孙中山不死,他也会重申民主集权制,清除不听号令的跨党异见分子,否则,国共两个革命中心无法和平共处。戴季陶说过:“国民党内,有了一个共产党,就是有了两个中心。”他认为,这是“国民党内—个最大的危机”。[44]

国民党北伐“成功”后,以党纲取代宪法,将民主集权制推向全国,作为治国原则,强迫非党民众也要服膺其党义,遵循“总理遗教”,推行“党化教育”,遵守其党纪,服从领袖。结果不但共产党不听命举行武装反抗,国内各类异己势力也都不同程度地进行了拼死反抗。自由主义知识分子胡适、罗隆基、梁实秋等提出了维护人权、反对党权,主张“专家治国”、反对“党棍”横行。直到日本全面入侵,中国仍未实现真正的集权统一。在全民抗战中,蒋介石倒是真正被各方尊为全国的抗战领袖、最高统帅,他口口声声要别人“服从领袖”,但空有虚名,实际上并没有多少人真的听他指挥。

抗战胜利后国民党貌似强大,内部仍派系暗斗,缺乏核心凝聚力,蒋介石又欺骗性地召开“国大”,“制宪”、“行宪”,表面上要向英美式民主靠拢,放弃苏联集权模式,但骨子里仍是苏联民主集权制一党独裁那一套,结果民主不成集权更受损,自乱其制。不但党内实力派李宗仁、程潜、阎锡山等不服,而且自己的统帅部也被共产党的“隐蔽战线”染指。最后,彻底奉行民主集中制的、组织得更严密的中共,仅用3年时间就以军事力量推翻了国民党政权。

国民党“以俄为师”引进苏联党政模式即民主集权制,以党治国,却没有通过集权真正做到党指挥枪,其党的基层组织渗透力和意识形态宣传感染力,较之共产党更是相形见绌,国民党各级党政干部在科层制管理中的官僚主义腐败行为公开表面化。在丧失大陆退往孤岛之时,连美国总统杜鲁门发布的《白皮书》都公开点名指责蒋介石的官僚政府是一个腐败的政权。

俄国布尔什维克和国共两党都通过民主集中制的组织架构夺权掌权。早在上世纪初,就有第二国际的著名理论家将民主集中制与官僚制联系在—起分析批评。国民党引进“民主集权制”,在“以党治国”的过程中,干部官僚日益腐败,以致败亡。不过,国民党在台湾最后抛弃了“列宁党”模式,“还政于民”,从而获得了新生。苏联则长期以意识形态包装其庞大的干部官僚制管理,打着列宁的“民主集中”旗号高度集权,实行计划经济,统筹政治,由中央政治局核心领导统管一切,各级干部都由党的组织部任免,拥有大小不同的特权而不受人民监督,实行“国家官僚制”。其最后亡党亡国,更使人们看透了其体制的弊病。民主集中制是苏联党政模式的核心内容,其实质无非是官僚科层制集中管理,将其说成是所谓“超越、最大、最好的民主”,无疑是相当荒谬的。

中共建政已60年,至今仍坚守战时动员军事化的列宁党模式。民主集中制的一元化领导早已被历史证明是封闭落后的制度。民主不过是招牌,集权才是实质。中国改革已30年,苏联模式的党政体制到底还有多大效用?值得反思。改革开放在经济上摆脱了苏联模式,实行市场经济, 但政治体制没有半点松动,要改就必须突破苏式民主集中制,抛弃“国家官僚制”,由威权走向民主。正如恩格斯所说:“权威与自治(也可以说集中与民主)是相对的东西,它们的应用范围是随着社会发展阶段的不同而改变的”。[45]

【注释】
[1]《毛泽东选集》第3卷,人民出版社1952年版,第1058页。
[2]《刘少奇选集》上卷,人民出版社1981年,第358页。
[3]《毛泽东选集》第2卷,人民出版社1952年版,第491页。
[4]《刘少奇选集》下卷,人民出版社1985年版,373页。
[5]《马克思恩格斯全集》第21卷,人民出版社1965年版,第413页。
[6]《马克思恩格斯全集》第38卷,人民出版社1974年版,第26页。
[7]《联共布党史简明教程》,人民出版社1975年版,第45页。
[8] 早在1903年“俄国社会民主工党”第二次代表大会上,列宁就提出了“集中制”这一概念。他说:“作为党组织的基础的基本思想,实际上可以归结为以下两点。第一个思想,即集中制思想,是从原则上确定了解决所有局部的和细节的组织问题的方法。”这“是唯一的原则性思想,应该贯穿在整个党章中”。(《列宁全集》第7卷,人民出版社1963年版,第228页)。
[9]《列宁全集》第6卷,人民出版社1963年版,第440-441页。
[10]《列宁全集》第7卷,人民出版社1963年版,第484页。
[11]《联共布党史简明教程》,人民出版社1975年版,第49页。
[12]《斯大林选集》上卷,人民出版社1979年版,第131页。
[13]《列宁全集》第6卷,人民出版社1985年版,笫121页。
[14]《苏联共产党决议汇编》第1分册,人民出版社1956年版,第165页。
[15]《列宁全集》第11卷,人民出版社1959年版,第301页。
[16]《列宁全集》第34卷,人民出版社1985年版,第139页。
[17]“二月革命”时以职业革命家组成的布尔什维克只有不到2万人,但是几个月后,在“十月革命”爆发时发展到20万。托洛茨基也是这时由孟什维克转为布尔什维克的。
[18]《列宁选集》第4卷,人民出版社1972年版,第181页。
[19]《马克思恩格斯全集》第33卷,人民出版社1973年版,第378页。
[20]《斯大林全集》第5卷,人民出版社1960年版,第57页。
[21]《列宁全集》第31卷,人民出版社1958年版,第185页。
[22] 参见黄宗良“苏联政治体制与苏联巨变”一文,载宫达非主编《苏联剧变新 探》,世界知识出版社1998年版。
[23]《卢森堡文集》上卷,人民出版社1984年版,第513页。又见《国际共运史研究资料(卢森堡专辑) 》,人民出版社1981年版,第38-58页。
[24]《伯恩斯坦言论》,三联书店1966年版,第79页。
[25]《考茨基言论》,三联书店1966年版,第123页。
[26] 列宁,《国家与革命》(1917年8-9月),见《列宁全集》第31卷, 人民出版社1958年版,第46页。
[27]出处同上。
[28] 以上苏联党政机构设置沿革及列宁的设想,均参见刘克明主编《苏联政治经济体制七十年》一书,中国社会科学出版社1990年版。
[29]《列宁全集》第31卷,人民出版社1958年版,第42页。
[30]《列宁全集》第31卷,人民出版社1958年版,第46页。
[31]《考茨基言论》,三联书店1966年版,第396至400页。
[32]《人民日报》1963年9月13日。
[33][苏]托洛茨基,《托洛茨基自传》,胡萍译,中国社会科学出版社2003年 版,第529页。
[34]邢广程,《苏联高层决策70年》第2册,第4、5页。
[35]《列宁全集》第43卷152页。
[36] 参见陆南泉主编的《苏联剧变深层次原因研究》,中国社会科学文献出版社1999年版,第149页。
[37] 黄警顽编,《南洋霹雳华侨革命墨迹》,上海文华美术图书公司1933年影印版。
[38]《孙中山选集》下卷,人民出版社1956年版,第535–536页。
[39]《孙中山全集》第9卷,中华书局1986年版,第104页。
[40]《中央导报》第5期,1928年。
[41]《汪精卫文集》之四,上海光明书局1929年版,第35页。
[42]《陈公博,“党的改组原则”,载《革命评论》第10期,1928年7月8日。
[43]《肖淑宇,“开明专制与民主集权”,载《革命评论》第16期,1928年8月。
[44]《戴季陶,“告国民党同志并告全国国民”,1925年7月23日。
[45]《《马克思恩格斯全集》第18卷,人民出版社1964年版,第343页。

当代中国研究
MCS 2009 Issue 2

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