荀路：美国警民关系面面观——西方法治漫谈（49）

西方法治漫谈之四十九

美国警民关系面面观

说起美国警察的“暴力执法”，全世界都传得沸沸扬扬，恶名昭著。但美国警察自己对此却是哑巴吃黄连，有苦说不出。关于这方面的情况，我在《美国警察与黑人之怨》已有叙述，这里再接着这个问题说一下警民关系。

美国警察在执法过程中确实有一些违法乱纪行为。而且这种行为过去有，现在有，将来还会有。手头的资料与现实的情况已互相印证了这一点。

据《纽约时报》报道，1984年在美国共发生了6698起控告警察虐待市民或滥用职权的诉讼。1984年，在纽约市控告警察的人中，黑人、拉丁裔和亚洲人就占了总数的60%，而被控告的警察中有80%是白人。在其他州，这些比例数更高。

美国警察除了与有色人种的关系比较紧张之外，与其他公民之间的关系会因公民的年龄、性别、社会地位和经济收入不同而不同。民意调查数字表明，在美国，青年人认为警察不好的比率数是老年人的两倍。而穷人对警察的看法要比富人对警察的看法显然更不好。

青年人对警察的印象普遍不好的原因是，因为青年人在吸毒、打架斗殴、抢劫、偷盗、强奸等案件中占有较大比例，所以警察对他们很敏感，从而就出现对他们盘问过多和使用武力行为过多的情况。

妇女对警察不满主要有两方面的问题。一是她们抱怨警察不能为她们提供应有的保护。这不仅反映在犯罪分子对她们施暴、抢劫时警察常常不能及时营救她们，而且还反映在警察在处理家庭纠纷时也不能保护她们。在纽约和奥克兰等城市都有妇女指控说，警察并不能保护她们不受自己丈夫的虐待。妇女对警察不满的第二个问题是警察常常欺负她们。如在芝加哥市就有妇女控告说，警察中有人在处理妇女开车违章时，竟然进行了裸体搜查。

美国警民关系问题，是警察与民众双方都应负有责任的问题。但就其双方的具体责任而言，却争执很大而难以下定论。警察方面一致断言说，民众对警察的态度要比警察对民众的态度要坏，甚至说黑人对警察的过分敌视的态度影响了警察的执法活动。

但美国多数的社会舆论则认为，警民关系紧张的主要原因是在于警察方面。他们认为，警察利用手中的特权粗暴地对待普通公民，尤其是黑人公民，这是造成警民关系紧张的重要原因。在美国，持有这种看法的人还详细列举了许多事例来说明警察要对警民关系紧张负有主要责任。综合起来主要反映在以下三个方面：

一、警察在工作中存在的造成警民关系紧张的几个因素。

（1）警察对嫌疑犯或“不顺眼者”的折磨和骚扰。

来自民众中对于警察较多的指责是说警察无故地折磨和骚扰了他们。持这种意见的多是青年人和有色人种的男性。据有人在圣迭戈市调查后发现，在被警察叫住盘问的每一百名男性公民中就有66个是黑人或墨西哥血统的人。而且在这一百个人中青年人占三分之二。

这种警察在毫无证据的情况下就把行人叫住进行长时间盘问甚至搜身和拘留的做法，被美国人认为是警察对民众的折磨和骚扰。看过美国电影《第一滴血》的人对此就会有深刻印象。影片所反映的情况应该有现实事实为依据。

另外，警察对民众的折磨和骚扰还表现在警察在执法时经常随意地怀疑和拘留人。例如在一起抢劫案发生之后，警察就叫住了在场的人一一加以盘问，当这些人中间如果有谁对此稍有非议时，那么警察就会拘留他。

美国警察机构分散、各自为政的特点，使得各个警察单位都拥有非常大的权力。尤其是在地方的小警察单位里，警察往往可以用各种理由来拘捕一个居民，而且地方法院也常常和警察勾结起来迫害无辜。1980年代上映的美国电影《恶梦》就反映了这一社会现实。影片中，白人女青年菲力浦斯因为和黑人女青年黛安同车旅游，遭到了一个地方警察局警察的拘捕。当天晚上，黛安在拘留所遭到了警察的强奸。后来，法庭又判她俩有罪并把她们送到劳改农场去服刑。在劳改农场，两人因不甘遭受非人待遇而逃跑时，黛安又被警察抓回去打死了。

这里虽然是电影作品，但文艺也是现实的反映。在民主社会，文艺作品是社会舆论的重要组成部分，发挥着逐恶扬善的社会监督功能。既然社会中的黑暗面是现实存在，那么客观反映这种存在，让人们主观对这种存在进行抗争便是题中应有之义了。而这种正常的客观与主观表现在类似朝鲜这样的国家是不可能存在的。

（2）警察常常使用不必要的或过分的暴力行为。

许多美国人指控说，警察在执法中经常滥用暴力，而这是有许多案件为依据的。

据英国路透社纽约1985年5月5日的一篇报道说，4月底，“警察为了让年仅18岁的马克.戴维森交待卖了10美元的大麻而用致人昏厥的电击枪虐待了他。这种枪可以产生五万伏特的高电压，……在记者招待会上，戴维森脱下衬衫，胸前和背后露出了40处烧伤。

“结果，昆斯区第106分局街头麻醉品管制小组的两名警察被逮捕。在他们被捕后，又有三个年青人声称受到警察同样的虐待。于是又有两名警察被捕，另一名警察被停职了。”

为此，纽约市警察局局长本杰明.沃德不得不“调换了106分局的所有的18个高级警官，并且任命了一位新的分局长”。

警察过多过分地使用暴力手段，其影响是极坏的。它不仅直接造成民众对警察的反感心理，而且直接造成民众对警察的憎恶情绪。但是从上述事例来看，美国警方对此不护短、不偏袒，闻过知改，毫不留情，对违法警察严惩不贷，值得肯定。反观某国，警察滥用暴力的视频频繁出镜，但是又有几个得到公正的处理了？

（3）警察在工作中时常态度恶劣，常常侮辱和戏弄民众。

警察在工作中免不了要和民众发生接触，在这种警民广泛的接触中，警察的态度是十分重要的，它直接影响着警民之间的关系。

在美国，有些警察在工作中常常表现出态度恶劣，因此也就引发警民之间的摩擦及冲突。

警察态度恶劣主要表现是：在回答民众问题时或向民众提问题时出言不逊、大声嚷嚷，很不耐烦中又掺杂着对民众的侮辱和戏弄，等等。

种族歧视和性别歧视通常也是从警察的态度上反映出来的。

公允地说，大部分美国警察的报务态度还是值得肯定的。华裔美国作家林达在他的《近距离看美国之三：我也有一个梦想》一书中讲了一件这样的事情：

我曾经看到报纸上有人写了这样一段亲身经历。说是他刚到美国的时候，曾和一名美国朋友一起出游。可是由于疏忽没有及时加油，开到一个前不着村后不着店的地方，车子没油熄了火。这时，恰好有一个警察经过。他们上去求助，那个警察非常抱歉地说，他实在是另有公务在身，无法帮忙，让他们另想办法，态度也十分诚恳。他看着也无可指责。谁知他的美国朋友却勃然大怒，对警察说，你怎么能拿着纳税人的钱，却不给老百姓解决困难。那个警察连忙道歉，扔下他的公务，设法去找了个油壶，弄了一壶油来，并且向他们指点了方向，使他们能够开到最近的加油站。

难怪某国官方非常忌讳“纳税人”这个字眼，因为他们竭力要给民众造成一种假象：是政府养活了人民，而不是纳税人养活了政府。

（4）警察在工作中对民众不能一视同仁地执法或提供各种服务。

警察不能一视同仁地为民众服务或执法的主要根源仍在于种族歧视。关于这个问题我在《美国警察与黑人之怨》已有阐述，这里就不再论述了。

二、警察部门内部管理中造成警民关系紧张的原因。

袒护那些对民众过多过分使用了武力的警察，这是美国警察部门内部管理上存在的造成警民关系紧张的首要因素。有报道说：“在洛杉矶市的警察部门里，警察很少因为开枪打死打伤了无辜的市民而受到惩罚；相反，在那里警察受到惩罚较多的原因则是他们无意中损坏了自己的警车。”洛杉矶市一位名叫阿尔特.加沙的警察说，惩处作出有损于警民关系事情的警察，这“对于洛杉矶市的警察部门来说是非常困难的事，因为你发现在那里警察领导人真正感兴趣的是如何保护好警察个人”。

警察对于民众指责自己过多过分地使用武力、非法拘捕民众等等滥用职权的行为一般都是不认可的。这也是造成警察部门不惩处警察个人的一个原因。有人在圣路易斯市警察局进行了调查，结果表明在警察中只有平均10%的指控是被警察认可的。而对于警察在肉体上的虐待的指控，只有4%是被警察认可了的（209件指控中只有8件被认可）。

在对该警察局85件警察认可了的滥用职权的处理情况进行调查后发现，警察局对于这85件事件中犯有错误的警察只是进行了轻微的处罚。而且大多数都是口头或书面的批评。只有三人是勒令辞职，二人是降级六个月，一人是察看六个月。有二人没有被做任何处理。

在《圣路易斯市警察局对犯错误的警察的惩罚统计表》中，有几项处理引人注目：“为法庭白白工作24小时”有四人；“为法庭白白工作16小时”有一人；“警告和修复所损坏的物品”有三人；“修复所损坏的物品”有18人。这些惩罚措施只有在无奇不有的美国才会有。

三、在警察部门内部组织工作中存在的造成警民关系紧张的几个因素。

在警察部门内部组织工作中存在的种族歧视也是造成警民关系紧张的根源之一。它主要反映在新警察的招收、警察的提升和警察分配任务的工作上。这些问题本来是属于警察部门内部的事情，但它一旦传到社会上以后，就形成了一种社会舆论。结果就使美国社会里的有色人种对警察部门不满的情绪更为加深，从而也就进一步损坏了警察的声誉，恶化了警民关系。它主要表现在以下三个方面：

（1）在招收新警察工作中存在的种族主义偏见。

虽然在美国没有法律规定警察部门在招收警察时要按照各民族人口的比例来进行，但是在美国，法律却要求每一个公民都要有平等的被雇用的机会。因此，警察部门在招收新警察的工作中是否不分民族地给每个人以平等的受雇的机会就成为民众观察和了解警察部门的一个窗口。也成为影响警民关系，尤其是有色人种公民和警察关系的一个重要因素。

“美国全国国内骚动咨询委员会”在调查了上世纪六十年代里在美国出现的骚乱后指出，警察在雇用工作上存在的种族主义偏见是造成国内动乱的一个直接因素。那时在联邦调查局里有好几千名便衣警察，但他们当中却没有一个黑人。在该局总部里工作的四千多名雇员中，仅仅只有八名黑人女青年，而且还多是只能干些零碎的事情。这种情况当时很普遍。在克利夫兰市，少数民族警察数只占全市警察的7%；而在黑人居多的底特律市，这个字仅为5%。

少数民族警察数量偏低的情况，造成了美国少数民族公民对警察部门的不满，使他们觉得警察部门并不能真正代表自己的利益，因此就产生了对警察的抵触情绪。

（2）在提升警察官职问题上存在的种族主义偏见。

1968年，据美国全国国内骚动咨询委员会说，在美国主要的28个大城市里，少数民族警察在任警长一级官职的人数只占全体警长数的4%。在中尉这一官职中，少数民族警察的人数只占全体中尉总数的2.2%；而在上尉这个官职中，少数民族警察的人数只占全体上尉总数的1.9%。

1968年以后，有少数民族警察的单位在提升少数民族警察官职这一问题上作出了一些努力。其中最显著的是华盛顿市和底特律市。1978年时，在华盛顿市警察局，有13名少数民族警察被任命为上尉或者更高一级的警察官衔。在底特律市警察局，1968年只有一名少数民族警察被任命为上尉官衔。而到了1978年，该市上尉以上官衔的少数民族警察上升到28人。

到上世纪八十年代，一些美国地方警察部门开始直接任命黑人警察来担任警察局局长的职务，底特律、芝加哥、纽约市警察局局长已由黑人警察担任。

（3）在分配任务时存在的种族主义偏见。

它的表现有两种：一是警察领导人经常分派给少数民族警察一些繁杂的、次要的工作；一是警察领导人尽往少数民族居住区派遣一些不够格的警察去执行任务。据美国总统的执法委员会在一份报告中说，在费城，只有“屡犯错误”的警察才被派到少数民族居住区去执行任务。这些不够格低素质的警察被派出后，他们就会在所管辖的地区滥施暴力或从事营私舞弊的不法活动。结果，他们的活动会给这个地区的居民带来灾难。而警察领导人明知派这种质量低劣的警察去工作会给居民带来什么样的结果，却还是派他们去少数民族集中居住地区去工作。这实际上就是给该地区的少数民族居民送去灾祸，也是一种种族歧视的表现。

警民关系的紧张使美国警察在工作中遭受了很多不必要的损失。首先它导致群众不愿意或不敢向警察反映事实情况，使得警察在执法破案时，常常得不到群众的帮助。其次，它还会促使发案率上升，尤其是恶性案件发生率的上升。这是因为有些案件本身就是因为报复警察的非法活动而发生的。最后，它还会打击警察部门里那些优秀警察的情绪。因为在社会上警民关系普遍紧张的情况下，这些警察会感到十分不安，从而丧失了原有的工作热情。

为了改善美国日趋紧张的警民关系，美国警察部门采取了以下几种补救措施：

一、建立警民关系小队。

为了改善日趋紧张的警民关系，目前在美国许多警察部门里，都设立了专职调解警民关系的警民关系小队。

最早的警民关系小队出现于1957年，它是由美国密苏里州圣路易斯市警察局首创的。据统计，美国现存的警民关系小队大部分都是在上世纪六十年代末建立起来的。它的工作内容有以下四点：

（1））以青少年工作为主，调整青少年与警察之间的关系。

（2）结合警察与群众个人或群众团体的关系进行外部调解工作。

（3）以缓和基本的社会矛盾和社会问题所进行的服务性调整工作。

（4）在“每一个警察都是处于警民关系之中的警察”的前提下，来从事警察内部的调整工作。

目前在美国的警民关系小队里，以结合警察与群众个人或群众团体的关系来进行外部调解工作的形式为最多。小队的责任为以下六点：

（1）与正规的社会组织进行联络活动，犹如警察与市民之间的理事会一样。

（2）在警察的行政管辖区里建立与群众经常联系的组织。

（3）在总体上，发展由各方面人员参加的社会联系工作。

（4）向群众公布警察的工作目标、现存问题和取得的成绩。

（5）由警民关系小队向警察单位的领导人提出如何在警察工作中改进警民关系的设想和建议。

（6）通过访问群众代表、对外部单位调查和与警察单位的领导人讨论的方式来决定如何对警察进行改善警民关系方面问题的学习和训练。

在对警民关系小队的工作时间进行了统计后，人们发现，小队大多是把时间花费在了警察训练学校的教学和犯罪的预防工作上。

从上世纪六十年代末开始，美国警民关系小队还开始采用“沿路乘车”活动来改善警民关系。它不是为了向群众提供各种巡警式的警察服务而设立的，而主要是处理在沿路遇到的一些警民间发生的矛盾和冲突。所以，“沿路乘车”活动一般都被安排在警民关系紧张的警察管区里。在那里，警民关系小队的警察要以公平的面目出现，既要虚心听取群众对警察工作的意见和接受群众对某个违乱纪的警察的指控，又要负责向群众作出解释和进行自我批评。同时，还要把群众的意见和指控记录下来向领导汇报。

二、减少在警察单位内部种族歧视的情况。

美国一些警察部门已在招收新警察和提升警察官职的工作中改变了过去种族歧视的状况。少数民族警察所占比例大为提高。在提升官职问题上，一些警察单位也任命少数民族警察担任领导。

三、严厉惩罚破坏警民关系的警察。

近年来，在一些警察部门，警察领导人对于滥用职权破坏警民关系的警察变得严厉起来了。法院在处理这类事件中也站在了警察领导人一边。1984年，美国各级法院以侵犯人身罪判处了81名警察以徒刑。截至到1985年4月底，各级法院又以同一罪名判处了67名警察以徒刑。

回顾历史，观察现实，美国的警民关系虽然问题多多，但总的趋势并不令人沮丧。关键因素在于美国社会在这个问题上襟怀坦荡，设置了多重解决问题的渠道及警民双方的减压阀。双方有望携手共进，互谅双赢，社会不致于翻天覆地，走向崩溃。

荀路2020年6月13日