西方法治漫谈之五十一
漫谈美国警察联合会（上）
看到微信视频中美国警察工会领导人为美国警察最近受到妖魔化的攻击鸣冤叫屈，觉得应该把美国警察工会的情况向大家介绍一下，以正视听。
手头的资料虽然是上世纪八十年代的，但在美国这样的法治社会，任何一种社会状况一旦确立便不会有大的变化。朝令夕改的现象在美国难以想象。
美国警察联合会是类似于工人工会的一种由警察个人自发地组织起来的群众组织。当时（1987年），美国还没有一个全国统一的警察联合总会，但全国规模较大的警察联合会有七个。当时美国有五十多万名警察是警察联合会的会员，占全国警察总数的四分之三还要多。
美国警察联合会是一个具有政治权力和经济权力的群众组织。它不仅在经济方面代表了自己会员的利益，而且在政治活动的许多方面也代表了自己会员的意志。分散在全国各地的警察联合会已经成为美国地方政治中的一个重要组成部分。
过去，警察领导人在管理自己的部门时没有什么力量能够限制他们的权力；今天，警察领导人的权力则受到了警察联合会的挑战。很多时候，警察领导人在就工作作出某项决定之前都必须和警察联合会协商才行。因为只有征得警察联合会的同意，警察领导人的决定才能奏效。在其他一些事务中，警察领导人在作出决定前也必须和警察联合会签订合同。因为只有这样，警察领导人的决议才能贯彻下去，否则就会在以后的实施中遇到阻碍。
大家注意，美国警察联合会并不受党和政府的领导，它是警察的自治体，是只对广大会员负责的独立社会团体。这种社团在美国遍地皆是，是公民社会的重要标志之一。难以想象这种社团会在某国出现。
一、警察联合会的起因
上世纪六十年代，先是美国黑人反对种族歧视的大规模民权运动，接着又是反对越南战争的反战大示威。由于警察的职责所在，从而造成了民众与警察间的多次冲突并使警民关系日趋紧张。因此，广大警察迫切需要一个能代表他们意志和利益的组织来为自己发声代言。于是，美国警察联合会应运而生。综合起来，美国警察联合会建立的原因主要有五点：
一、工资收入的低下。
上世纪六十年代，美国警察的工资收入普遍低于美国工人。当时，美国警察的年平均工资为5321美元，而普通工人的年平均工资是5699美元，技术工人是7124美元。这就使得警察要求组织起来为提高工资收入而斗争的呼声越来越高。
由于警察经济地位的低下，使得警察部门在原有警察不安心工作的同时，也很难把社会上一些高质量的人招收进来。据美国总统的执法委员会说，因为经济上的原因，在1967年，有65%的警察部门在招收新警察时，不得不降低招收标准，而把许多不够格的人员招收进来了。
二、警察部门内部在组织和管理工作中的弊端。
上世纪六十年代，美国警察部门中流行的是单纯命令式的管理作风。下级警察除了服从命令以外，没有任何民主权利可言。警察领导人可以随意地使用和惩罚部下，甚至可以随意解雇部下。警察领导人的滥用职权还表现在对下级警察的提升和人员调动、任务分派等问题上。由于警察领导人的专横，所以他们就常常制定出一些不切实际的规章制度来约束部下，并且在工作中经常出现瞎指挥的情况。这些弊端的存在也是导致警察联合会产生的又一个原因。
三、社会矛盾的转移。
因为警察特有的工作性质，在处理群体性事件时不可避免地经常和民众发生冲突。上世纪六十年代，美国警察和民众因政治事件而发生的冲突就有上万起。有的冲突不仅规模大，而且还造成双方都有伤亡。例如，1963年4月在伯明翰市，警察与由马丁.路德.金领导的抗议种族歧视的示威群众发生了冲突；1965年7月在塞尔马市，警察又与黑人示威者发生了冲突；同年8月在洛杉矶，警察又与黑人示威者发生了冲突，结果有35人被打死，几百人被打伤。1968年上半年，因为马丁.路德.金被暗杀，警察又不得不同时在美国一百多座城市与黑人示威者发生冲突，以至于造成了大规模的流血事件。同年8月在芝加哥，警察又与“易比派”（国际青年党）成员在反战示威中发生冲突，双方大打出手，致使多名警察被打成重伤。……
这一系列行为使得美国民众对警察产生了十分反感的心理。他们在一切可以发表言论的地方对警察展开了攻击。这使得广大中下层警察感到十分窝火，觉得这是政府把本来是政府和民众之间的矛盾转移到了警察身上，使自己成了政府的替罪羊。另外，警察还抱怨民众并不理解自己的工作环境、工作性质和自身的难处。
对于一些媒体提出的警察要为警民关系的紧张恶化负主要责任的说法，广大警察倍感委屈。他们认为，警民关系的紧张恶化根本原因是因为民众把对政府的不满和怨气都发泄到警察身上的缘故。对于民众不信任警察而在各地自己组织起复审委员会来重新审查由警察和法院已有定论的案件，警察更是感到恼火。他们认识到必须要有一个自己的群众团体来出面，才能达到为警察的行为辩护、回击来自民间的和舆论界的非难和指责的目的。对此，有专家指出：“和市民的复审委员会相对立，这是警察组织起自己的警察联合会的主要动机。”
还有，警察对于美国联邦最高法院颁布的一系列“优惠”罪犯的判决法令也深感不满。这主要是指1961年由最高法院审理裁决的“马普尔对俄亥俄州”的诉讼案、1966年的“米兰达对亚利桑那州”的诉讼案及1969年由最高法院宣布的“禁止私人拥有淫秽材料的法律违宪”的法令。
最高法院的判决使警界非常恼火，明明是罪犯人脏俱在，却因强调条件，最高法院判警方为败诉。这且不论，就最高法院就这个两个案件所作出的新的限制警察使用非法手段获取犯罪证据的规定，也让警方难以接受。因为这项规定只会增加警察在工作中的难度。
种种外境的压力，致使警察增加内向力。他们迫切地感到自己应当组织起来，以对付外界对他们施加的种种压力。
四、新警察和新思想的输入。
上世纪六十年代，美国政府部门里公职人员组织联合工会的风气非常盛行。同时，社会舆论和法律对这种新生事物也给予了很大的支持。在此之前，法院和法律是反对公职人员建立自己的联合工会的。这无疑对于美国警察建立自己的警察联合会是有促进作用的。
美国警察联合会的出现和发展还和新一代年轻人加入警察队伍有着直接的联系。随着他们步入警察队伍，就把民主化的新思想带到了警察部门里来。许多地方都是由新一代的青年警察挑头建立起警察联合会的。
五、警察之间直接接触的增加。
上世纪六十年代，先是美国黑人反对种族歧视的示威活动，后来是全民性的反对越南战争的反战运动，这使得警察和示威者之间的冲突成了家常便饭。大规模的群众运动打破了过去警察分散工作的常规，使得警察们经常被集中起来开到街上去维持秩序和弹压民众的过激行为。这就增加了警察之间相互了解、联系的机会，使得警察能够在一起交流思想和意见，从而为建立警察联合会提供了条件。
任何人的权利都是经过自身或大或小的努力争取来的。美国警察作为国家重要的统治工具，能够在世界第一强国争得团体自治权利，殊为不易。当然，美国统治阶层的宽容，美国社会的宽松，在这个问题上也起了重要作用。试想，同是在上世纪六七十年代，苏联警察也想建立一个类似的自治联合会有可能吗？不但不会批准，挑头的还会触霉头。也许苏联警察也有工会组织，但绝对是受党和政府领导的官办机构，一切唯领导的马首是瞻，与美国警察联合会是不可同日而语的。
二、警察联合会的建立过程
美国各地的警察联合会都是在争论和冲突中建立起来的。
首先，警察们遇到的是各个警察部门领导人的反对。警察领导人普遍惧怕自己的下属联合起来反对自己的管制。在警察联合会酝酿成立时，他们多是用恐吓和解雇挑头者的方法来反对建立联合会；在警察联合会建立后，他们又多是用不承认的方式以否定其存在。其次，一些社会团体和民众认为，警察联合会的建立会使警察形成一股新的政治势力，从而会影响警察正常的保卫公共安全的执法活动。
美国警察们要在这两种压力下建立起自己的联合会是很艰难的，尤其是要冲破自己部门的领导人的束缚就更不是一件容易的事情。
下面就以底特律市和波士顿市为例来介绍一下建立警察联合会的艰辛历程。
底特律市的警察联合会是由原来已经存在的社会性的警察俱乐部发展起来的。1965年，美国法律给予了密执安州政府雇员建立自己联合工会的权力，同时还给予联合工会可以代表会员与雇主进行劳资谈判的权力。这样，法律就为警察建立自己的联合会提供了先决条件。
底特律市警察联合会的直接起因是因为警察的经济收入问题。该市1965年巡警的平均工资是7335美元。巡警向政府提出增加工资一千美元的要求，但是遭到政府方面的拒绝。于是，警察就在原有的警察俱乐部的基础上成立了警察联合会，要与政府决个高低。警察联合会成立后，马上向政府提出以提高工资为主题的劳资谈判，但政府表示对警察联合会不予承认。政府的决定激怒了底特律市的警察。鉴于不准公职人员罢工的条例，警察联合会就向警察发出了集体怠工的号召。
集体怠工是分为两种形式来进行的。其一是警察有意不惩治交通违章者，人为地减少发放交通传票，只是对严重违章者才向他们发交通传票。据统计，在1965年5月至6月间，警察发出的交通传票比原来同期减少了71%。这一种怠工方式并没有使政府认输，于是警察们就开始了第二种怠工形式。它是在警察联合会的幕后策动下，在同一天里忽然大部分警察都声称自己患了流行性感冒。大批的警察都请假回家，每个单位只剩下一两个警察值班。政府方面明明知道这是警察在怠工，但却又无可奈何。因为，政府没有力量来对警察一个一个进行检查。于是，只得落个哑巴吃黄连——有苦说不出。
底特律警察的“感冒”终于迫使市政府不得不让步，坐下来开始与警察联合会进行谈判。谈判的结果一共有四条：
（1）市政府承认该市的警察联合会为正当的、合法的群众组织。
（2）撤销以前对怠工警察的惩处。
（3）给警察普遍地提高工资。
（4）警察恢复原来正常的工作状态。
波士顿市的警察联合会也是在1965年应运而生的。在一个名叫迪克.麦凯克伦的警察领导下，波士顿警察开展了创建自己联合会的工作。该市警察领导人于是对麦凯克伦进行了一系列的打击报复。在一年之中，麦凯克伦竟被调动了四次工作，而且环境一次比一次恶劣。为了找到麦凯克伦的把柄，警察领导人还多次派人对他进行监视。
麦凯克伦顶住了一次次的打击报复，促使警察们对他更加信任，并赢得了社会上许多开明人士和团体的同情和支持。1967年9月，麦凯克伦等人领导的波士顿警察联合会终于赢得了政府的承认，获得了代表全市警察出面活动的权力。
波士顿警察联合会在后来的一系列活动中取得了很多成绩。1966年，联合会取得了代表警察个人一方与政府方面进行劳资谈判的权力。1968年到1970年之间，联合会成功地挫败了由市长凯文.怀特提出的改善警民关系的建议和计划。尔后，联合会还与警察领导人关于改组该市警察部门的提议进行对抗。到上世纪七十年代，波士顿警察联合会已经在全国赢得了很高的声誉。1980年，该联合会又成功地阻止了改组该市警察部门的一些建议和计划。
综合起来看美国警察联合会的建立过程，人们可以发现阻力是普遍存在的，斗争也是普遍存在的，大多数警察联合会都是警察在与自己的上司和政府斗争后才得以建立起来的。
如今，警察联合会已遍布于整个美国。但各地警察联合会中警察加入的比例并不平衡。在大中城市中，加入联合会的警察比例较高，而在小城市或县里，加入联合会的警察比例则较低。据统计，在人口25万到50万的城市，参加警察联合会的警察占警察总数的82%；在人口10万到25万的城市，参加警察联合会的警察人数占警察总数的37%。而在州一级，参加警察联合会的警察比例也有所不同。例如在纽约州，警察联合会的会员占警察总数的84.2%；在加利福尼亚州，这个数字是72.4%；但在密西西比州，这个数字仅仅是5.2%；在堪萨斯州，这个数字是10.6%。
美国警察联合会是美国警察经过斗争后的产物。这一点让我等大国小民有几分惊诧。在我近古来稀的人生历程中，从未听闻过这世界上还有警察敢对政府叫板，采取怠工方式逼迫政府就范，颇有犯上作乱之嫌。警察是政府的统治工具，对上面应该扮演百依百顺的走狗角色，怎么一到了美国这个自由世界，有时却成了刺头，反倒咬起主人来了。美国政府在这个问题上也不顾影响，任其为所欲为，忍让迁就，全然没有霸权主义、强权政府的风范。以这种做派还想充当“世界警察”，岂不令人贻笑大方。
不知道美国军队有没有士兵委员会之类的自治组织？
三、警察联合会的影响
美国警察联合会的出现和发展，对于美国的警察工作以至对整个美国社会都造成了很大的影响。现将这种影响归纳为三条并介绍如下：
一、警察联合会在财政方面造成的影响。
警察联合会对美国警察工作在财政方面造成的影响是极其显著的。在全国各地纷纷成立警察联合会的上世纪六十年代中期到七十年代末这段时间里，美国警察的工资和附加工资都都出现了大幅增加。而造成这种情况的主要原因之一，就是警察联合会从中所起的作用。
警察工资收入的提高，引起了一系列的后果。首先，它使警察这个职业变得比过去对人们更富有吸引力了。它使得警察部门有可能招收到一些质量高的人来充实队伍，从而提高了警察成员的素质。其次，它提高了警察队伍的士气，减少了警察群体中灰心丧气和离心离德的倾向，从而提高了警察个人和集体的服务质量和工作责任心。但是，最后一点是造成了不好的社会影响，即警察收入的提高给各级级政府在财政预算上增加了压力，从而使广大的美国纳税人产生了对警察的反感。
二、警察联合会在警察工作管理方面造成的影响。
警察联合会使得警察工作中的民主管理风气得以出现和扩大。它使得“传统的警察领导人个人独断专行的领导作风正在逐步地被消灭掉了”。
如今，在美国许多警察部门里，领导人在制定工作管理条例时都要事先和警察联合会协商并取得它的同意后才能宣布。这样，警察就能通过警察联合会达到参与警察部门中管理活动的目的。另外，这方面活动的开展，在减少了警察领导人独断专行的同时，能调动并增强了广大下级警察对所在部门的管理热情和工作责任心。
由于警察领导人在行政管理上的权力被限制，进而使得他们滥用职权、徇私舞弊的行为也受到遏制。
三、警察联合会对执法政策造成的影响。
美国有很多上层人士都表现出十分惧怕警察联合会对执法政策所造成的影响。他们害怕的原因有两点：一是他们认为警察联合会破坏了统治阶层对警察部门的控制。他们担心，原来警察部门的领导权是掌握在自己人手中的，但警察联合会出现后，会使领导权逐步转到警察联合会的手中。二是他们认为，警察联合会的出现将会加剧警民关系的紧张。他们说由于警察联合会的出现，会使那些受到公民指控的犯有滥用暴力和种族歧视的警察拥有了自己的保护伞。
其他的不说了，这最后担心的一点确实是个问题。不过，法治社会的优点就在于在法律面前谁也不能一手遮天，更不能用特权左右社会公正。警察联合会本身就是用来制约权力的一个工具，它也要受到法律法规的约束，不会是一匹无缰之马。
（未完待续）
荀路2020年6月17日