“中华联邦共和国”是否适合中国国情？这是一个见仁见智的问题。因为人们对国情的观察和判断不同，对联邦制度的认识和理解也不同，难免公说公有理，婆说婆有理。但这又是一个不容回避的大问题。因为这是宪政的基本问题，如果人们不能就宪政结构的大致框架达成基本的妥协与共识，中国的政制转型必将困难重重、难以推进，甚至于仍将遥遥无期。
为了回答这个问题，我们很有必要探究清末以来中央与地方关系的发展历程，并求助于前辈先贤对宪政国体问题的思考与实践。本文将从晚清地方主义与地方自治运动、民国制宪过程中的“省制”问题和“联省自治运动”这两段历史来分析论证“中华联邦共和国”与国情的适宜性。
一、晚清的地方主义及其后果
近代中国的地方主义发端于内忧外患的晚清。晚清的地方主义有两种：一为地方自保自救，一为地方分离独立。地方主义的来源比较复杂，朝廷控制能力的失效与中央权威的衰弱、近代化事业的发展与地方治理技术的复杂化、民族与宗教矛盾的激化、外国列强的干涉和侵略，此四者是晚清地方主义的主要来源。地方主义的后果也相当复杂：它有积极的一面，促进了地方自治的近代化升级，加速了专制王朝的更新和解体；但也有消极的一面，恶化了民族关系与央地关系，在一定程度上也损害了民族与国家的利益。
以晚清每况愈下的政治局势而言，地方主义实在是一种自然反应和正常现象。既然朝廷的正规军已疲弱至不堪保国安民之用，军事的地方化便不可避免；既然中央财政窘迫到无力办教育、举公益、济灾民、兴实业，财权的地方化也属无可非议。此事的源头，还得从太平天国说起。19世纪中叶洪杨作乱，一时间声势浩荡，席卷南方十余省，而大清国养尊处优的“中央军”与“嫡系部队”——“八旗”和“绿营”早已腐败糜烂，无力剿灭叛乱。不得已，朝廷才被迫允许地方官绅自招兵马，自筹粮饷，保家卫国，奋起反击。曾国藩的湘军、李鸿章的淮军即由此起家并坐大。以军事和财政的地方化为开端，近代中国的地方主义迅速蔓延，势不可挡。
然而，地方主义也给外国的侵略扩张活动和少数民族地区的分裂活动提供了可趁之机。当大清王朝内外交困之际，日、俄、英、法趁火打劫，加紧蚕食中国的朝贡国和边疆地区。英割香港，日占台湾，俄人更攫取北方广大领土，琉球、朝鲜、安南、尼泊尔等传统附属国投入日本、法国、英国的怀抱，新疆也一度落入俄国之手，外蒙古和西藏则分别在苏俄和英国的怂恿支持下走向独立或半独立。其中，新疆、西藏和蒙古问题的发生，是由民族与宗教冲突、朝廷统治失败和外国干涉侵略所共同导致。
咸同“中兴”以后，从生死大劫中缓过劲来的大清朝廷也曾试图复兴集权体制，重振中央权威，但国事世势已幡然大变，老时光一去不复返。虽然曾国藩为顾全大局而自裁湘军，但军队的地方化、私人化倾向却一直顽强保持，未见根本改观。“官制改革”中袁世凯被迫将北洋六镇中的四镇交给中央政府陆军部，后来袁世凯被借故罢官去职、“回籍养疴”，但尽管如此，北洋军人对朝廷的效忠还是大打折扣，远远赶不上对袁世凯的个人忠诚。再比如，“洋务运动”期间朝廷虽牢牢掌控造船制炮、设厂开矿的审批权、投资权和经营干预权，但很明显，朝廷并不具备经营管理近代工商业的能力，结果，督抚大员、地方绅商成为洋务运动真正的中枢和核心，也是洋务运动最主要的政治得益者，而中央政府却没能从洋务运动中获得它所想往的政治收益。
至庚子事变，时任两广总督的元老重臣李鸿章断然拒绝“灭洋勤王”的圣旨，一句“此乱命也，粤不奉诏”掷地有声，堪称绝响。可见，清末央地力量的对比已逐渐逆转，如当时报刊所言，“各省督抚之力，未尝不足以敌中央”。可是，玩忽职守的清廷漠视“东南互保”的深刻政治内涵，未能及时反省时势际遇，进行有效的政制革新，以联邦主义思维将风起云涌的地方主义势力重新纳入政治体制之内。相反，在慈禧、光绪双双驾崩之后，满清皇族与汉族大员之间的蜜月期结束，毫无施政经验的摄政王载沣迅即罢斥汉族权臣、强收财权军权、组建皇族内阁、铁路收归国有，试图用这些倒行逆施来挽回中央集权。却不料成事不足、败事有余，导致地方官绅离心，官僚阶层分裂，朝野温和立宪派也迅速转趋激进革命，清皇室立即陷于空前的政治孤立。所有的人都能看出来，大清国这个曾经不可一世的庞然大物，已经只剩下一个空架子。
二、清末地方自治运动
晚清地方主义有两种实践形式：一为官治地方主义，表现为国家的地方机构和朝廷的地方官员权限扩大，二为自治地方主义，表现为非官方组织和民间自治的高层化和法治化。自古以来，中国本来就有基层自治的传统，但这一古老传统到了近代已不敷使用，其局限与弊病有三：一是层级太低，只存在于县以下，二是组织水平落后，自治共同体很难超出宗族、社区、行会和集镇的熟人社会，三是重人治、重德治而缺法治，自治主要依靠宗族尊长、乡贤士绅和传统道德、风俗习惯，而没有引入选举、法律等近代化要素。随着新式工商业的发展、人口自然流动的增加、政治局势的变迁，传统的基层自治已不适合近代社会的发展要求。
戊戌变法前后，中国近代意义上的地方自治运动萌发。举例言之：其一，1898年，梁启超、谭嗣同等人襄助湖南官员发起成立南学会和保卫局。关于南学会，梁启超说，其以“提倡实学，唤起士论，完成地方自治政体为主义”。南学会实际上是以激发公民意识、培养参政能力为目的的早期政党；而所谓保卫局，则有调查人口、打扫街道、抓贼查赌、灭火救灾、解危济困等职能，实际上是集警察、民政、环卫、公益于一身，其设局本意在于地方事务两权分立：绅议官办，参以民权。其二，1904年日俄战争期间，东三省设立保卫公所，以便在日本人尚未占领的区域行使管治权（这与日本占领台湾前台人宣布独立同理），奉天保卫公所称其“不妨外交，不碍国权，惟于保卫范围内一切权利，务期完全无缺”，这表明其意在自治，而非独立。梁启超评价说：“东三省者，实天然自治之试验场也。此保卫公所若能实行，一以使吾人自知吾种族非劣于欧美日本，可以由秩序而得自由，而国民自信力因以加强；一以使政府知人民自任民事以自保自卫，实为分政府之劳、助政府之治，而丝毫不侵损政府之权，而政府猜忌心可以尽息。若办理得宜，二三年后化之可也，天下事有作始简而将毕巨者，此类是也。”注意这最后一句，明白表达了由普遍自治而转化为联邦国家的宏伟愿景。其三，1905年，上海绅商自发成立“城厢内外总工程局”，此局在晚清所有的自治机构中最具“资产阶级性质”，其33名议董全部是当地的企业主、公司董事或经理，“俨然是代表他们的基尔特来参与地方行政”。这体现了新兴工商阶层对地方政务的热心参与。该局事务主要是集资举办市政建设、慈善公益、国民教育，也涉及地方财税、司法裁判、对外交涉等官方事项。
1906年，清政府宣布“预备立宪”。所谓“预备”者，地方自治是其主要内容之一。于是，曾经“大逆不道”的地方自治运动获得合法地位，一时风行各地，蔚为大观。流风所及，达于十多年后的民国“联省自治”。改革派领袖袁世凯是地方自治的大力提倡者和坚强领导者，他所倡导的天津自治也领先于全国，成就斐然，影响巨大。这年8月，天津自治局成立，同时还成立了地方自治研究所、天津自治期成会等研习与宣传机构。袁世凯要求“凡在官绅必和衷共济，一秉大公，以为全省模范”，“期以三年一律告成”。第二年，1907年6、7月，天津自治局举办了中国有史以来的第一次民主普选，参加者占成年人口四成以上，投票率初选70%、复选90%，此一成绩与初试民主的西方国家相比，亦毫不逊色，实属难能可贵。此次选举按得票多少产生议员30名，天津议事会遂告成立。袁世凯的贺词中说：“自治为立宪基础一语已尽人言之矣，其所以为立宪之基础者何在乎？在乎养成议员之资格。盖立宪之重要问题在立议院，……下议院之议员必由地方公选。……今以办理自治为练习地步，则将来开设议院不患乏才矣，故自治议会亦即为议院之先声也。……今日为天津议事会成立之日，可为天津贺，并可为直隶全省贺，可为我中国前途贺。”可见，对于地方自治与宪政的关系，袁世凯是个明白人，其见识并不亚于当年的革命党人。据议事会章程，其“得上条陈于地方官”、“得上书质问，地方官应解答之”、“得应地方官之咨询申述其意见”、“凡会议决定之事，由议长移知本县知县及董事会并公布之”。可见，自治不仅辅佐官治，而且还可约束官治，议事会的议事权，实际上限制和瓜分了朝廷命官的直管权。相比当今所谓村自治、少数民族自治区之虚伪拙劣，中共在这位“窃国大盗”面前，也该羞死了！
1908年清政府宪政编查馆开列预备立宪《逐年筹备事宜清单》，明确将各级地方自治作为筹备重点。次年颁布城镇乡自治章程和自治选举章程，再次年颁布京师和府厅州县自治章程，此后，地方自治制度在全国普遍推行。清末地方自治有若干创新性特点：一是自治范围广泛，超出传统基层自治很多；二是民主化、法治化升级，各级议事会均实行民主选举，自治事宜大体上都有法可依、有章可循；三是自治既为官治之辅佐，亦有相对独立之权限。这说明清政府办理地方自治是真诚的、认真的，然而，“民智未开，规制未备”也确为实情，普通民众对县以上的自治事务因缺乏见识，并不太热心，所以，在有些落后地区，自治往往沦为官治的附庸，或落入当地豪强掌控，可见此道艰难，好事多磨，非可一蹴而就，达于至善。必须指出，在清末地方自治运动中，朝野立宪派发挥了核心作用，各省咨议局上串下联、陈情请愿，其热心宣传、倾力支持自治运动之功，实不可没。
三、民国宪政中的“省制”问题及“联省自治运动”
1911年，辛亥革命推翻了满清王朝。这次革命与历次王朝颠覆有一个明显的不同之处，惜乎至今未受到历史研究者与革命研究者们足够的重视：它是以南方各省纷纷宣布“独立”，然后，“独立”各省联合起来与北方谈判议和的方式来完成这场革命的。换言之，辛亥革命的主体是“省”，而不是前朝的“义军”、也不是后朝的“党”；辛亥革命的主要手段是谈判，而不是战争和杀戮。这是这场革命与众不同、独一无二之处。这其间的差别不言而喻：“义军”也罢，“党”也罢，或宣称代表“天下苍生”，或自命代表“广大人民”与“受压迫阶级”，而“省”则不同，它只有资格代表一个固定的区域。人们或许并没有意识到，自元朝设立“行中书省”以来，“省”这一行政建制的政治作用还从来没有象清末民初这样重要过。此种重要性，概由晚清近代化的地方主义与自治运动之多年发展所自然造成。
对于初生的中华民国的建国过程，陈茹玄在《增订中国宪法史》中说：“先有省而后有国，其建造之程序，与美利坚、德意志诸联邦大国，如出一辙。”但这一层意涵也一向为人们所忽视。若仅以辛亥革命和民国创立这两件事情来看，1911年的中国，正如1787年的美利坚合众国，我们史无前例地站到了宪政联邦制度的门槛前面：十多个已经“宣布独立”的、在权力上不相统属的省份，它们对本省的行政治理仍属有效，但它们并不愿意从此与中华大家庭分离（蒙藏除外，他们也许是愿意分离的），而希望用一省一票的方式共决国策、共谋大计（临时大总统就是一省一票选出来的），以共建一个新国家，在一个全新的政体中合众为一。我们离规范有序的联邦制，其实只差临门一脚。然而，就是这一步之遥，有如咫尺天涯，我们终究没能跨过去。
在民国初年的立宪进程中，有两大焦点问题一直困扰着我国的新兴政党和制宪议员们。这两大问题，一是总统与国会、国会与内阁的关系，二是中央与地方的关系——即所谓“省制”与地方制度问题。中华民国自始至终，从来就没有把这两个问题搞清楚过，颠来倒去，莫衷一是。梁启超、袁世凯、孙中山等当年的一流政治家对这两个问题的立场也是变来变去、翻来覆去，一无定见，总是因时而异、因事而异、因人而异、因权而异。关于“省制”的情形大体上是这样：在野时喊分权，上台后就喊集权，占一省时喊自治，占两三个省就喊“讨伐”，在地方时要省权，到了中央就要国权，而且固执己见，一味强硬，绝不退让。如此等等，说明我国政治家们的党见与私欲，左右了他们的政治实践，蒙蔽了他们的政治思维。
而上述这两个制宪焦点问题，正好是国家横向与纵向权力制衡体制之最基本、最重要、最敏感的问题，宪政体制之设计是否优良，宪政机关之运转是否有序，宪政秩序之维持是否长久，端赖于此。宪政不可能凭空而来，空喊自由民主人权是远远不够的。如果对这两个问题缺乏深思熟虑和高瞻远瞩，如果主要的政治势力对这两个问题缺乏共识、不相妥协，立宪的失败其实不可避免。而在这两大焦点问题当中，又以“省制”问题的分歧最大、争议最烈。
所谓“省制”问题，即中央与省如何分权、中央可否行政干预省县自治事务、省县长是民主选举还是中央委任等等。此事争议长久，本文只说概要。1916——1917年被民国独夫袁世凯非法解散的第一届国会复会并重启制宪进程，在制宪会议上，主张地方主义的国民党与主张国家主义的研究系围绕“省制”问题争执不下，互不相让，“甚至各相斗殴，并招致武人干宪”。经过长达9个月的激烈争执终无妥协，于是立宪流产。两年后，这一幕互不相让的争执场面又在1918——1920年广州的“护法国会”上重演，民友社、益友社与政学系的议员们同样在“省制”上各执一端，立宪卡壳而不得不中止。后来，广州的“非常大总统”孙中山和其下属之广东省长陈炯明还曾因“省自治”问题闹翻了脸，不惜大打出手，此事分歧之尖锐，由此可见一斑。
那时节，军阀割据的局面已经恶化，央地关系实际上是一地鸡毛、一塌糊涂。如何结束这种糟糕的局面：是继续革命，武力统一？还是“九合诸侯，不以兵车”——采用宪政联邦制？当时，整个社会尤其是精英阶层对宪法、国会已经大表失望，宪政运动已然退潮，据一项对北京大学师生的调查表明，高达九成以上的被调查者已不再相信宪法和国会是个可用之物。这与晚清社会对国会、立宪的由衷热望相比，简直是一个莫大的讽刺。有专制皇帝的时候我们渴望自由宪政，到了共和时代，我们却渴望革命和专政。此时的先进思想者之中，许多人已将羡慕的目光从“堕落的西方”转向了新兴的苏联，从乱七八糟的宪政民主转向了令人耳目一新的一党专政。不久之后，就有一位未来的伟人发表高论：“枪杆子里面出政权”。
就在人们对民主宪政灰心丧气之际，直系大将吴佩孚闪亮登场，宣称要维护民国法统，尽快完成立宪。因张勋复辟被黎元洪再度解散的可怜的第一届国会又再一次复会，1922——1923年宪法会议经过十三个月的协商、讨论，终于于1923年双十节完成并颁布了第一部《中华民国宪法》。这部宪法诚然是十年磨一剑，大致体现了清末民国以来国人的宪政思路，称得上是我国最好的一部宪法（此为笔者陋见，有许多人认为“临时约法”最好，另一些人则认为1946年的宪法最好，还有人认为1954年中共宪法和现行宪法最好），也是中国迄今为止唯一的一部联邦制宪法。但它在文本上刻意回避了“联邦”或“联省”之名，或许是担心在军阀混战之际，“联邦”一词有加剧地方主义之嫌，会让饱受战乱的人们心生厌恶。这部宪法“国权”和“地方制度”两章事实上规定了符合中国国情的联邦体制：它以列举方式限定了中央与各省各自的独立权限，纵向分权的法旨是明确无疑的，而对宪法未列举的权力，则规定“其性质关系国家者，属之国家，关系各省者，属之各省，遇有争议，由最高法院裁决之。”将裁决权归于最无擅权集权之弊的司法机关，比之归于中央立法或行政机关，也是一种维护联邦制免受违宪侵害的良好设计。
但是，因国会制宪议员有“受贿”情节（所谓“受贿”其实大有争议，当时政局动荡，国会分裂，总是凑不足法定开会人数，入主北京的直系军阀政府为诱使议员开会而支给数额不菲的“出席费”、“选举费”。依笔者浅见，曹锟吴佩孚肯花钱开国会、买选票，其实比动不动就要“革命”、“讨伐”的那些政治派别要政治文明得多！有贿选并不标志着宪政已经失败，西方先进各国也均曾有过，而刀枪上阵，一派干掉另一派，那才是宪政的大无耻、真失败），于是，孙中山与张作霖均下令讨伐“贿选总统”曹锟、通缉“附逆议员”，这部宪法自然无法得到全国承认。1924年直系大将冯玉祥倒戈政变，囚禁总统，解散政府（且回过头去秋后算帐，驱逐废帝溥仪），这位装模作样的基督徒做出了民国以来最为狂悖、最为无法无天的犯上作乱之举。至此，中华民国表面统一的象征、宪政共和的空架子，中央政府也就不复存在了。吴佩孚武力“护宪”不成，这唯一的一部联邦制宪法沦为废纸。国家的命运、民国宪政的烂摊子，只能留待某些强人强党来收拾。
出于对国会制宪的失望，1921——1925年各省纷纷制定省宪，兴起“联省自治运动”。1921年2月湘军总司令赵恒惕在通电中说：“国会制宪，屡兴屡辍。……曷若早定省法，使将来之国宪解除困难，此就制宪顺序言之，不能不厉行自治者。”此番省宪运动再度让消沉的立宪派受到鼓舞，以为可于此处开辟宪政“第二战场”，但是，这些省宪多不成熟，存在着侵分国权（如湖南省宪设军事权、浙江省宪设外交权）、民粹民主、滥用全民公决、维护地方割据、妨碍全国统一等若干缺陷，不能不遭到占主流的中央集权主义势力的强烈反感与反弹。1927年国民党在蒋介石领导下武力北伐成功，从此，近代中国与宪政联邦制渐行渐远。
晚清的地方自治运动和中华民国的宪政联邦制试验终以失败告终。失败令人惋惜，但这不能说明宪政主义、联邦主义不适合中国国情。恰恰相反，它反而说明了：在近代以来的中国，除非我们一直坚持以武力立国、以专制治国，否则，在中国这样一个地域广阔、构成复杂的大国，任何一场认真的、成熟的、和平的立宪建国运动，大概都绕不开联邦主义。
2009-3-20
民主中国2009.04.01