西方法治漫谈之五十九
美国宪政民主与言论自由刍议(中)
与新闻传媒自由密切相关的是公民知情权。知情权是传媒自由的目的之一，传媒自由则是知情权的条件。知情权包含两层意思，既是指公民有知道真相的权利，也是指政府有告知实情的义务。在这方面，美国颁布了许多保障法律。例如，《信息自由法》对国家可以保密的那些种信息予以明确的规定，使媒体记者和普通公民有权依法查阅政府文件和档案，只有极少数文档例外。该法还授权联邦法院可判断政府以国家安全理由不予公开的文档是否有根据，限定政府依法在十天内对要求提供信息者作出答复。美国各州也都有关于知情权的法律，内容有三个基本部分: 规定公众有权查阅政府记录，让隐瞒信息的政府官员承担举证责任; 可以在法庭上强制实施这一公民的权利; 某些资料可以享受法律豁免。如加利福尼亚州的《知情权法.序言》中写道: “本州人民并没有将自己的主权交给为他们服务的机构。人民在授权时，并没有授权他们的公仆决定人民适宜于了解何种情况。人民坚持有权了解实情，这样他们才可以对自己建立的机构保持控制。” 各州的《公开会议法》均规定: 任何由委员会管理的政府机构，必须事先公开它的开会时间和地点; 会议必须向公众公开，公众有权列席旁听; 不得在会议之外从事公务活动(某些情况除外)。美国国会两院的大多数会议都是公开举行，并通过电视被不加剪辑地完整报道; 国会也要求多数联邦行政机关让公众参加顾问小组召开的各种听证会。
充分保障公民的知情权是一个政府自信的表现。这点不言自明的道理笔者不想多费笔墨，大家心里都明白，一个剝夺公民知情权的政府真的会为人民服务吗？幸亏有美国这样的榜样，否则我们真不知道知情权究竟是什么东东哩。
二、思想不容侵权和“内容中立”原则。美国人不承认有“错误思想”这类概念。因为这不仅符合公民思想有表达的自由，而且所谓“为人们所憎恶的思想”也有表达的自由。政府无权因思想问题而处罚人，也无权以任何方式干涉思想自由。美国在这个问题上确立了“內容中立”的原则，即不可制定针对言论和出版内容的限制性法规，除非该法规的理据是中立的，而且政府能够证明，该法规是出于令人信服的政府利益之需要。或者是，对出版物的限制不能涉及内容，只能针对出版方式或时间，一旦这种限制涉及内容就有可能被判定违宪。例如，政府可以制定禁止在大街墙壁上张贴传单标语的法规，但如果制定禁止张贴批评政府的传单标语则绝对是违宪的。因为宪法修正案第一条就是不得制定剝夺言论出版自由的法律。禁止张贴标语批评政府就是剝夺了公民的“表达自由”，而只是禁止在大街墙壁上张贴标语，并不涉及内容，是可以的。那么，人们可以采取其他方式行使“表达自由”。还有，虽然当年的伊拉克总统萨达姆是美国政府不共戴天的仇敌，但美国哥伦比亚广播公司电视台在美伊战争爆发前晚间新闻节目中播出了对他的采访，老萨在接受采访时反驳了白宫对其行为的指责。这足以说明美国新闻媒体确实是站在中立的立场做到“有闻必录”，而不是充当什么人的喉舌。
美国最高法院大法官杰克逊说: “如果在我国宪法星座中有恒星的话，那就是任何官员，不论职位高低，都不能规定在政治、爱国、宗教或其它问题的意见上什么是正统的”。也就是说，美国根本不可能有什么正统的意识形态用来指导全国人民万众一心，奔向资本主义康庄大道。如此一来，在美国，任何群体都可以宣扬维护它愿意坚持的任何立场: 女权主义、共产主义、素食主义、犹太复国主义、反犹主义、黑人民族主义、种族主义、禁酒主义、同性恋、性别歧视、白人优越论……哎呀，好乱！如此这般，那社会不就乱套了吗？
大家不用瞎操心。美国之所以是自由社会，在于它的宽容度举世罕见。具体举措是，美国政府当局严格区分言论和行为两类不同性质的问题: 对人们所说的话予以怨罚是一回事，对人们所做的事予以惩罚是另一回事。例如，美国国会于1940年6月29日通过“外侨登记法”(史密斯法)。此法第一项是自1798年颁布外侨法和惩治叛乱法以来，一百多年来第一次制定的惩治叛乱条文。该条文禁止煽动、鼓吹或教唆以武力或暴力推翻合众国任何一级政府，禁止散发反政府传单和组织反政府团体。1949年10月14日，经过九个月的审判后，美国共产党11名领导人被法庭宣判违反“史密斯法”。之后，被告先后向联邦上诉法院和最高法院上诉。1951年6月4日，联邦最高法院确认对美共领导人的定罪是合法的。随后的两个多月中，又有46名美共领导干部被捕。但在以后的案件中，如1957年“耶茨诉美国案”，最高法院又以严格解释“史密斯法”条文的办法，对上述立场作出修正。最高法院判定，国会不得将仅仅以抽象原则鼓吹暴力推翻政府视为非法，除非被鼓吹者不仅仅相信某些事，而且受怂恿在当时或将来做了某些事; 国会也不得立法禁止鼓吹或使用暴力， “除非这种鼓吹旨在挑起或制造眼前就要发生的非法行为，或很可能挑起或制造这种行为”。
大家看清楚了没有？在美国如果有人鼓吹推翻政府，但没有人听从这种鼓吹而具体行动，那这种鼓吹按最高法院的解释，它“只是进行包括煽动非法行为的号召”，属于“表达自由”，不是犯罪。这样一来，美国共产党的合法性便得到了保障。因为美共虽然鼓吹要推翻资本主义，实现共产主义，但美国当局难以找到“被鼓吹者”不仅相信共产主义，“而且受怂恿在当时或将来”做了为实现共产主义的具体行动。
那么，身受资产阶级残酷压迫的美国劳苦大众为什么不积极进行推翻资产阶级统治的社会主义革命呢？而合法存在的美国共产党如今为什么只有区区二三千名党员，得不到发展壮大呢？解铃还须系铃人。让我们听听西班牙共产党总书记圣地亚哥.卡里略在其《欧洲共产主义与国家》(1977)一书中的论述吧:
事实上，在我们这些国家里，某些居民不相信共产党的民主诚意，这是与我们自己的活动和政策有关系的。但关系更大的是由于在那些业已消灭资本主义所有制的国家，作为普遍规律，无产阶级专政是通过一党制来建立的，这个专政由于官僚主义而受到严重的歪曲，甚至正在严重地蜕化。
我们应该明白，世界共产主义运动的式微衰败，主要原因是现实社会主义国家的表现太差劲，特别是在政治方面，简直是负面形象的样板。难怪那些西方共产党领导人沮丧地说，正是苏联这个榜样的落后性使得西欧无法取得无产阶级革命的胜利。在信息开放的西方社会，广大民众能把任何一种社会主义同现实存在的社会主义联系起来: 苏联的大清洗，中国的文化大革命，红色高棉的大屠杀，而镇压和消灭所有反对派过去一直是，现在仍然是这一制度的重要特征。所以，共产主义的形象在西方人的心目中肯定是和这些事实联系在一起的。因此，西方共产党不可能得到广大选民的信任，除非它能向民众至少举出一个例子，证明现实的社会主义国家能和平地改变为一种自由民主的国家。在高素质的西方民众看来，共产主义的好处仅仅是一种诺言，而共产主义的罪错则是一种现实，因此，他们不可能为了进虚幻的天堂而冒下现实地狱的危险。迄今为止，没有一个西方国家的共产党能通过全民选举上台执政，原因就在于此。1932年，在西方社会发生经济大危机的背景下，美国共产党参加总统大选，获得选票102991张，为美共历史上得票最多的一次。而当选的美国民主党人富兰克林.罗斯福获得22809638张选票。
美国社会已形成这样一种共识: 一个人可以批评政府当局，反对其政策，合法促使其倒台，但仍然是忠于祖国的爱国者。
美国著名的物理学家、”原子弹之父”奥本.海默是20世记50年代麦卡锡反共主义的受害者。1936年，他曾参与美国共产党的活动，并在原子弹试验成功后开始关注由于原子弹而带来的道德、良心问题。他要求国际社会共同监督原子的用途，并坚决反对发展氢弹。在冷战年代中，他无端地受到冤枉，被打入冷宫。普林斯顿高深研究所研究员肯南向奥本.海默建议他去外国避难，并说有上百个学术机构非常欢迎他去。可是奥本.海默拒绝了，他含着眼泪说道:“妈的，我就是爱这个国家！”因为他忘不了当年在研制原子弹工程开始时，主持人莱利斯.格罗斯少将不理会陆军情报局的反对，执意任命奥本.海默担任研制原子弹的“曼哈顿计划”的主任。整个计划的经费为20亿美元。
三、公职人员和公众人物无隐私权。美国最高法院确立了这样的原则: 公职人员或公众人物均不得对关于他们的任何报道以诽谤的名义索取赔偿，除非他们能够证明，这种报道不仅失实，而且是出于“真实的恶意“，证明被告在发表时已知报道失真，或者对报道的真伪不计后果的疏忽大意; 此外，即使发表粗鲁无礼、显然失实与虚假报道和知名人士漫画，公众人物也不得索取精神损失费。
大家注意，上述关于报道失实的“举证”不是要被告，而是要原告来完成，以使被告在诉讼中受到有利的保护。因为要证明新闻媒体出于“真实的恶意”或疏忽大意而不计后果，几乎没有可能: 哪个傻B会承认自己是出于“真实的恶意”而报道丑闻呢？所以，原告很难打赢这种官司，最多只能赢得被告在媒体上声明报道失实，谨致歉意云云。美国著名法理学家德沃金指出，这一规则解放了新闻界，使记者在调查和报道新闻时无需胆颤心惊地担忧陪审团会抓住某些报道的失实和某些记者的失误而判决赔偿原告，“使我们的新闻机构在保护民主制度的奋斗中比世界上任何一个国家和地区的新闻媒体都扮演着更为骁勇的角色”。
上述原则来自于“纽约时报诉沙利文”一案的判决意见。最高法院当时推翻了地方陪审团判决《纽约时报》对一个管理警察的市政府官员赔偿50万美元的赔偿案。最高法院在意见书中写道: “没有一个州有权以宪法为依据在诽谤案中以损害国家官员的名誉为理由给予其经济赔偿。”
大家都知道这种西洋景: 西方国家有一种人脸皮很厚，特别经骂，那就是政界要人，尤其是国家领导人。打开西方新闻媒体，就可看到对当权的政要批评、讽刺、揭露不断出现，有政治方面的，也有个人言论、作风、道德，乃至私生活方面的。原因何在？对此，中国社科院美国研究所前所长资中筠女士写道:
西方选举产生的领导人和议员在当选过程中必须经过被揭个底朝天的炼狱，都有过五关斩六将的经历，所以“经骂”是基本功。而在百姓这边，不平则鸣，“骂”是基本权利。这里的“骂”，是指公开的、堂而皇之通过媒体和公开出版物的言论，甚至当面责问，而不仅是街头巷尾、茶余饭后的闲谈，或保证不会打小报告的亲朋至交之间的密谈，也不是网上匿名的攻击。对媒体而言，报忧不报喜是常规，是基本职责。这里面的逻辑是: “狗咬人不是新闻，人咬狗才是新闻。”在位者尽职尽力不出差错应是本分; 做错了事才值得大书特书，严加批评。20世纪80年代末，笔者在英国，偶然打开电视，见到某杂志纪念创刊二百周年，屏幕上排队出现二百年来历届首相的图像，直到当时在任的撒切尔夫人，每一个头像都是笑眯眯出现，然后眉头越锁越紧淡出。旁白的大意是，这份杂志存在的二百年中曾经令每一届首相头痛，这是它最大的光荣。
政要挨骂中当然少不了来自政敌的兴风作浪，但政敌的存在本身就是一种监督机制，使在位者有所顾忌。当然，“骂”的内容很重要，只要不是致命的，挨骂多的不一定不受多数拥戴，只不过拥戴者没有歌功颂德的习惯，因此，一般领导人尽可以表现自信和大度，“笑骂由他笑骂，好官我自为之”。但是到一定程度，就真的要被骂倒了。例如美国约翰逊总统因越战遭到声势浩大的反对，被迫放弃竞选连任;尼克松在水门事件中使出浑身解数求自保，终于敌不过两名记者锲而不舍的调查揭露，只好辞职以免遭弹劾。不过不论是否被“骂倒”，一名总统或一名高官被轰下台，绝对动摇不了政权的根基，不会影响社会安定。其实，有人“经骂”，有人“不经骂”，正好是一枚钱币的两面。毋宁说，西方民主社会正是建立在公众有权“骂”，在朝者“经骂”的基础上的。“经骂”是义务，无关个人修养，即使“龙颜”大怒，或恨得牙根痒痒，也无能为力。一旦这一契约遭到破坏，那才会动摇根基。
写到这里，突然想到，为什么英国人从来不骂女王呢？
英国女王伊丽莎白二世今年已93岁了。她在1952年老爸国王去世后接位，1953年正式登基，高居王位已67年了。老太太人缘好，深得民心的奥秘何在？我以为主要在于她虽然是国家元首(她不仅是英国国家元首，还是其他英联邦27个国家的元首。加拿大、澳大利亚、新西兰国家元首均为这位长寿老人)，但她在政治上非常开明，遵从民意，从不为难民选议会和内阁政府。对议会报上来的法案，女王就用古代诺曼底语在上面写上“La Reyne Le Veult”(“女王赞许”)，表示同意，从来不打绊子。
作为君主立宪政体的国王，伊丽莎白二世的权力一一签署法案、任命官吏、在每届议会开幕式上发表讲话以阐明政府的政策一一纯粹是仪式程序，政策决定都是由民选领导人作出的。在议会开会那天，女王身穿后襟长得出奇的绛红色王袍，头戴镶珠嵌翠的王冠，乘坐一辆彩色马车到议会大厦的上议院会议厅发表施政演说。演说词由内阁事先拟定，她照本宣科，从不修改。另外，女王还承担接受外国大使呈递国书，颁发勋章，授予爵位，挑选郡长等工作。在英国，女王是“荣誉的源泉”。每年女王都要在白金汉宫封授爵位: 被授予爵位的人在女王面前跪下一条腿(要是在中国得三跪九叩吧)，然后女王用宝剑在他肩上轻轻一按，这就意味着，他从此便由一个普通平民变为男爵贵族了(但工资待遇不升)。
伊丽莎白二世只是英国的国家象征性形象。所以，老太太很识相，她从来不从官方角度发表意见，也从不接受媒体采访。但是，作为国家元首，在每周的秘密会议上她也有权向首相提供建议(听从不听从她不管)。虽然她绝对不参与党派政治活动，但是，她能用微妙的或不那么微妙的方法施加较大的影响。女王同首相的会见是女王对政局施加影响的最好机会。那么具体怎样施加影响呢？牛津大学昆士学院院长和英国宪法权威布莱克勋爵说: “在星期二晚上听取意见时，女王可以用她对首相想法的反应一一扬扬眉毛或皱皱眉头一一来影响首相。”
原来如此。我明白了。如果女王不是这样当国家元首，而是像某些国家元首那样时不时地向全国下达最高指示，要求英国臣民“紧密地团结在女王陛下周围，对女王陛下的指示坚决执行，认真贯彻”，那英国人民早就把她轰下台了。难怪英国人民几十年高唱国歌“上帝保佑女王”，这是英国人民衷心希望女王这样的统治永世长存的心声啊！
向伊丽莎白女王二世致敬！祝福伟大的英国人民！
(未完待续)
荀路 2019.8.18