非民主政体能否有效治愈腐败呢?当然,不能完全排除这种可能性,但很多时候依赖于个别政治领导人的作为。从系统经验证据来看,非民主政体在治理腐败方面的长期绩效欠佳。

如果从纯粹的政治理念入手,民主很容易被视为一个“乌托邦”。比如,有人喜欢把民主视为政治上一切美好事物的加总。著名华人作家龙应台女士有一段关于“民主是什么?”的精炼文字,从言论自由到权利伸张,从堂堂正正做人到新闻道德,从思维方式到个人修养——诸种与民主有关的美好价值都跃然纸上。

但是,经验世界中的民主可能并非总是如此。一方面,民主有其特定的政治功用,民主是所有主要发达国家的治理方式;另一方面,民主远非政治上的十全十美之物,或者如丘吉尔所说民主并不是无所不能。无论是否定民主还是神化民主,对它的解读都失之偏颇。鉴于笔者过去在《东方早报·上海经济评论》撰写的《被误解的民主》和《再谈“被误解的民主”》两文反响尚好,所以决定再撰《三谈“被误解的民主”》,作为这一系列的终结篇。

误解十五:民主意味着小政府?

这是国内知识界常有的误解。人类近现代的民主政体起源于英国,而19世纪的英国又是自由市场与小政府的故乡。另一民主大国美国至少在20世纪30年代罗斯福新政之前,政府规模仍然相当之小。此后,发达国家尽管经历了凯恩斯主义主导的一个时期,但到了20世纪七八十年代以后,随着新古典自由主义的复兴,减少政府干预和缩减政府规模又成为新的潮流。这样,民主国家容易被视为小政府国家。

第一次世界大战之前,欧美主要发达民主国家财政收支占GDP的比例约为10%,但这一比重在此后半个世纪中急剧攀升。现在,欧美发达国家财政收支占GDP的比重已高达30%至50%,政府规模较大的北欧国家甚至已经超过50%。这意味着这些国家的政府规模经历了急剧的膨胀。像西班牙这样的第三波民主化国家,从佛朗哥时代到民主时代,其政府收支占GDP比重不仅没有下降,反而有大幅提高。这也是很多新兴民主转型国家的常见情形。

欧美发达民主国家政府规模的扩张主要有两个驱动因素:一是经济与社会模式的变迁使得更大的政府成为基本需求,城市化和超大城市扩张推动的公共服务需求的上升即是一例;二是民主政治条件下多数选民希望政府做得更多而非更少,福利国家的建设也是一例。所以,人类20世纪的历史几乎就是政府规模不断扩张的历史。这样做的好处是政府为所有公民构筑了一张社会安全网,坏处则是各种社会福利政策鼓励了非生产性行为,加重了财政包袱,甚至削弱了经济增长的动力。比如,现在多数经合组织国家政府公债占GDP比重已高达60%~100%,其中几个欧洲国家竟然已经高达120%~160%。政府规模与福利国家的过度扩张,反过来给民主治理增加了压力,甚至直接影响到民主政体的稳定性。今天的希腊可能正在从一个财政上不知节制的民主国家逐步滑向一个失败国家。对民主来说,政府规模过大并不是一件好事。

误解十六:民主其实也是小圈子的统治?

自从政治学者罗伯特·米歇尔斯提出“寡头统治铁律”——即民主社会的政党最终不过是一帮寡头统治的——以来,很多人就担心民主会不会沦为小圈子的统治。比如,不少民主国家都有政界“父子兵”与“夫妻档”的情形。像美国的肯尼迪家族就造就了一位总统和多位著名议员,布什家族则出产了父子总统,总统比尔·克林顿与国务卿希拉里·克林顿是夫妻,日本首相安倍晋三属于典型的“官三代”。再看看英国不少杰出政治家来自贵族家庭,印度国大党则几乎由尼赫鲁-甘地家族控制,韩国现任总统朴槿惠系前独裁者朴正熙的长女,等等,似乎这并非罕见现象。

尽管如此,不能否认的是多数成熟民主国家在政治上有着较好的流动性。固然,精英的后代有更多机会成为杰出的政治家,但普通家庭的子女照样可以问鼎政坛。在今日美国,巴拉克·奥巴马有机会入住白宫就是一例。在美国历史上,更有很多像亚伯拉罕·林肯这样从小木屋到白宫的传奇故事。

另一个证据是,从法国总统弗朗索瓦·奥朗德的内阁和日本安倍晋三内阁公布的个人财产来看,多数内阁成员的家庭财产不过是该国中上等中产阶级的水准。此外,柏拉图所说的“统治是一种专门的技艺”至少包含了部分真理。如果说一个国家必须被统治的话,那么由该国的精英人物来执掌政治权力,不仅可能是政治竞争的实际结果,而且对整个社会也较为有利。孙中山先生就认为,共和政治的理想应该是“主权在民,治权在贤”。这里自然有主张精英治国的意思。

既然都是精英治国,那么民主政体与非民主政体有何不同呢?主要的差异乃是:民主政体意味着普通民众选择政治精英的权力,即他们有权利在这个精英或那个精英、这个精英团体或那个精英团体之间做出选择。这样,不管是哪个精英或哪个精英团体执掌权力,他们就不得不考虑普通民众的偏好与诉求。否则,他们将无法顺畅地行使权力或赢得下一场选举。相反,非民主政体意味着统治者的产生要么是由一个掌握政治实权的小圈子决定的,要么是其自我任命的。所以,即便都是精英统治,民主与非民主仍然会导致实质的不同。

误解十七:法治优先于民主?

这个观点不能说全无道理。在国内关于民主与法治关系的大争论中,一派认为,只要有法治,即便无民主,善治可期;但倘若有民主而无法治,则容易沦为“多数暴政”(姑且称其为“法治优先派”)。这一派的极致观点是,民主与否其实并不重要,民主甚至是一种“迷信”。另一派认为,如果没有民主,又何来公共之法?没有公共之法,又何来法治?如果没有民主,倘若统治者制定恶法或破坏法治,又如何约束?因此,民主即便不比法治更重要,至少跟法治一样重要。当然,很多“民主优先派”(也姑且这样叫)主张的其实是民主应该与法治并进,但他们都反对只要法治、不要民主的观点。

“法治优先派”可能会这样回应,法治有赖于立宪政体与法治传统,而并不依赖于民主。从欧洲近现代政治的演进来看,这个说法是有道理的。在近现代民主姗姗来迟之前,法治传统已然在很多欧洲国家成形。以英国为例,早在普通男性公民获得投票权之前,从1215年《大宪章》到1688年光荣革命,英格兰已经逐渐转型为立宪政体。《大宪章》第39条就是现代人身保护令的滥觞。这一立宪政体的基本特征是国王或国家的权力受到明确约束,统治要基于法律而非君主的个人好恶。等到19世纪往后,英国才迎来了投票权普及的大众民主时代。

然而,这种逻辑的推论是——如果非民主政体下不能孕育法治传统的话,则法治与民主皆无可能。因此,“法治优先派”应该先争取某种形式的立宪威权政体或法治威权政体。但这一主张有一个致命弱点——倘若普通威权政体无法进化为立宪威权政体或法治威权政体,他们就束手无策了。相反,“民主优先派”认为,民主的方法既可以有效约束统治者,又可以通过司法建设促进一个社会的法治化,从而实现民主与法治的齐头并进。从政治力量上看,只有民主能够有效约束统治者,使得建设真正的法治国家成为可能。当然,风险是,民主政体下并不必然能够建成法治国家。

误解十八:民主与自由相互冲突?

民主与自由的关系也是热门议题。过去国内学界有人很强调“自由是目的、民主是手段”,这种观点本身并无大碍。但是,过分担心民主与自由互斥逻辑的人可能会恐惧民主。他们担心,民主强调的是政治参与和多数决定,但当这种民主规则超越应有边界,侵犯少数人的权利时,民主就有可能破坏自由。在这个问题上,很多人容易想到“多数的暴政”这样的概念。的确,这样的事情在历史上也发生过。比如,在个别国家尝试民主的过程中,下层群众希望通过武力或立法来征收上层阶级的财产,或者未经审判与司法程序就剥夺人的生命与自由,等等。所以,这一派主张,立宪的或法治的威权政体要优于无节制的民主政体,因为前者保护自由,而后者可能破坏自由。

但是,民主与自由不仅有互斥的逻辑,还有互补的逻辑。自由主义的政治主张是“统治须基于被治者的同意”,这样,与自由原则最契合的政府形式乃是自治政府。那么,如何实践自治政府的原则呢?迄今为止,惟一被实践过的自治政府就是民主。惟有民主能够实践“统治须基于被治者同意”的政府形式。与之相比,即便是最优良的威权政体,亦不可能成为“基于被自治者同意的统治”。同样重要的是,当“自由优先派”担心民主有可能沦为自由的敌人时,事实上威权统治更有可能是自由的敌人。从历史来看,符合立宪和法治原则的威权政体主要出现在近代欧洲。在其他地方,与民主相比,威权政体通常都是自由更危险的敌人。很多一流的知识分子和工商人士出于对大众民主的恐惧而宁愿选择他们认为的开明威权政体。这固然可以理解,但他们最后得到的可能是既无民主亦无自由的威权统治。

当然,好的民主往往都实现了与立宪主义和法治的联姻。立宪主义和法治不仅是对政府权力的约束,也是对民主决策本身的约束。民主并不完美,这样做就更有可能保障人们所珍视的自由。

误解十九:民主一定能治愈腐败?

对一个腐败的威权国家,人们对于治愈腐败的最大希望莫过于民主。很多人的预期是,民主是有效抑制腐败的灵丹妙药。但令人失望的是,民主并不总是能有效治愈腐败。印度就是这样一个例子,该国已经实施了60多年的民主政体,但是其腐败指数在175个政治体中仍排名85位——当然,印度的腐败程度在持续减轻。历史上,19世纪美国的共和政体也经历过腐败的政党分肥时期。欧洲发达国家总体上清廉程度非常高,但也有意大利这样相对较为腐败的国家。

民主与腐败之间有着两种方向相反的机制。民主能抑制腐败的逻辑包括:主权在民原则和民主选举促使政府响应社会要求,并把腐败的政治家赶下台;政治竞争机制使得不同政治团体之间实现互相监督;民主政体下的权力制衡机制使得政治权力行使过程受到约束;新闻舆论与言论自由也是抑制腐败的有力因素。当上述机制都起作用时,民主更能有效抑制腐败。但是,在经验世界中,还存在着一种相反的机制。特别是对新兴民主国家来说,民主选举过程本身可能导致贿选泛滥,裙带主义和恩惠庇护模式可能支配实际的政治过程,转型过程中既有国家制度的崩塌会诱发严重的腐败等等,这些都是问题。如果是这样,民主不仅无法治愈腐败,反而会加剧腐败。

尽管民主政体的反腐败效应并不那么确定,但从全球经验来看,所有清廉指数较高的大国都是民主国家。所以,民主可以被视为有效治理腐败的必要条件。跨国研究还表明,只要民主政体在一个国家维系的时间足够长,该国的腐败程度就会有效减轻。那么,非民主政体能否有效治愈腐败呢?当然,不能完全排除这种可能性,但很多时候依赖于个别政治领导人的作为。从系统经验证据来看,非民主政体在治理腐败方面的长期绩效欠佳。

误解二十:民主导致更多冲突?

民主意味着正式的政治竞争,而政治竞争有可能引发政治冲突。特别是,在那些族群-宗教关系复杂或贫富悬殊的社会,民主更可能引发严重的冲突。非洲大国尼日利亚在20世纪60年代首次实践民主政体之时,由于国内几个主要族群之间的政治分歧,就产生了剧烈的冲突,最终引发了内战。耶鲁大学法学者蔡爱眉在其著作《起火的世界》中认为,一些发展中国家引入竞争性政体后,导致了更大的暴力冲突。在今天的亚洲、非洲和中东北非地区,不少新兴民主国家举行大选前后都容易导致暴力事件和人员死伤。

为什么民主政体在有些国家比威权政体会导致了更多冲突?实际上,对这样的国家来说,严重的社会分歧早就存在。差别仅在于,在威权体制的高压之下,各种潜在的社会分歧都处于受抑制的姿态。而一旦民主转型启动,原先的社会分歧就表面化了,直接表现就是冲突程度的提高。如果原先的社会分歧非常严重,加上新兴民主政体下的各个政治集团没有养成遵守民主宪法、以和平方式解决分歧的规则共识,那么就容易演变为严重的政治暴力。

尽管如此,这并不意味着民主一定会导致更多冲突。首先,民主导致严重冲突与暴力的情形并非常态,主要是发生在族群-宗教分裂程度很高的国家。大量新兴民主国家并没有发生严重的政治冲突或大规模暴力。其次,威权政体导致的严重冲突和暴力情形并不少见。威权政体这方面其实具有更大的不稳定性,而且最高政治权力的更迭经常会诱发大的冲突。拿中国历代王朝来说,没有武装叛乱和宫廷暴力的年份并不多见。最后,成熟的民主政体一般都能有效抑制严重冲突和大规模暴力。应该说,民主是一种长期中更能以和平方式化解政治分歧的制度化机制。民主政体在一国维系的时间越长,就越能以和平方式解决政治分歧。当然,问题在于,向民主政体转型的过程是否会引发严重的暴力冲突?特别是,对那些族群-宗教关系复杂的新兴民主国家,这方面的压力的确还很大。

总之,民主是一个容易被误解的政治概念。笔者希望这三篇文字有助于消除国内知识界和公共领域对民主问题的诸种误解。笔者的基调是,民主的理念固然重要,但要想真正理解民主,则需要深入到民主的经验世界中去考察。特别是,从发达国家到发展中国家的民主历史与实践经验,构成了我们理解民主问题的思想资源。民主是一个世纪以来中国仁人志士的政治梦想,如今已成为中国的核心价值观。但是,如何实践民主,中国作为一个发展中大国仍然还有一段很长的路要走。

民主的未来会怎样,仍将取决于人们的作为。

(作者供职于复旦大学国际关系与公共事务学院,著有《民主崩溃的政治学》。)

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