中国在推进经济改革的同时,也应进行相应的政治改革,这业已成为体制内外大多数人士的共识。但是,究竟什么是政治改革的总体目标,人们的理念就不尽相同了。中共十五大的提法是“发展社会主义民主政治”,而一些知识界人士则提出了“建立民主政治”或“实现政治民主化”。笔者认为,兹事体大,丝毫含糊不得;放眼今日之世界潮流,中国政治改革的总体目标应该定位在建立宪政民主体制上。下面从三个方面加以论述。

一、中国正处在社会转型时期

自文革结束、实行改革开放以来,中国在各个方面都发生了深刻的变化。谁也无法否认,今天的中国社会已经与传统意义上的社会主义没有多少共同之处了。如果用现代化理论和社会进化理论来考察中国社会的变迁,可以看出中国正处在社会转型时期,这一时期的主要特徵是,从传统社会转向现代社会、从封闭社会转向开放社会、从计划经济转向市场经济、从专制政治转向民主政治(准确地说是宪政民主政治)。笔者试从经济、社会、文化、政治这四维角度,来分析社会转型时期的一些特点。

1.经济上的三大趋势:非国有化、市场化、国际化

改革开放以来,经济方面最突出的变化首推非国有化。改革之初,工业产值里国有工业占77.6%,其余部份均为准公有的集体工业,基本上不存在个体或私营工业。而到了1996年,工业产值里国有工业仅占28.8%,集体工业占40.4%,个体、私营及合资、外资等工业则占30.8%。显然,非国有经济的增长大大超过了国有经济。1996年,全国注册的个体工商户达2,700多万户,私营企业81万多户;个体、私营经济注册资金达5,900多亿元;个体、私营经济从业人员达6,100多万人;个体、私营经济的零售额占社会消费品零售额的30%以上;它们向国家交纳的税金占全国工商税收的7%左右。这些数据从侧面反映出经济非国有化的趋势。

另一变化是市场化趋势,它出现于八十年代、在九十年代明显加快成形。目前在商品市场上,90%以上的生产资料和95%以上的生活资料的价格已由市场决定;资金、劳动力等要素市场已开始出现;技术、产权、房地产、期货等市场交易也都陆续形成了规模。可以说,中国经济的微观基础已经市场化了。改革前国有企业95%的经济活动是依据国家指令性计划安排的,现在这一比例已降到5%以下;今天,国有企业主要是面向市场组织其生产、流通、分配、消费等经济活动的,再也不是完成国家计划的“机器”了。而那些在计划体制之外生长起来的非国有企业,则一向是按照市场规则运行的,随着市场化趋势的出现,它们的活力也越来越强。

再次是国际化。1978年中国的进出口总额仅占GDP的10%左右,而1996年这一比例已上升到36%,中国经济的对外依存度正在大幅度提高。至1997年中国吸收的外资已超过3,200亿美元,其中外商直接投资近2,000亿美元。这些都表明,中国的经济愈来愈国际化、与世界经济的联系愈来愈紧密。

2.社会的五大变化

随着经济的发展,社会也发生了以下几方面的变化。首先是两层型社会结构转化为三层型结构。改革前中国的社会呈现典型的“国家──个人”两层型结构,国家通过单位(工厂、公社、机关、学校等)制度直接统治个人。改革以来的最大变化之一就是,在国家直接控制的组织之外,出现了一个民间社会,如民营企业、民间社团、各类中介组织、民办媒体、民办学校、城镇社区组织等。结果原来的两层型结构转化为“国家、民间社会、个人”三层型结构。这样的结构变化相对地减弱了国家对个人的控制能力,而个人的选择机会则日益多样化、对行政机构及其衍生物的依赖性大为降低;同时,也形成了广阔的公共生活空间及个人生活空间,也因此大大地激活了人的潜能与活力。

其次是出现了中产阶层。改革前的中国只存在着官僚特权阶层和工人、农民、城市平民等下层社会,根本没有中产阶层。改革以来,随着非国有经济的迅猛发展和民间财富的迅速积累,一个收入丰裕、生活富足、资产殷实的中产阶层正在形成。据保守的估计,全国个人金融资产超过100万元的人数远远超过100万,而资产超过千万元和上亿元的也大有人在。如将他们的家属计算在内,这个阶层已有相当可观的人数。尽管他们目前在总人口中的比例还不大,但由于他们掌握着大量财富、主导着市场的发展趋向、控制着广泛的社会资源、并且日益积极地参与经济和社会生活,因此,他们的价值取向、思维方式和行为方式必将对社会产生愈来愈大的影响。

第三,知识阶层的独立性逐渐增强。以前毛泽东视知识分子为附着在国家机器这张“皮”上的“毛”,既然“皮之不存,毛将焉附”,故而从整体上看,改革前知识分子根本没有任何独立性,只能被动地听凭对他们的“改造”。伴随着改革开放的进程,大批知识分子脱离了旧体制的羁困,既在经济上自立,也在观念上日趋独立。即使仍留在国有体制内的知识分子的观念也都保有一定的自由领地。这种变化既有助于知识阶层整体智识水平的提高,也使得知识阶层有可能作为社会进步的思想前导而发挥其应有的作用。

第四,社会中贫富两极分化的趋势。一方面,社会中的富有或中产阶层的人数正在逐步增加;但另一方面,贫困化的人口仍为数巨大,城市里的下岗、失业人数还在不断上升。据官方数字,1996年全国农村的贫困人口为6,000万人,城镇里生活水平低于贫困线的人口为1,176万人。到1997年1季度末,全国国有和城镇集体企业中停减发工资的职工人数为1,096万人,停减发离退休金的离退休人员227万,下岗职工已达900多万,仅此三项合计就已超过2,000万人,达历年来的最高点。随着国企改革的深化、经济和产业结构的调整以及复关入贸进程的加快,下岗待业的职工人数还会进一步增加。就业压力已构成当今中国最为突出的社会问题。此外,还有为数巨大的进城流民(一些城市居民称之为“盲流”),他们构成了社会的底层,生活十分艰苦,其权益基本得不到保护。

第五,城市化现象。中国的建制市至1996年底已达666个,比十年前翻了一番,其人口占全国总人口的42%,建制市的城镇居民达为两亿人。城市经济的快速增长和城市生活方式的迅速传播,使愈来愈多的农村人口受到城市文化生活、价值观念、道德规范、行为模式和社会心理的影响,向城市迁移,从而使得城市人口不断膨胀。早在九十年代初,由农村流入城市、设法定居的人口即已超过五千万人。

3.文化变迁的三个特点

随着改革开放中经济和社会生活的变化,体现社会民族风貌的文化也有剧烈的变化。首先,社会观念与正统意识形态日渐疏离。文革结束以来,革命年代制造的政治神话一一破灭了,正统意识形态(如阶级斗争、无产阶级专政、一党专制、个人崇拜、计划经济、一大二公等)逐步走向衰败。无论是精英文化、还是大众文化或流行文化,都显现出与正统意识形态疏离的趋向。继社会中普遍出现的信仰危机、信念危机后,开始了社会观念的更新,功利主义、实用主义、自由主义以及后现代主义逐渐表现出越来越大的影响力,但也同时出现了道德失范、拜金主义等观念畸形演变。

其次是“西化”思潮日益扩散。作为先行的现代化范式的西方社会近年来对中国的影响已波及到文化的各个层面。在思想文化如哲学、宗教、艺术、文学、政治等方面,存在主义、精神分析学、基督教宗教哲学、权力哲学、实证主义、现代派、后现代派的各种理论都被介绍到了中国;文学艺术作品也受到了这些思潮的影响;而民主、自由、平等、人权等观念的影响则更是广泛深远。在工具文化如自然科学、工程技术、经济科学、管理科学以及广告文化、营销文化、服饰文化等方面,西方的影响也十分深入。例如,在大众文化方面,如电影、电视剧、古典音乐、流行音乐、社交礼仪中,西方的影响可谓无所不在。以美国之音、英国BBC、法国广播电台的中文广播为代表的西方传媒的影响,也在逐步扩大。

第三是多元化的趋向。由于正统意识形态的控制能力削弱了,改革开放中经济的多元化和利益主体的多元化导致了文化上的多元化。虽然社会主义文化仍在坚守自己日益紧缩的阵地,但自由主义和保守主义两大思潮正在异军突起。佛教、基督教、伊斯兰教、道教以及儒家思想在中国都有复兴之势。各民族、各地域、各种人群的亚文化更是层出不穷、形式繁多。可以说,多元化是中国社会转型期文化最基本的特徵。

4.政治层面的三个转变

在转型期政治诸多变化中,首要的变化是政治制度从极权主义转变成威权主义。所谓的极权主义是指政权对社会生活的一切领域(包括人们的思维)实行无所不在的严密控制的政治制度。所谓的威权主义或一般意义上的“专制主义”,指的是虽然不民主、但当局在未遇到社会的公开挑战的情况下往往不采用全面严厉管制手段的政治制度,即民间所称的“无民主、有自由”的政治状态。在威权主义体制中,尽管自由是有限度的,但比起极权主义时代来,社会氛围要宽松许多;在极权体制中人们不敢做、不敢说、甚至不敢想的事,在威权主义时代都变得可以做、可以说、可以想了,社会生产力也因之得以启动、获得活力。当然,威权主义政治制度仍然存在着诸多弊端和矛盾,笔者将在下文中进一步分析。

政治上的另一个变化是革命家的统治转变成技术官僚的统治。毛泽东时代是清一色的老革命家统治的时代;邓小平时代是老革命家与行政官僚、技术官僚混合统治的时代;而江泽民时代则是典型的技术官僚统治的时代。现在,从中共的政治局委员到省市一级的主要负责人,几乎是清一色的理工科高等院校学历背景、同时又具备多年的从政经历。这些人虽仍具有意识形态上的承袭性,但大多较为务实,较具功利主义色彩,较重视操作技术、策略、权谋、手腕,较善于处理人际关系和实际问题,较具有灵活性。正是由于技术官僚执掌政权,才使得费边式的渐进改革道路成为可能,但也使转型期的中国政治显现出缺乏人文主义底蕴的局限。

政治上的第三个变化是逐渐地从人治社会向法治社会的转变。改革开始以来,立法机关制订和颁布了一系列法律法规,它们覆盖了政治、经济、社会、文化、国防、外交各个领域,奠定了依法治国的法规基础。同时,民众的法治意识也显著增强,遵守法律、不做违法的事已成为社会上大多数人的共识;用法律维护人权、维护公民的合法权益,也越来越成为人们的自觉选择,民告官的事例屡见不鲜;律师在社会生活中的作用日益凸现。执政党也开始强调“依法治国”,并在党章中规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”,要“使国家各项工作逐步走上法制化轨道”。当然,也要清醒地认识到,中国距离建立现代法治国家的目标还有很远的路程。

在本文中对转型时期诸项特徵的概要描述是循着先经济、再社会、文化、最后涉及政治的顺序,这绝非随意的排列,而是反映了社会发展演变的实际进程。中国的改革始于经济领域,然后又逐步放射到社会、文化、政治领域。当改革使得社会的结构发生了深刻的变化之后,则政治改革就不可避免地会随之到来,这是经济、社会、文化发展的内在要求,不因人们对它的好恶而改变。经济和社会发展到了一定的阶段,只有进行相应的政治改革,才能建立新的政治秩序,将经济和社会发展的成果制度化,以保证经济、社会、文化在良性轨道上持续进步。其实不独中国如此,先行的现代化国家如欧美诸国也是如此,后发的现代化国家和地区如东亚“四小龙”、前苏联、东欧各国亦莫不如此。认识这一普遍现象,对于理解政治改革的动因、条件、时机、作用具有重要意义。

二、社会转型时期的主要矛盾与现行政治体制的弊病

1.中国社会转型时期的主要矛盾

虽然改革开放改变了经济体制、给中国社会带来了生机和活力、促进了生产力的发展、促成社会的现代化转型,但在中国的社会转型时期也存在着许多突出矛盾和消极现象。江泽民曾在中共十四届五中全会上作了题为“正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系”的讲话,谈到了中共高层时下最为注重的十二大关系,其行文的风格酷似毛泽东的“论十大关系”,只是显得更为空疏。其实,这十二大关系完全可以被解读为中国社会中现存的十二项矛盾,它们确实令当政者左右为难、进退维谷。但是,这些矛盾都还不是社会转型时期的主要矛盾。笔者认为,中国在转型期中面临着两对主要矛盾:一是人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产之间的矛盾;二是发展中的经济、社会、文化与落后的政治体制之间的矛盾。可以说,转型期的所有其他的矛盾或问题无不与这两对主要矛盾有关,并受到这两对主要矛盾的影响和制约。

因此,在社会转型时期一方面应当积极推进经济体制改革、大力发展社会生产力,另一方面也要相应地推动政治体制改革,逐步建立适应市场经济发展需要的政治架构──宪政民主体制。中共领导层囿于一党之私,只愿承认前一对主要矛盾,而刻意回避后一对主要矛盾。实际上,这两对矛盾紧密相关的,如果只实行经济改革,不推行政治改革、不建立宪政民主体制,就不可能建立公正、高效、公平竞争、充份保障财产权和经济自由的市场经济体系,也不可能杜绝现行体制产生的一系列弊端。

就人民最为痛恨的腐败现象而言,执政党年年高喊“反腐败”,然而腐败现象不但屡禁不止、反倒愈演愈烈,这与现行政治体制有着密切的关连。腐败现象涉及公职人员出于私人目的而滥用公共权力和公共资源的各种行为,如贪污、索贿受贿、弄权勒索、任人唯亲、结党营私、挥霍浪费公共财产等。通俗地讲,腐败就是“以权谋私”,它也被称为“政治之癌”。西方的政治经济学曾用“寻租”理论来描述腐败现象。在该理论中,“租金”泛指政府干预或行政管制市场竞争而形成的级差收入,即超过机会成本的差价。既然政府干预和行政管制能够创造差价收入,即“租金”,自然就会有追求这种“租金”的活动,即“寻租”活动。“寻租”活动的特点是利用合法或非法手段(如游说、疏通、走后门、找后台、行贿等)得到占有“租金”的特权。通俗地讲,“寻租”就是“权钱交易”,即权力与货币的交换。腐败现象蔓延扩散的制度根源在于,现存的政治经济体制为持续广泛的滥用权力谋取私利行为创造了机会。十九世纪的英国历史学家阿克顿说过一句十分精辟的话:“权力导致腐败,绝对的权力绝对地腐败”。这句话点出了腐败现象的要害,问题虽然出自权力,而根源则出自“绝对的权力”,即对权力缺乏有效的监督和制约;如果掌握权力的人不受监督和制约,就无法保证权力不被滥用,无法制止以权谋私,腐败焉能不滋生蔓延?

同样地,社会不公正、尤其是民众反映强烈的司法不公正现象的普遍存在,也与现行政治体制有十分密切的关系。在现行体制下,各级党政机关、司法机关掌握着各种生杀予夺的权力,这些权力原本来自人民,但现在人民却无权过问权力的使用。于是,在许多场合,权力异化为统治人民、鱼肉百姓的工具,而体制内的权力监督和制约机制(如党纪、政纪、法制)却相当薄弱,体制外的监督和制约形式(如大众传媒、政党、社团)更是基本被禁止。这样的制度环境遂使官官相护、徇私舞弊、贪赃枉法甚至草菅人命的恶行得以横行无忌;百姓敢怒而不敢言,即令敢言也无处言、言之而无官理,切身权利受到侵犯却得不到保护、也不敢声张。各级党政官员、司法官员既握有权力、享有种种特权,又不受实质性的制约,焉能保证其不滥用职权?大量社会不公正、司法不公正甚至执法犯法的现象即由此而生。

再如,国有企业普遍陷入严重困境的局面更是与现行政治体制有着千丝万缕的关系。国家机关本应是履行公共服务和社会管理职能的机构,不应直接管理企业。但各级国家机关时至今日仍在管理着数以百万计的国有企业,干预这些企业的组织管理、生产经营、干部任免乃至于技术改造。在国有企业内,厂长、经理还要接受同级党委的领导,大多数企业的厂长、经理与党委、书记之间关系紧张,这种现象严重地干扰了企业的正常生产经营。而下岗与失业工人的社会救济、建立社会保障体系、提供就业机会、进行再就业职业培训等工作,本应由政府承担起管理职责,现在政府部门却经常将这些责任推给企业,使得许多现实困难难以有效地解决。因为,很明显,抓企业、抓经济、抓物质建设,就有油水、有实惠、有利益,也容易出政绩;而组织下岗职工培训之类的事,是吃力而又没“油水”的,所以各级官员就兴趣索然了。这种政企不分、党企不分、以政代企、以党代企、政府职能严重错位的现象,正是现行政治体制不适应经济、社会、文化发展需要的集中表现。过去二十年来,虽然政府数度试图改变这种状况,但始终未见成效,其根本原因是只在经济管理体制上“作文章”,而不触动政治体制和政府管理体制。现在,多数人都看得很清楚了,如果再不从根本上改革现行政治体制和政府管理体制,国有企业是不可能真正走出困境的。

至于其它方面,诸如中央与地方的关系、教育与科技发展、环境保护与资源开发、人事干部管理与公务员制度、所有制问题、分配问题、财政问题、新闻媒体问题等,无不与政治体制有着密切的关系。笔者不在此逐一论述,读者尽可举一反三而思之。

2.中国政治制度的历史回顾

中国现行的政治体制有其悠久的历史渊源,可上溯到两千多年前的秦王朝。秦朝首次实行郡县制,将全国划分为36郡(相当于今之省),建立了庞大的官僚机构,实行高度集权的君主专制统治;立法、行政、司法、监察、军事等各种权力都操于皇帝一人之手,“天下之事无小大皆决于上”;又实行严刑峻法,任何对皇帝和专制统治的不满和非议,都会遭到残酷的镇压;且“焚书坑儒”,毁灭文化,大批消灭知识分子,取消学校,以强制力量和铁血手段垄断意识形态。秦以后的历朝历代之统治形式虽不断变化,但秦朝创立的大一统式君主专制政体却一脉相传,至清朝可以说臻于完备。1911年的辛亥革命结束了长达两千多年的君主专制政体的统治,但由于军阀割据、战乱不已,中国一直未能建立现代民主政体。孙中山先生虽有此志向,倡导民族、民权、民生之“三民主义”,惜不幸英年早逝,壮志未酬。此后,蒋介石率北伐军在南京建立了国民政府,一再宣称要继承中山先生的遗志,经由军政、训政、最终实现宪政,建立民主政体。但相继爆发的国共战争、抗日战争加之国民党一党专政统治的腐败,使得国民党政权很快土崩瓦解。

毛泽东和中共正是抓住了国民党统治的专制、腐败与忽视底层民众利益的弊端,发动了以“打土豪、分田地”为号召的农民革命,采取了“以农村包围城市”的战略,并最终把国民党统治者赶出大陆,建立了植根底层、植根乡村的中共政权。令人遗憾的是,毛泽东和中共领导人也未能摆脱中国古代专制主义的传统,毛本人即以超越“秦皇汉武”自诩,又以明朝正统继承人自居。在毛泽东时代,中国实行的仍然是高度中央集权的一党专政统治。历史学家黄仁宇在其所着的《中国大历史》一书中评论道:“中国的当代史可以简明的条例:国民党和蒋介石制造了一个新的高层机构。中共与毛泽东创造了一个新的低层机构,并将之突出于蒋之高层机构之前。现今领导人物继承者的任务则是在上下之间敷设法制性的联系,使整个系统发挥功效”。这段评论颇具史家之慧眼与洞见。

政治发展理论认为,一个国家要实现现代化,在政治上至少要具备四个基本条件:第一,这个国家必须是统一的;第二,这个国家必须是真正独立的,不受任何外国势力的挟制;第三,这个国家必须克服个人独裁专制,不能由一个人决定国家的一切;第四,这个国家应该逐步建立起一整套适合经济发展的法制体系和政治架构。若不具备这几个基本条件,则一国即使实现了工业化,或依赖丰富的自然资源使国民过上比较富裕的生活,仍只能算作“畸型现代化”,发动过第二次世界大战的德、意、日就曾是这种“畸型现代化”的范本。也因此,“二战”后德、意、日都重新制订了宪法,采行了宪政民主政体。

中共夺取政权后,应该说在中国大陆上述之一、二项条件即初步具备,若能在三、四项条件上努力一番,则中国大陆的经济起飞、社会进步、文化繁荣、政治发展的进程早已发端,中国的现代化绝不会付出如此惨重的代价,今日之中国断不至于落后如此许多。实行改革以来,虽发生了从极权主义向威权主义的转变、在法制建设方面也有了一些进步、社会摆脱了意识形态的禁锢之后亦日趋开放,但从总体上来看,现行政治体制的弊端日益显露,政治改革严重滞后已构成了社会生产力继续发展的障碍。

3.现行政治体制的弊端剖析

中国现行政治体制的弊病甚多,呈现出一种并发性的病理状态。下面仅择其要者剖析之。首先是权力的软约束机制。中共建政后受斯大林主义的苏联模式影响,经济上实行计划体制、政治上实行一党专政。一党专政的基本特点是,执政党通过垄断政权、所有权和意识形态,实行对国家所有领域的一元化统治,也即共产党垄断一切权力、不允许人们对之说“不”。改革开放以来,中共逐步顺应时代潮流,放弃计划体制、肯定市场经济;但在前苏联东欧各国均已放弃一党制的大趋势面前,仍力拒权力制衡原则,一意孤行地维持一党专政。权力本身并无所谓好坏,关键在于它被用来做什么样的事;健全的政治体制应具有一整套对权力的硬约束机制,以保证权力被用来做好事、防止权力被用来做坏事;即使出现滥用权力的情形,也能及时发现和揭露、并尽快纠正。而现行政治体制则恰恰与此相反,在权力集中于党政机关和官员的环境中,对权力的监督和制约机制却十分软弱。

在体制内,监督与制约机制相当薄弱,司法系统弊端丛生,在多数地方行政监察部门形同虚设、作用甚微,党的纪律检查机构对同级党委基本起不到监督作用。轰动全国的原中共政治局委员、北京市委书记陈希同贪污腐败一案,早在1989年“六.四”事件期间,民众就有强烈反映,却一直拖延至1997年才处理。与之类同的现象还不知有多少,违法者迄今仍逍遥法外,继续恣意妄为。对权力的软约束机制导致种种决策失误,给国家造成重大损失的现象也比比皆是。而体制外的监督和制约形式,如政党监督、社团监督等,基本被禁止了;被中共称为参政党的所谓“民主党派”,由执政党控制、向执政党领取经费,故而对执政党根本构不成任何制约;新闻传媒(实际被纳入体制内)受到严格控制和检查,不允许体制外出现任何大众传媒。因此,除了阿谀之词和忠顺的建议之外,很难公开发表其他的不同声音,民众及社会不同利益群体的参与管道十分狭小。

其次,人治、权治大于法治。法治是现代社会的标志,而人治则是传统社会的特徵。中国的现行政治体制中,人治重于法治。法律还远未具备至高无上的地位,连国家的根本大法──宪法的权威都很成问题,违宪现象时有发生,却从未有过违宪审判的案例;在司法方面,有法不依、执法不严、违法不纠、司法不公的现象普遍存在;民众的法制观念、法治意识也不够强,例如,企业或个人的逃税、漏税行为既相当普遍而又被视为平常之事;各级党政官员办事时优先考虑的往往是人际关系而非法律规制,讲人情、凭关系的习惯仍根深蒂固,就连中央和省部级的高层官员也都普遍崇尚行政权力,而忽视法制的作用。因此,若问到现实生活中究竟是权大还是法大这一问题时,多数人会回答权比法大。这种人治重于法治的现状使得社会经济秩序紊乱、交易成本高昂、人际关系复杂化,十分不利于社会的稳定及良性发展。

再次,出现了体制性腐败这一社会痼疾,贪污受贿、权钱交易已成为社会经济运行机制的组成部份。只要舍得花钱,什么违法的事情均可畅通无阻;连王朝末年的卖官鬻爵这样的丑恶现象也已屡见不鲜;不少部门、单位的领导者俨然就是当地的土皇帝、土霸王;虽然上千万工人下岗失业、数千万农民生活困难,但各级官员们仍然一掷万金、花天酒地。对此,执政党的解释是,干部受到了“资产阶级腐朽思想和生活方式的影响”、“个别”党员干部意志薄弱、经受不住考验云云;似乎只要加强教育、严肃党纪,就可消除腐败现象了。其实,整党整风已历数遭,腐败现象反呈愈演愈烈之势,以致于江泽民在“十五大”报告中也发出感慨:“如果腐败得不到有效惩治,党就会丧失人民群众的信任和支持”。

唯有从现行制度中寻找原因,才能明白为何会出现如此大范围的以权谋私的腐败现象。目前中国养着一支庞大的官员队伍,1995年底全国的党政工团管理人员超过3,600万,占职工总数的32%,全年支付他们的工资奖金为4,700亿元;若再加上农村的690万吃皇粮的人,养各级干部的花费在1996年即已达11,000亿元,相当于国民生产总值的20%。尽管国家所费甚巨,但因官员数量过大,他们名义上的人均工资收入并不多。例如,中央部委的司局级官员的月工资收入就不足1000元,还不及大饭店的服务员。在这种情况下,手中掌握许多权力的官员们面对的又是对权力的软约束机制,结果就出现了腐败现象的大面积蔓延。如果能强化对干部的社会监督,或者能裁撤冗余的官员以适当提高在位官员的薪资,都有助于遏制腐败。可是,这些一目了然的措施却被长期排拒,导致腐败的体制则得以延续。由此可以很清楚地看出,广泛的腐败之实质性原因是制度安排不合理,中国目前的腐败可被称为“体制性腐败”。邓小平曾明白地说过:“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充份做好事,甚至会走向反面”。要真想遏制腐败,就必须改革现行的制度,仅强调教育干部和党纪,实际上是治标不治本,不可能从根本上解决问题。

第四,现行政治制度只要求民众服从政府,却不尊重关怀人权与人的自由这些基本价值。虽然现行宪法规定“公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”,但这些自由在现实生活中其实并不存在,人民若想履行这些宪法规定的自由,将受到宪法和法律中其他条款的惩处。又如,宪法虽然明文规定,公民的人身自由和人格尊严不受侵犯,但法律体系中并无具体的保障人身自由和人格尊严的制度。所以,即使公民的人身自由和人格尊严每每受到侵犯,他们也无可奈何。特别是当政府部门与公民发生利益冲突时,公民总是处在弱势和被侵害的地位,几乎所有的现行制度和法律都基本上是有利于政府及其官员、而压制普通公民权益的。这样的体制当然不利于调动人民的工作积极性、创造性和社会责任感,也容易使公民产生与政府的疏离感、对立情绪,造成社会价值取向的偏移。

第五,民主化程度偏低。民主化是政治现代化的主要标准,主要包括公正选举制度的推广、大众参与政治程度的提高、政党和政府机关决策程序的民主化、实行代议制、政治多元化等。我国现行政治体制的特点是,权力高度集中、以政党控制社会、以领袖控制政党,若发展到极端就是一个人说了算(与君主专制一样),与现代民主政治相去甚远,决策过程中也基本上没有制约机制和纠错机制。正因为如此,中国才出现了反右派、反右倾、公社化、大跃进、“四清”直到史无前例的“文化大革命”,造成几千万人的非正常死亡和几千亿元的国民财产损失,连国家主席都保不住自己的性命。1978年以来,虽进行了一系列经济改革,但政治改革却一直裹足不前;邓小平说过要实行政改、却未能实行;胡耀邦、赵紫阳两位想推动政改的党的总书记都被赶下了台;此后,当局在政改方面仍然犹豫不前,在意识形态领域还有倒退。近几年来,虽然在人代会制度以及村民自治方面出现了一些可喜的变化,但都未触及政治体制的根本,中国的民主化程度仍然是相当低的。

三、中国政治改革的总体目标与基本原则

以上的两章实际上已论证了为什么在推进经济改革的同时也应进行相应的政治改革。政治改革的基本方向是改革不民主、不公正的政治体制,建立民主、公正的政治体制。下面进一步探讨中国政治改革的总体目标与基本原则。

1.中国政治改革的总体目标是建立宪政民主体制

关于政治体制的比较研究可追溯到两千多年前古希腊的伟大思想家亚里士多德。亚氏一生悉心研究过150多个希腊国家的政制,并着有《雅典政制》一书。他在其鸿篇巨著《政治学》中,把当时的政体归纳为三种基本类型、而每一类型又有一个变态政体:其一是以一人为统治者的“王制(君主)政体”,其变态为僭主政体、以一人的利益为依归;其二是指以少数人为统治者的“贵族(贤能)政体”,其变态为寡头政体、以富人的利益为依归;其三是以多数人为统治者的“共和(民主)政体”,其变态为平民政体、以穷人的利益为依归。亚氏本人在政治哲学上主张中庸之道(这与我国古代圣人孔子相合),因此既不赞成一人之统治、也不赞成富人或穷人的统治;而是主张实行由中产阶级执政的“温和的民主制”。他认为,中产阶级就是那些“占有一份适当而充足的财产”的人;惟其财产适当,所以不致于为富不仁;惟其财产充足,所以不会觊觎他人;更重要的是,惟其人数较多,所以这个阶层就能平衡富有阶层和贫穷阶层的势力,而使国家“少受党争之祸”;“惟有以中产阶级为基础才能组成最好的政体,中产阶级(小康之家)比任何其它阶级都较为稳定”。后世关于政体分类之理论盖出自亚氏,今人倡导中产阶级之作用其源头亦不言自明。

参照亚氏的理论,笔者把当今世界现存的政治体制也分为三种类型:其一为专制政体,指政权掌握在一人或一党一派手中、不容许其他人或党派参与的政治体制;其二为民主政体,系指政权通过选举制和代议制掌握在公民手中的政治体制;其三为介于专制政体和民主政体之间的各种中间形态的政治体制,如转型过程中的过渡性政治体制、双轨制的政治体制、半威权主义的政治体制、实行强党政治的政治体制等。本文上一章对我国现行政治体制的弊病的剖析,亦可视为对专制政体的病理分析。正因为专制政体存在着妨碍国家发展、社会进步的一系列弊端,世界上愈来愈多的国家和地区纷纷废除专制政体、建立了民主政体。美国当代政治学家亨廷顿在《第三波二十世纪末的民主化浪潮》一书中指出,自十九世纪初迄今的人类历史中出现了三波民主化浪潮。第一次民主化长波从1828年至1926年,其间有近30个国家建立了民主政体;第二次民主化浪潮从1943年至1962年,有10多个国家相继建立了民主政体;第三波民主化浪潮始自1974年4月25日葡萄牙少壮派军官发动军事政变、推翻卡埃塔诺的独裁统治,一直到今天仍在持续不断地进行之中,又有一大批国家陆续建立了民主政体。由此可见,民主化是一种世界性的历史潮流。

民主政体起源于古希腊时代的城邦民主制,它是商业经济发展的必然要求,是新兴工商业主和城市平民与氏族贵族斗争及妥协的产物。其最著名的代表即雅典民主制,具有以下四个特徵。第一,主权在民。由全体公民组成的公民大会为国家的最高权力机构,“政事裁决于大多数人的意志,大多数人的意志就是正义”。就象伯里克利在著名的“丧礼上的演说词”中说的,“我们的政治制度之所以被称为民主政治,是因为政权是在全国公民手中,而不是在少数人手中”。

第二,权力制约。公民大会的常设机构是议事会,它是具有立法、行政、司法职能的权力机构,但要受到公民大会的制约;同时,公民大会也受议事会的制约,公民大会不能通过未经议事会准备和未经主席团事先以书面公布的任何法案;议事会还要受法院的制约,法院对官吏和法律进行监督和控制。

第三,法律至上。雅典人视宪法为最高法律,神圣不可侵犯。从梭伦开始的每次改革无不以修宪为起点,随后便以执行和捍卫宪法为基本职责。享有很大权力的法院的基本任务之一就是审查某项法律是否违宪。公民大会通过的决议若有违宪,法院可宣布撤消该项决议。官吏必须秉公执法、不图私利、不徇私情,一旦触犯法律,便要受到惩处。

第四,公民意识。由于任用官职不再受财产和门第的限制,人人皆可为政,贵族和平民的对立状态随之消失。统一的公民集体得以形成。对雅典人来说,公民和公民权是至关重要的;关心雅典、参与政治、轮番理政,是雅典人心目中神圣的事情;城邦至上、政治为本,成为雅典人的共识。尽管从那时起到今天已有两千多年时间,民主政体的理论和实践也有了很大发展,但现今的关于民主的基本原理和基本原则都奠立在那个时期。

对于人民来说,民主的政治体制当然要比专制的政治体制好得多。然而,民主的政治体制也不是完美无缺的。有的西方学者指出,由于民主风气的盛行,强调平等和个人的权利,导致了政府权威的削弱;个人与社会集团对政府的要求越来越多,而且总认为政府有责任满足这些要求,使政府背上了“过重的负荷”;民主社会一方面要协调各种利益、以建立共同目标,但公民大众意愿的充份表达往往使目标分散化,如此等等。总之,“过份的民主意味着统治能力的匮乏,统治能力的疲软表明民主的不完善”。尤其应该说明的是,传统意义上的民主被阐释为“多数人的统治”、视多数人的意志为正义,这就容易忽视少数人的意见和利益;而真理往往是由少数人发现的,如果一概按照多数人的意见行事、压制少数人的意见,势必会阻碍思想的进步和社会的发展,甚至导致多数人的专制与暴政,历史上不乏此例。

因此,人类经过近代几百年来的探索与实践,修正、改进和完善了传统的民主政体,将宪政与民主、共和结合起来,创立了一种高级形态的政体──宪政民主政体。根据欧美宪法学家的阐述,宪政民主制度主要有九项特徵:第一,政府权力应由宪法加以限制;第二,实行分权制衡;第三,人民主权和民选政府;第四,建立宪法审查制度;第五,司法独立;第六,警察应受控制;第七,文官控制军队;第八,保障个人权利;第九,发生紧急状态时坚持实施宪法。笔者则将这九项特徵归纳为四项基本原则:第一,以宪法和法律为最高权威;第二,以人权和人的自由为本位;第三,以宪法和法制约束权力为重心;第四,以司法审查为保障。宪政与民主、共和的结合,弥补了民主与共和的根本缺陷,为民主与共和提供了法律和制度上的实现手段。在现代代议制民主之下,政治权力的基础仍在于人民,而且这种权力是通过成文宪法表达出来的;宪法成为政治权力的最根本的法律来源,成文宪法划定政府及其不同部门之间的界限,规定了官员由人民直接或间接选举的方式产生,并确保这些制度安排各自的独立和完整。宪政已经成为法治和民主的代名词,它意味着依据宪法来治理国家的民主政治。

我国现行的政治体制存在着权力的软约束、体制性腐败、权大于法、不尊重人权、民主化程度低等弊病。而宪政民主体制的主要特点就在于,它能有效地限制权力(限政)、抑制腐败、奉行法治、保障人权、维护民主。同时,实行宪政民主改革也是世界性的历史潮流,借用孙中山先生的话就是,“世界潮流,浩浩荡荡,顺之 则昌,逆之则亡”。所以,中国政治改革的总体目标应该确定为建立宪政民主体制。

在中国宪政并不是新鲜事物。1905年清政府就曾派出五大臣前往欧美、日本各国考察宪政,并于1906年9月1日发布“仿行立宪”上谕,1908年8月27日颁布“宪法大纲”。其目的并非是真要实行宪政,而是企图在确保皇权专制的前提下,实行君主立宪政治。结果,由于清政府的腐败及其对待宪政改革的消极态度,许多立宪派人士转向革命。推翻清王朝的民主主义运动的杰出领袖孙中山,是一贯主张建立宪政民主体制的。他创立的同盟会制定了“革命方略”,将革命程序分为“军法之治”、“约法之治”和“宪法之治”三个阶段。后来孙中山又将这三个阶段概括为军政、训政、宪政,即先以军事力量扫除一切障碍、奠定民国基础,再以文明法理训导国民、建设地方自治,待条件具备后即实行宪政。惜乎中山先生早逝,加之军阀混战,其政治理想未能实现。三、四十年代,国民党政府也曾一度倡导过立宪运动,但因日本的入侵导致民族危机和共产主义运动的兴起,致使国家的政治长期停滞在军政和训政阶段,未能向前推进。一直到1988年,在台湾各阶层民众的推动下,蒋经国在台湾宣布开放党禁、报禁,进行民主改革,才使得台湾地区的宪政运动取得实质性进展,宪政民主体制得以建立。

中共执政之前也曾主张过宪政。1940年2月,毛泽东在“新民主主义的宪政”之演说中就提出,“中国需要的民主政治,既非旧式的民主,又远非社会主义的民主,而是合乎现在中国国情的新民主主义。目前准备实行的宪政,应该是新民主主义的宪政”。胡绳主编的《中国共产党的七十年》提到,1944年上半年,“中共中央决定参加宪政运动,要求共产党员在宪政运动中,团结一切民主分子,达到战胜日本侵略、建立民主国家的目的”。但那时中共其实是把宪政当作达到自己的政治目标的手段而非真正的目的。共产党取得政权后,就立即仿照苏联模式、建立了一党专政的政治体制,再也不提宪政了。也因此今天中国大陆的民众普遍对宪政一词十分陌生,倒反而是经历过国统区生活的老知识分子还记得这一概念。

2.中国政治改革所应遵循的基本原则

美国政治学家埃尔金和索乌坦在他们的新着《新宪政论:为美好的社会设计政治制度》中,提出了设计新型政治制度所应把握的三个要点:第一,限制政治权力的滥用;第二,能够很好地解决社会问题;第三,有助于形成公民的性格。笔者认为,他们的观点对当代的宪政民主理论有所发展和创新,对我们研究中国政治改革的基本原则很有启发。

当代的宪政理论发源于古典的宪政思想,其核心是限政与控权,即限制政治权力的滥用、保障人权与公民权、维护市场秩序与经济自由。但是,政治制度还有两项其他的用途:第一,它们是执行决策的手段,或更广泛地说,是解决社会问题的方法;第二,政治制度具有教育性与引导性,会影响其公民的价值观、性格和道德理念。因此,新宪政论必须考虑到,设计政治制度时不仅要注意控制掌权者、使其不能滥用职权,而且要关注社会问题的有效解决和公民性格的形成。宪政民主政体不单是要防止权力被滥用,还要能保证权力被有效地利用来制定政策,以改进公民福利、培养公民意识。

基于上述理论和观点,笔者提出了以下几项政治改革应当遵循的基本原则。第一,应有利于保障人权和增进人民福利。宪政民主国家的主权属于全体人民,因此,它的政治体制必须力求作到以人为本、以民为本。我国古代虽有“民为邦本”的说法,但事实上历朝历代的统治者却将人民当作可任意宰治的“草民”。今后的政治改革必须从根本上改变这种统治人民的体制,通过宪政、民主、共和、法治等制度,将政治体制的基点转移到人民主权之上,使新建构起来的政治体制成为保障人权和增进人民福利的最有效的工具。

第二,有利于经济发展和繁荣。经济发展和繁荣是人民幸福、社会进步的基础。因此,政治改革要想取得成功、得到社会各阶层的支持,就必须把促进经济发展和繁荣放在极重要的位置上。新的政治体制必须保障公民的财产权利和市场秩序、有助于克服阻碍经济发展的种种弊端、降低交易费用、提高经济效益、合理配置资源、增加社会财富。

第三,有利于社会发展与社会公正。单纯强调经济发展是不能保证人民的福利的,还要实现社会发展和社会公正。政治改革应充份考虑到一系列社会制度的变革和建设,以便能逐步健全社会保障体系,建立公平的社会分配制度和良好的社会治安秩序,建设各种适合人民需要的社会文化设施,发展教育、科技、文化、体育、医疗卫生以及保护生态环境等。

第四,有利于政治发展与政治稳定。经济、社会、文化与政治之间是互动的,经济、社会、文化的发展会带动政治的发展,政治的进步也会促进经济、社会、文化的发展。对一个健全的社会来说,保持政治发展和政治稳定是必不可少的;而没有适宜的政治制度和法治的保障,任何社会都不可能长治久安,其经济亦不可能持续健康地发展,其文化也难以兴盛。因此,在筹划政治改革时必须着眼于促进政治发展、并尽可能保持政治稳定。需要指出的是,任何形式的政治变革都可能伴随着一定程度的政治摩擦甚至冲突,这也正是那些反对或害怕政治改革的人抵制政改的主要口实。但是,若因此而拖延政治改革则会付出更大的、惊人的代价,甚至导致国家和社会的巨大灾难。此决非危言耸听,我国近半个世纪以来的历史已一再证明了这一点。所以,我们既要积极主动地进行政治改革,消除现行政治体制的弊病,建立宪政民主体制;又要大力培养公民意识、公民性格和法治观念;还要运用政治智慧来降低可能发生的政治动荡的震幅,尽量减少政治发展的代价,以最大限度地维护全体国民的利益。

笔者以为,以上四条(当然不限于此)是合乎中国实际的明智的选择,似可作为中国政治改革所应遵循的基本原则。

我们坚信:

只有实行宪政民主体制,中国才能真正建成完善的市场经济体系。

只有实行宪政民主体制,中国才能走上长治久安的轨道。

只有实行宪政民主体制,中国的现代化才能取得最后的成功。

只有实行宪政民主体制,中国才会有辉煌绚丽的明天。

当代中国研究 [1999年] [第3期(总第66期)]

(张祖桦: 四川师范学院政治法律系客座教授)

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