中国封建时期大一统的儒家意识形态，对民间言论箝锢非常苛酷。中国报业和言论出版律法均晚于西方大约200年，才逐渐露出雏形，但以后的政权更替彻底消灭了晚清作为摆设的新闻律法。1604年德国的《通告报》被认为世界上最早的印刷报纸。1822年9月，葡萄牙文《蜜蜂华报》，在澳门创办，这是中国境内的第一份外文周纸。1872年4月30日，中国历史上最早的中文日报《申报》，创刊于上海。早在18世纪初，瑞典受英国在光荣革命中废除新闻检查制度的影响，制定了世界上首部严格意义上的《新闻自由法》（Freedom of the Press）。清末政府在推行“新政”的进程中，首次制定颁布了五部近代意义上的新闻法规，即《大清印刷物专律》（1906年7月）、《报章应守规则》（1906年10月）、《报馆暂行条规》（1907年9月）、《大清报律》（1908年3月）和《钦定报律》（1911年1月）。清末报律是近代西学东渐之风的产物，然而它的制定和实施却与新闻言论自由的法治精神大相径庭，成为限制报馆、摧残报人的恶法工具。
一、报律禁锢言论自由
鸦片战争以后，中国开始创办近代报业，由于报纸发行量有限，影响不大，而且外报占绝大多数，清政府对办报活动采取听之任之的态度，干预甚少。清末维新变法，国人办报逐渐发展，传播资讯和大量抨击时弊的报刊，让清廷大为不安，清政府曾制定官报章程三条，对官报言论作出初步限制，规定：“不准议论时政，不准臧否人物，专译外国之事。”长期以来清朝对于出版权的控制并无专门法律，《大清律例》中刑律“造妖书妖言”条是清政府用来处理有关报纸案件，和对民间出版物及办报人进行迫害的主要法律依据，该条规定：“凡造谶纬妖书妖言，及传用惑众者，皆斩。”“各省抄房，在京探听事件，捏造言语，录报各处者，系官革职，军民杖一百，流三千里。”（见戈公振著《中国报学史》，三联书店）。清雍正四年（1726 年）发生的“何遇恩邵南山案”，乾隆16年（1751年）发生的“传抄伪稿案”以及光绪29年（1903年）的“苏报案”都是援用此条判罪的。清末报律的制定与变革进程密切相关，其目的并不是为了保障言论、出版自由，而是清政府力求用法来控制报馆，保证其求新、变法政策的贯彻和推行。
百日维新时，为保障维新派报刊的出版和言论发挥，康有为曾上奏请求定立中国报律，奏折得到光绪皇帝的批准。百日维新诏令还明确“允许自由创立报馆、学会”。它标志着中国封建时代第一次正式确认新闻自由。随后，变法失败，慈禧专权，囚禁光绪，封闭报馆。然而，从1901年起，近代中国报业再次掀起高潮，报刊活动充分利用境外和租界等有利条件进行宣传。新闻活动越来越频繁，报业与政府、社会、个人及其相互之间的矛盾冲突日益明显，而报业与清政府的矛盾尤为突出。“苏报案”发生，清政府在办理此案过程中颇费周折且颜面扫地，因而深知报刊的作用和对之加以限制的必要，同时也认识到无法再以旧的手段去控制。所以在标榜实行“新政”，玩弄立宪骗局时，清政府开始制定专法来控制言论出版自由。1906年6月，奉派出使考察宪政的载泽等五大臣相继回国，在给清政府的奏折中提出了“定集会言论出版之律”的建议，他们在赞美君主立宪国的言论自由，同时不无担忧地指出：“以息邪说，而重关防”，“用以维持正义，防制讹言，使舆论既有所发抒，而民听亦无淆惑”，“使一切邪说横议不禁而自止”。奏折得到了清政府的认可，于是一批管理报刊出版的法规被陆续颁发出来。
作为我国近代第一部新闻出版法的《大清印刷物专律》，在对言论、出版自由的限制方面表现为：第一，实行注册登记制度，凡印刷物及新闻记载均须向所在地巡警衙门呈请，报交京师印刷总局注册。第二，专门规定了“讪谤”条款，凡有“令人阅之有怨恨或悔谩，或加暴行于皇帝族或政府，或煽动愚民违背典章图制”者，须科以10年以下的监禁或5000银元以下的罚款等。第三，法律赋予地方各级行政长官以很大的司法权，规定他们有权管理对印刷物的指控，逮捕被告，随意封闭报馆。其他4部报律以此为典范，在限制言论、出版自由方面均有详细的规定。由巡警部拟订的《报章应守规则》第9 条规定：新开报馆必须经过巡警所同意；严禁刊载“诋毁朝廷”、“妄议朝廷”、“妨害治安”、“败坏风俗”和涉及“内政外交秘密的文字。1907年8月，清政府民政部拟定《报馆暂行条规》，其内容与《报章应守规则》相似，但把《大清印刷物专律》规定的注册登记制度变为更加严格的呈报批准制度。
1908年3月颁布的《大清报律》是以前所颁报律的总成。与前者相比，在箝制报界、控制舆论方面更加严厉：第一，呈送检查时限提前，把事后检查制度改为事先检查制度，报纸应于发行前一日晚12点钟以前，送交地方官署审核。第二，禁载内容限制加宽。朝廷消息未经公布者，报纸不得登载。第三，对报馆的惩罚加重。如报馆诋毁、煽动政体之语，扰害公民不语，处当事者处6月以上2年以下监禁，附加20元以上200元以下罚金，报纸永远禁止发行。其情节较重者，仍照刑律治罚。第四，采取保证金制度，限制报纸发行，增加保押费，每月发行4回以上者由银300元增至500元，每月发行3回以下者由银150元增至250元。相比《大清报律》，《钦定报律》的核心内容即关于禁载内容的规定除个别词语出入外，实质仍是大同小异的。
由此可见，从1906年的《大清印刷物专律》到1911年的《钦定报律》，其主要内容表现为箝制报界、控制舆论，而且它对言论、出版自由的控制呈逐步强化的趋势。就世界近代出版法制史的发展趋势看，是由预防制转向追惩制，从事前检查制逐步转向特准制的保押金制，乃至呈报制。而我们从《大清印刷物专律》到《大清报律》来看，却是逆世界历史潮流而动的，由最初的呈报制向特准制，最后向保押金制加事前检查制过渡。
二、官权大于报律
清末政府虽然制定颁布了五部报律，并且在1908年的《钦定宪法大纲》中还宣称：“居民于法律范围以内，所有言论、著作、出版，及集会结社等事，均准其自由”，但在实施中并没有依法办事，相反，以权代法，甚至用残酷手段破坏言论、出版自由。
清末报律的施行，在中央由民政部下属的巡警部，在地方由各督抚具体负责。这种把检查权与审判权混淆一团的体制根本违背了立宪政体行政、司法分权的宗旨。虽然后来的《钦定报律》增加了“关于本律诉讼由审判衙门按照法院编制法及其他法令审理”一条，但同时保留了该官署的行政处罚权。而且从实际运作看，大多数的报案仍由该行政官操纵办理，由巡警衙门具体执行。少数报案虽然移交审判衙门审理，但审判官无权解释报律，不能独立核以报律定罪和判罚，而是听命于该行政长官，因此实际的决定权仍操纵于行政长官之手，民政部、地方督抚一手抓，既是最高行政部门，又是最高司法首脑，新的执法机构有名无实。如1911年8月汉口《大江报》因发表《大乱者求中国之良药也》、《亡中国者和平》等论说，被鄂督瑞徵以“宗旨不纯、立意嚣张、淆乱政体、扰害治安”等罪名饬令巡警道王履康查封，永禁发行。经理兼主编詹大悲被拘捕至审判厅讯问。第一次审问时詹以事实雄辩力驳，拒不承认。最后法官声明不能作主，必须禀明督宪，督宪瑞徵欲以刑律治罪。与此同时，审判厅秉承督宪之命拿获副主编何海鸣到厅，以该报所登“广东乱事时评三件，皆是鼓吹刺客，下注海字”为据进行审问，何直认不讳，并质问法官此三项犯何种报律。法官答以“我不知道，这是上头命令，俟禀过督院，再行核示”。其后审判厅将审讯情形及援据报律裁判之意见禀鄂督核示。鄂督以为轻纵，又严谕遵照扰害治安律文科罪，后因舆论压力才批准审判厅依据报律判罚。审判厅最后以鄂督、检察厅指控二点为该报犯罪事实，核以报律判处詹何二人各监禁一年半结案。（见刘望龄著《黑血、金鼓——辛亥前后湖北报刊史事长编》，湖北教育出版社1991年版）。
在报律的实施中，主管官员不但不依法办事，而且还任意罗织罪名，以严酷手段摧残报人。当时封禁报纸的主要罪名通常为：“扰乱治安”、“毁乱治安”、“毁谤朝廷”或“妨碍外交”等。主管官员就报纸文字中的只言片语无限上纲。而报纸一旦被指控，就广事株连，不仅发行人，主编首当其冲，其他稍有关系的如投资人、赞助人、撰稿人也往往获罪。对于一些敢于揭露和触犯他们的记者，更以原始野蛮手段迫害。最骇人听闻的是1903年的“沈荩案”。北京记者沈荩因报道了有关中俄密约的丑闻遭清廷忌恨而被捕。不到半月，在未经任何审讯手续情况下被判斩立决。适逢慈禧寿庆不宜公开杀人改判“立毙杖下”。由此可见一斑，据中国人大新闻史学家方汉奇统计，从1898年至1911年，至少有53家报纸遭到摧残，其中30家被查封，14家被勒令暂时停刊，其余的分别遭到传讯、罚款、禁止发行、禁止邮递等处分。办报人中，有2人被杀，15人被捕入狱，还有百余人遭到拘留、警告、遵释回籍等处分。（见徐培汀、裘正义合著《中国新闻传播学说史》，重庆出版社1994年版）。
三、恶法遭遇报界软抵制
清末社会危机四伏，报界作为不同利益群体的代表，希望表达各自的呼声，要求法律的承认与维护。清政府箝制言论、摧残报刊、报人的种种措施必然引起报界的强烈反弹，为了争取言论、出版自由，报界主要采取以下方法，普遍抵制报律的实施，使之形同虚设：
第一，托庇于租界和外人，摆脱报律束缚。在开办报刊登记手续时，许多报刊利用清政府唯恐开罪洋人的心理，以外商名义注册，使清政府不敢轻举妄动，为报纸出版争得机会。上海《国民日报》曾以英商在英领事馆注册；日知会员冯特昆所办汉口《楚报》系在香港注册。卞小吾所办的《重庆日报》则聘日本人竹川藤太郎为名义社长。端方督鄂时，就不敢对“悬评旗”的《汉口日报》随便下手，只好先将该报买到手，“而后封禁之令始下”。
第二，采用假名注册登记。在公开合法的出版物中，有部分报刊的发行人、编辑人、发行所、印刷所使用假名登记，“神出鬼没，使官吏知有其纸出，而不知其发行印刷之所而无从封禁”。如北京《国风日报》发行人白逾恒化名“乌有氏”注册，广州《齐民报》、《天民报》的发行人伪托“冯光裕”、“黄平”，实际并无其人。所以，尽管开办手续形式上较为完整，但实际上没有照律办理。
第三，在刊载内容上，旁敲侧击地抨击弊政，迂回曲折地宣传革命思想。报界抑制报律最突出地表现在无视报律禁载规定，一如继往地揭露弊政，抨击外交得失，点名“侮骂”各级政府官吏；有的采用隐讳手法，“正言若反，寓言曲笔”，以瞒过清廷耳目；有的在受检后故意采用开天窗的办法以激动时论，获得以无胜有的效果，迫使巡警官署宣布“不再检查”。《神州日报》通过照录法庭审讯革命党人的供词来阐述革命大义，并且大量编发清朝各级政府发布的有关革命党活动的通报、缉捕革命党人的函电文告等，向读者透露革命形势。
第四，抑制处罚。当遭受处罚时，当事报馆也根据不同情形，积极采取抵制措施，如对轻微罚款，一般也遵照执行，但也发表抗议声明；对暂禁发刊、永禁停刊、查封等较重处罚的，虽被迫接受，但仍多方设法冲破禁令，或谋求报界同仁帮助，发动舆论反击；或另创报馆，再辟阵地。其它报馆则纷纷行动、声援被压迫同业。
总之，尽管清末报律对报馆的限制宽泛，而且清政府着力推行报律，以期达到约束报业、控制言论的目的，但由于报界的全面抵制，加之清政府自身日趋衰落，报律终于难以生效，报业逐步发展成“舆论之母”，“与军队之势力相辅而行”，直接动摇了满清专制王朝的统治地位。
四、报律失效原因
通过以上论述，我们从中可以获得一点历史的启示：清末政府依照东西方先进强国的成法，先后制定颁布了五部新闻法，并且设置专门机构着力推行报律，显露出法制近代化的端倪，但是终于没有取得成功，清末报律并未真正切实贯彻。相反，清政府对言论、出版自由的摧残却激起报界强烈的反抗，清廷控制舆论的能力更加削弱。分析其原因主要在于：
其一，报律自身存在着严重弊病，使之难以贯彻推行。如作为报律核心的“禁载”和处罚规定主要仍来自于通行的旧法和既有行为规范，清政府实际上是将以前对待报刊的一套落后的惯例和常规法律化、制度化，而与保障新闻自由的近代法治精神根本无关。而且禁载范围的规定过于简略，对于什么是诋毁宫廷、淆乱政体、扰害治安、损人名誉等缺乏具体界定标准。立法贵在施行、条文用语应明确具体，否则，一方面使执法机构操作时可彼可此，或百般罗织，妄加罪名，严加处治；或放任自流，听之任之。另一方面，报界仍然我行我素，漠视报律，借口报律限制太宽而拒绝遵守。
其二，行政、司法不分的体制必然导致人治而非法治的恶果，在此前提下，新闻自由只能是空想。清末负责报律实施的为巡警衙门和地方督抚，审判厅有名无实，即检查权与审判权不分、行政与司法合一，所以，官府有权力而无责任，即使滥用特权，随意制造报案、制裁报馆也无需承担失查失误之责，这样一来，报律对官府缺乏甚至没有约束力，反之，报馆只有责任义务而无权利，只能绝对服从，动辄得咎。
2006年6月-9月
首发人与人权