陈漫、岳健勇:出让市场换来了技术进步?

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──对中国引进外资策略的分析

陈 漫
北京大学经济学硕士
岳健勇
上海中欧国际工商学院工商管理硕士

一、 外商对华直接投资的策略
二、引进外资过程中的两个幻觉
【注释】

自20世纪90年代初以来,中国吸引外商直接投资的金额仅次于美国,居发展中国家之首。截至2002年9月底,中国已累计批准设立外商投资企业414,796个,实际使用外资金额4,347.80亿美元,在华投资的国家和地区已超过180个,全球最大的500家跨国公司中已有400多家来华投资。[1] 外资的大量流入给中国带来了可以看得见的利益:首先,增加了国内总产出、出口、税收和就业;其次,提高了国民和国内企业的市场竞争意识,推动了中国市场经济的形成和发展。然而,过去20多年的实践表明:迄今为止,中国通过吸引外商直接投资来推动本国工业的技术进步和产业成长的策略却成效不彰,实施“以市场换技术”战略的结果是中国单方面出让了市场,而国内产业的成长却日益减缓。随着2001年中国加入世贸组织后贸易和投资自由化程度的不断提高,以发达国家跨国公司为主体的外商投资企业对中国本国工业的竞争优势将更加突出。

一、 外商对华直接投资的策略

1992年中国政府正式提出了“以市场换技术”的战略,为此修改了《合资企业法》,允许外方控股并出任董事长。在中美市场准入谈判中,中国政府承诺将大幅度降低关税及加强对知识产权的保护。中国市场的巨大吸引力和市场准入条件的放宽,激发了外商投资中国的热潮,西方跨国公司对华投资速度明显加快,1992至1997年,中国实际利用外资的金额增长了3倍多。在这一时期,中方坚持在合资企业中的控股地位,力图学习西方先进的技术和管理。日资在西方国家的对华投资中比重最大,投资的领域最广,但日资企业限制技术转让的意图十分明显;而美资企业由于技术创新能力强,技术转让相对积极。外商直接投资的大量进入,对中国经济继续保持高速增长起到了重要的作用(见表1)。但是,从1997年10月以来外商直接对华投资开始下滑,一是因为东南亚金融危机影响了世界经济,二是相对于国内消费结构的变化,中国利用外资的结构面临较大的调整。由于中国制造业的开放程度已经较高,外资对低技术制造业的投资出现下降趋势。1999年外商投资占全社会投资的比重从1994至1995年的20%的高水平下降至10%的低点,此后几年一直如此。

截至1999年,外商直接投资的产业投向是,工业占59.6%,房地产公用事业占24.4%,农林牧渔业仅占1.8%,交通运输及科研、技术服务业合计仅为2.8%。在对第二产业的投资中,加工工业又占较大比重;这类企业大多是港台的中小资本,在各种优惠政策的刺激下大量使用国内廉价的土地、劳动力、能源和原材料,其中不少企业在珠江三角洲和长江三角洲一带从事原料药、化工和塑胶制品的生产,对环境的污染十分严重。但这类中小型加工企业主要是出口导向的劳动密集型企业,较少争夺国内市场。日本和欧美的跨国公司则主要瞄准中国的国内市场,它们大量投资机电、日用化工、轻纺等高利润的传统行业,产品销售额在国内市场上的比重增长迅猛。电子及通讯设备类的外资企业在市场竞争中已处于绝对优势地位。

事实证明,1992年中国实施“以市场换技术”的战略其实并未获得成功。外商大企业力图通过大规模投资取得在新兴产业和高技术领域的领先地位,并依靠巨额资金和技术投入形成了竞争优势,对中国本国工业筑起了难以克服的“产业进入障碍”。目前,外商直接投资中的外资控股和独资企业数目迅速上升,独资和控股经营已成为外商直接投资的主要形式。在一些技术密集型的新兴工业领域,外商独资的比例越来越高,超过1亿美元的大型投资项目的数量增加较多。从2001年开始,外资企业加快了向中国转移制造业的步伐。值得注意的是:跨国公司向中国转移的制造业大多处于价值链的低端,中方参与生产的只是价值链中技术含量低、适合大规模组装的部份,这种移植的制造业完全受制于发达国家的跨国公司,发展的基础十分脆弱,很难孕育出现代化的中国产业。

在中国以合资方式引进的技术中,属于硬件技术的成套设备的进口占了绝大部份,技术许可和技术咨询服务等软件技术引进的合同数量和金额很小,所占比例不超过20%,反映出中国企业普遍存在技术依赖心理,这样掌握着核心技术的跨国公司就很容易将合资企业改造成它们的最终产品装配线。由于引资工作多在政府的干预下进行,政府和企业行为的短期化在引资中就表现为“重表面而轻实质”,对引进技术的消化吸收严重不足。中国用于消化吸收引进技术的资金只占技术引进资金的三分之一,而日本、韩国的情况正好相反,用于消化吸收的资金三倍于技术引进的资金。对于许多地方政府来说,引进外资的目标日益模糊,甚至引资本身成了目的,从而造成“为开放而开放、为引资而引资”的局面。中国不少企业未能通过合资消化、吸收先进技术,无法逐步形成自主研制开发能力,即便是在员工素质、信息等基础条件最好的上海也不例外。

外资方采取的一系列技术保护措施与上述国内因素相互作用,在遏制中国产业技术进步的同时,完成了对中国的技术控制。

首先,由于技术是重要的无形资产,跨国公司为保持竞争力,往往将技术通过内部市场转让给其占有控股地位的子公司,对转让的技术、尤其是核心技术采取严格的保密措施。被转让技术的先进性与跨国公司在子公司持有的股权比例往往呈正相关,当跨国公司不具有股权优势时,经常只转让二、三流技术,这样不仅得以延长其产品生命周期和技术专利期,适应了引资国对适宜性技术的需求,又通过技术垄断和品牌控制等手段掌握着对企业的实际支配权。

例如在中国的汽车合资企业中,上海大众、北京切诺基和广州标致均系中方控股,中方也确曾希望通过合资提高自身的研制开放能力,但在合资企业内部的管理分工上,外方掌握着最关键的技术和营销,而且外方的技术经理拒绝配备中方副手(如上海大众),中方则分管人事、法律等事项,根本无缘接触到技术的内核。在这样的技术控制和管理体制下,合资企业很难避免沦为跨国公司装配厂的命运。显然,跨国公司向其全球的子公司转移技术,是出于加强其全球竞争力的战略考虑,并无意于向东道国的相同产业“外溢”技术,甚至在转让技术的同时,还附以限制再转让等合同条款,令东道国实现产业技术进步的愿望落空。

其次,外商在华企业的技术开发和转让完全服从于母公司的全球战略,基本上在跨国公司的母公司或其部份重要的区域中心进行,并且处于跨国公司内部严格的技术保密制度的控制下。在华的绝大部份跨国公司的子公司并不设立研究与开发部门,个别设立的也是出于子公司所在市场的特殊需要。例如,微软(中国)有限公司设立技术研发部门的目的,是便利其就近挖掘人才从事中文汉字系统的研究,与中国的其他企业争夺市场和人才。跨国公司的母公司不但紧紧控制着技术的开发和转让,还在合资企业内部竭力弱化中方原有的技术开发部门,将其职能从“研究与开发”(R&D)削弱为“技术支持”(Technical Support),即解决现场技术问题。

研究与开发与技术支持是完全不同的两个层次,前者从事核心技术的基础性研究和产品的更新换代,例如汽车的发动机、底盘和外形设计等;而后者主要从事排除生产线的临时故障,以维持生产的正常运转。研发职能的弱化使合资企业的中方逐步丧失独立的设计开发能力,在技术开发上完全依赖于外方。在中德合资的上海大众汽车公司,中方与德方合作近20年仍未能形成自己独立的研制开放能力,最终只好寻求新的合作夥伴,与美国通用汽车公司合作生产新型汽车。

第三,在华跨国公司严格控制核心技术,能与中方共享的大多是一般操作技术(如设备使用技术)和组织技术(如工艺流程、销售网络的组织),合资企业的中方主要从事劳动密集型的最后装配工作,既掌握不了核心技术,更与技术开发无涉。外商独资企业不允许中国员工随意接近核心技术,甚至对中国员工采取了比在其母国更为严厉的防范措施,通过管理制度确保跨国公司在价值链分配上的绝对优势。例如,占据中国无线寻呼机60%以上市场、生产基地设在天津的美国摩托罗拉公司,其产品的核心部份(集成电路板)和主要部件来自母公司和其他海外生产基地,中方只负责完成最后的装配。近几年,摩托罗拉终于准许天津的一家军工企业为其生产无线寻呼机上的链条,作为摩托罗拉生产供应链中微不足道的一员。

第四,在缺乏股权控制的情况下,跨国公司在保持技术优势的基础上,从市场预期(由此控制生产规模)、品牌和知识产权,到生产、质量体系的审核认证对企业进行实际控制。与港澳台“两头在外”的企业不同,跨国公司投资的基本动机是占领中国市场,而不是帮助中国扩大出口,进入国际市场。而开放初期中国外汇短缺,因此普遍要求产品出口,但外方靠对生产标准的控制和对所供应零部件的高作价,使产品的技术缺口和高成本无法支持出口,上海大众和北京吉普是最典型的例子。

而且,中方零部件国产化的努力受到生产规模和质量不稳定(包括难以紧随外方产品的更新对零部件同步更新的技术要求)、以及外方把持对我部份关键零部件质量认证的制约,令国产化的成本和难度加大,替代能力被削弱,从而使零部件的国产化始终滞后于合资企业产品更新换代的周期,产品因而也只能主要面向国内市场。跨国公司从零部件供应中足以攫取比正常分红高得多的收益,同时又控制了投资额,故意使生产规模远远达不到合理水平,这既能延滞中方的国产化进程,迫使合资企业远离国际竞争水平,又能利用中国政府对国内市场的保护,确保占有一定的市场份额,甚至同时与国内多家行业内企业合资,用相同手法占据国内市场,实现寡头垄断,最明显的例子是中国的汽车工业。自20世纪80年代中期以来,汽车工业普遍与外资实现了合资或合作经营,但直至20世纪末,尽管中国汽车总产量已占到世界的第9位,却几乎没有出口能力,1999年出口各类汽车(含汽车底盘)10,095辆,其中轿车仅326辆。国外品牌和核心技术占据了国内轿车生产的绝对份额,轿车生产已出现明显的寡头垄断。

以“市场换技术”的战略未能促进中国产业结构和工业技术取得显著进步。尽管在2001年中国的国内生产总值已升至世界第6位,但中国的制造业在规模、劳动生产率、制造业结构(装备制造在整个制造业中的比重)以及本国产业自主技术创新能力等方面与发达国家仍存在着不小的差距。工业化首先是制造业的现代化,其标志是本国的产业必须具备世界一流的的技术创新和技术输出能力。虽然十几年来外国对华直接投资不断增长,社会总投资(包括外商直接投资的大部份)集中在第二产业,但中国的工业化迄今为止进展缓慢。1990年,中国三大产业在GDP中的比重为27:42:31,到了2001年这一比重调整为15:51:34,其中第三产业微升3个百分点,第二产业的比重虽然拜外资企业之赐有一定增长,但第二产业的主体国有企业的绝大部份却经受不住外资企业的竞争压力而陷入经营困境,由此引起了消费市场的相对萧条和经济衰退[2]。

以市场控制为目的的外商直接投资对中国本国产业的发展既有带动和示范的作用,又对国内产业的成长构成抑制。外商直接投资中的西方跨国公司在资金、技术、企业管理和竞争手段上表现出极大优势。首先,他们专门找行业内的知名企业谈合资合作并争取控股,然后展开一场对合资企业里中方或行业里中资企业的“品牌收购战”。许多历经数十年辛苦经营创下的国内著名品牌纷纷被外资企业的品牌所取代,随后外资品牌通过原国产品牌的信誉和销售渠道不费吹灰之力就大举进入中国市场。有些国内企业甚至主动出卖自己的品牌,将全部市场拱手让与外资。这种结果既有中方在对外合作中经验不足的问题,例如忽视无形资产,不懂得品牌管理在培养企业竞争优势方面的重要性,也有民族自卑心理作祟、崇洋媚外的原因。在中国企业寻求合资的过程中,国有资产由于腐败等诸多原因流失十分严重,这更强化了外资对企业的实际控制。在一些大型合资项目中,外方利用中方的资金短缺,通过不断追加投资取得了控股地位。由于外商投资企业控股趋势的增强,外资在中国部份行业中的垄断优势开始形成,比如,在橡胶、啤酒、洗涤用品、制药等行业已完全取得了垄断地位。

二、引进外资过程中的两个幻觉

中国政府热衷于大量引进外资是基于两个幻觉,一是外资效益好,可以增加税收,二是可以为中国提供大量建设资金,“借鸡下蛋”。事实证明这只是两个幻觉而已。

首先,引进外资对国家税收的贡献与其利润不成比例。在引进外资的过程中,设备和零部件作为外商直接投资中实物投入的一部份被列入东道国的海关统计,外商投资者惯用的手法一是转移定价(Transfer Pricing),也就是“高进低出”,向中国输出高作价的二流设备和后续供应的零部件,在设备投入运行形成生产能力后,以低价将有价格竞争力的出口产品纳入其全球营销网络,暗中转移利润,逃避中国的税收。据国家税务总局官员透露,90年代后期,跨国企业平均每年逃税高达300亿元人民币,相当于去年财政收入的1/30。国家税务总局反避税工作处处长苏晓鲁认为,目前国内已批准成立40多万家外资企业,相当数量的外企通过各种避税手段转移利润,造成帐面上大面积亏损,亏损面达60%以上,年亏损金额逾1,200亿元。而国家税务总局的抽样调查则显示,1/3的亏损外企属于经营不善,而60%以上的外企存在非正常亏损,虚亏实盈。有专家指出,目前外企主要避税手段是转移定价,占避税金额的60%以上[3]。外资企业避税的另一手段是用内销产品的高价来弥补外销的利润损失。由于中国长期以来给予外商投资企业种种税收优惠,外资企业所得税的实际负担仅占企业利润所得的8-9%,不足内资企业的三分之一[4]。许多外商投资企业的生产率普遍高于中国本国企业,但税收贡献却比后者相对要低得多(见表2)。

广泛地给予外资企业税收优惠不仅造成财政收入的流失,而且削弱了政府调控资源配置的能力。根据世界银行测算,1995年,中国对外商投资企业因实行税收优惠政策而损失的财政收入约占GDP的1.2%,即约合人民币660亿元。假设税收优惠能使中国因此多吸收10%的外资,则大约每多吸收30亿美元,需付出50亿美元的代价。[5] 由此产生了两个后果:一方面,外资毋需使用先进技术即可加强市场竞争力,从而削弱了外资采用先进技术的动力;另一方面,促使内资外逃,变换成“外资”身份再流回国内,以便享受税收优惠[6]。显然,外资企业在税收上长期享有超国民待遇,严重不利于国内产业的生存与发展,降低了经济的整体效率。

另一个幻觉是“引进外资越多越好”,真是这样吗?波兰经济学家米哈尔·卡莱斯基(Michal Kalecki)曾于1966年用模型[7]对此作过研究。他假定某国每年需100单位的外商直接投资,投资的利润率为15%,其中10%汇出境外,另5%用作再投资;那么,6年后总投资必须翻一番,才能平衡利润汇出不断增长的外汇支出压力,维持100单位的净外商直接投资量。利润汇出是在历年外资累积和当年新增外资的基础上形成的,一般来说,必然保持不断上升的趋势。从中国引进外资的实际情况看,今后持续保持每年两位数的引资增长率不易做到。假定从今年算起,此后每年的引资总额不变,9年之后利润汇出将超过外资流入,净投资量将转为负数;若利润汇出额超过贸易顺差额时,国际收支的经常项目将产生逆差,如果外资流入净额再低于每年偿付外债本金额,外汇储备将会下降。

吸引外商直接投资的根本目的是促进中国工业的发展壮大,这就要求政府在发展战略、产业方针和制度保障上相互协调,彼此促进,为本国工业的成长提供强有力的支持。然而,由于急功近利的“发展主义”指导思想的影响,吸引外资的目的和手段本末倒置。在国内储蓄节节攀升、银行存贷差不断扩大,以及对外贸易保持长期顺差的情况下,仍竭尽全力引进外资,结果并未达到通过参加国际分工、引进外资获取国际先进技术,从而增强中国产业国际竞争力的目的。

【注释】
[1] 据新华网和外经贸部网站的相关资料。
[2] 在1998年至1999年亚洲金融危机期间,国外媒体有关中国企业倒闭和中国经济即将衰退的报导屡屡出现,如1999年2月22日美国《商业周刊》登载的长篇报导”China: What’s Wrong?”就对中国市场的实际和潜在规模极表怀疑。
[3] 见报导“国家税务总局:跨国公司每年逃税300亿元”,《中国贸易报》,2002年7月8日。
[4] 中国社会科学院工业经济研究所,《中国工业发展报告(2001)──经济全球化背景下的中国工业》,第453页,经济管理出版社,2001年6月。
[5] 程恩富,“中国外资政策亟须调整”,《国际金融报》,2002年5月24日。
[6] 左大培,“外资企业税收优惠的非效率性”,《经济研究》,2000年,第5期。
[7] 转引自崔之元的“扩大内需是一场深刻的革命”,1999年。见崔之元个人网页:http://web.mit.edu/afs/athena.mit.edu/org/p/polisci/www/faculty/Z.Cui.html}}}

当代中国研究
MCS 2002 Issue 4

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