杨子立:论流动儿童接受义务教育权的不平等

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根据2010年的人口普查,中国流动人口数量有2.21亿人。根据北京市的普查资料,6-14岁学龄儿童占流动人口的3.5%,据此推算流动儿童中处于义务教育阶段的有770万人。通常说800万学龄流动儿童是比较靠谱的。其实更多的儿童无法跟随父母在城市生活,不得不留在农村跟爷爷奶奶一起生活成为流动儿童。全国妇联2009年给出的农村留守儿童数量是5800万,其中14岁以下儿童4000万人。

流动人口家庭的大部分儿童不能跟随父母身边接受义务教育,从一个侧面反映了流动人口子女上学难。流动人口中绝大多数是农民工,不能跟随父母上学的基本都是农民工子女。虽然国家法律规定了学龄儿童有免费接受义务的权利,但实际上这种权利很难落实。这是为什么呢?关键在于儿童受教育权的不平等。

儿童有平等接受免费义务教育的权利

1,宪法的相关规定

宪法第四十六条规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”第十九条规定:“国家举办各种学校,普及初等义务教育,发展中等教育、职业教育和高等教育,并且发展学前教育。”可见受教育权是宪法保障的基本人权之一。

2,义务教育法的相关规定

我国2006年6月通过的《义务教育法》第二条规定:“实施义务教育,不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制,保证义务教育制度实施。”;第四条规定:“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年,不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等,依法享有平等接受义务教育的权利”;第五条规定:“各级人民政府及其有关部门应当履行本法规定的各项职责,保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。”

可见,保证每个中国儿童平等接受义务教育是各级政府的责任,而且首先是中央政府的责任。

3,《儿童权利公约》的相关规定

1989年11月20日,联大通过了《儿童权利公约》。1990年9月,《公约》在获得20个国家批准加入后正式生效。目前《公约》已获得193个国家的批准,是世界上最广为接受的公约之一。1991年12月29日,全国人大常委会批准了该公约,因此该公约的规定具有国内法的地位。

《公约》第2条第一款规定:“缔约国应尊重本公约所载列的权利,并确保其管辖范围内的每一个儿童均享受此种权利,不因儿童或其父母或法定监护人的种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他观点、民族、族裔或社会出身、财产、伤残、出生或其它身份而有任何歧视。”

《公约》第9条第一款规定:“缔约国应确保不违背儿童父母的意愿使儿童与父母分离,除非主管当局按照适当的法律和程序,经法院审查,判定这样的分离符合儿童的最大利益而确有必要。”

《公约》第28条第一款规定:“缔约国认识到儿童有受教育的权利,在机会均等的基础上逐步实现此项权利,缔约国尤应:(a)尽力实现全面的义务免费小学教育;(b)鼓励发展不同形式的的中学教育,包括普通和职业教育,使所有儿童均能享有和接受这种教育,并采取适当措施,诸如实行免费教育和对有需要的人提供津贴;(c)根据能力尽可能使所有人享受接受高等教育的机会;(d)使所有儿童均能得到教育和职业方面的信息和指导;(e)采取措施鼓励学生按时出勤和降低辍学率。”

《儿童权利公约》规定了儿童及其家长的平等权;规定儿童和父母一起生活的权利;以及免费小学教育和平等的中等和职业教育权利。可见,多数农民工子女不得不离开父母成为留守儿童本身就是政府的失职,违背了《公约》第9条的规定。

中央政府的失职:只出政策

表明上看,教育部出台的各种政策都是在保护流动儿童平等接受免费的义务教育。但是,教育部的失职表现在两方面,一方面是把提供义务教育的责任推给各地方政府,实际上义务教育经费负担以区县级政府为主,市级政府可能会有些补贴。另一方面,对于各地用各种借口来限制流动儿童平等接受义务教育权的做法,中央政府采取了默认的态度。

中共政府的相关政策是所谓“两为主”,即解决流动儿童义务教育问题“以公立学校为主”以及“以流入地为主”。这个两为主目的是把责任推给流动儿童的流入地政府。

普及义务教育是中央政府的责任,所以中央和省级政府对特别贫困的区县是有教育补助的,但数量很少。流动儿童所在城市不会穷到接受这种补助。中央政府教育经费上承担的大头是中央各部直属院校的经费。对经济比较落后地方,主要是中西部农村,义务教育有个“两免一补”政策,也就是免学杂费、免书费,中央政府出了一部分钱。据教育财政专家袁连生的研究,中央政府承担的教育经费只占全部10%左右,具体到义务教育,几乎全部是由区县政府承担。

在免除了自身义务之后,教育部出台的政策看起来是非常人性化的。以下摘自教育部办公厅:《做好2011年秋季开学进城务工人员随迁子女义务教育就学工作的通知》

1.确保符合条件的随迁子女有学上。要通过积极扩大公办教育资源、购买民办学位等渠道,落实好“两为主”政策,确保所有符合输入地政府规定条件的随迁子女平等接受义务教育。不能因城市拆迁、学校撤并等原因导致随迁子女失学。

2.确保随迁子女义务教育经费到位。要把随迁子女义务教育列入输入地教育经费支出,按财政预算内义务教育经费标准,及时足额向接收随迁子女的公办学校和购买服务的民办学校拨付办学经费。中央拨付的专项奖励资金要用于随迁子女较多的地区和学校。

3.确保随迁子女不因家庭经济困难失学。符合入学条件的随迁子女,一律免收学杂费,不得加收借读费。要将家庭经济困难的随迁子女纳入资助范围,确保不因经济困难而失学。

4.对以接收随迁子女为主的学校进行帮扶。要对以接收随迁子女为主的学校,在经费、师资、管理等方面加大帮扶力度。对尚未完成规范工作的随迁子女教育机构进行一次全面检查,存在重大安全隐患的,要进行改造或撤并,并妥善安置学生转学。

根据这个通知,似乎每个农民工工子女都应该能上学,流动儿童接受义务教育的问题已经解决。实际上,不但流动儿童上学难没有解决,甚至可以说,没有一个地方完全实现了流动儿童和本地儿童接受义务教育权利的完全平等。

地方政府的义务教育歧视

以区县为主的地方政府承担了义务教育的主要负担,但是由于分税制,好的税源都被中央拿走了。所以地方上是没有积极性去主动负担流动儿童义务教育支出的。

“以流入地为主”确实有一定合理性,因为流动儿童的家长生活在流入地,为繁荣本地经济正在做贡献。流入地也往往是经济较发达的城市,也有负担能力。可是不同的地方对外来人口的理解很不相同,因此各地公立学校接收流动儿童的政策很不相同。例如,安徽蚌埠市比较欢迎外来人口活跃其经济,所以除了少数重点小学,流动儿童在蚌埠接受义务教育没有太多过分要求,而且免学杂费和书费。同样是内陆中等城市,河北邯郸市大部分市内小学是要收择校费的。大城市中,北京收择校费很普遍,而且是教委以赞助的名义收。上海则比较人性化,基本没有择校费,但有许多限制条件。

如果说“以流入地为主”还能迫使地方政府为流动儿童接受义务教育埋单的话,“以公立学校为主”反而给地方政府排斥外来人口以某种借口。比如北京,几轮打击民办学校的风波下来,有些孩子被迫回老家成为留守儿童,也有些转移到政府指定的民办学校,还有些就此失学。北京及不少城市的民办学校确实条件很差,但这恰恰是政府打击的结果。办学者没有信心投资,干十几年都是当一天和尚撞一天钟的状态。况且,不合格的民办学校的存在本身就表明了政府的失职。假如农民工子女能够在合格的公立学校享受很好的免费教育,谁又愿意花钱吧孩子送到极差的民办学校呢?广州深圳虽然在“流入地为主”上没有北京做得好,但是那里的孩子毕竟有基本合格的中小学可上。

义务教育歧视的根源之一是有些地方政府认为外来人口太多,教育歧视就成了排斥外地人的一种手段。比如北京官员曾用“洼地效应”讲自己的担心。但是国家法律和政策又规定了地方政府有责任解决流动儿童的义务教育问题,所以虽然也声称如何努力解决流动儿童入学问题,但实际上设置了一层层障碍。办法之一是要各种证件。除了基本的家长身份证、孩子出生证、户口等,各地可能要各种不同证明。例如上海要提高儿童免疫接种证明;厦门要计划生育证明;北京要流出地不能监护儿童证明。办法之二是隐形的择校费。办法之三是赋予公立学校不予接收的权利。即便你或明或暗的条件都答应,假如学校不想要这个流动儿童,还是可以找个借口拒绝入学,最常见的是满员了。

这种种要求表面上似乎也有合理之处,比如要计划生育证明也是根据国家计划生育的政策。但是且不说开证明的麻烦,就算这个流动儿童真是“超生”的就没有平等接受义务教育的权利吗?且不说我国宪法规定的人人权利平等,《儿童权利公约》第2条列举的不能歧视的条件里就明确有“出生”这一项。

之所以说这些歧视性规定违背了儿童享有的平等教育权,最明显的对比是,如果是有本地户口的适龄儿童,当地公立学校无论如何也要想办法解决其上学问题,而不能找个理由推脱不管。

义务教育歧视的根源之二是教育特权导致教育资源不平均。既然公立学校的投入都是纳税人的钱,那就应该平均分配到每个需要接受义务教育的学生头上。但是,由于中国社会特权现象严重,各地政府人为造就一批重点小学、贵族小学,使特权者的子女能享受特权教育。这就造成各地的小学层级分化严重。要进入更好的小学,要么更有权势,要么多花钱。流动儿童基本上是农民工子女,处于社会底层,受到歧视也就是理所当然的了。

这种教育腐败的后果是明显的。以北京为例,公立小学的钱多的花不完,常见的是刚装修不久的大楼再重装一遍。北京的普通公立小学甚至都贵族化了,但是还有数万流动儿童只能在比马棚好不了多少的民办学校上学,甚至有人连这样的学校也没得上。

这种层级化的小学体系本身就是政府的严重腐败,每个人都既是受害者也同时有一定的既得利益。所以谁都觉得它不公平不合理,但除了最底层之外,谁都怕自己那或多或少的一点既得利益会丧失更干净。这就是这套不平等的义务教育体制能存续下去的原因。整个中国又何尝不是这样呢?

下面的两张图是深圳某公立小学2011年的秋季招生告示,这个例子典型的说明了流动儿童接受义务教育的受歧视现象。从告示中从中既可以看到因户口和住房因素,入学者被分为三六九等,也可以看出,对于流动儿童的入学,除了基本的身份证明,还要有深圳的居住证、本学区的住房证明、计划生育证明、以及父母的社保或营业执照证明、转学证明。对于流动儿童来说,即便这些证明都好不容易办齐了,也依然处于三六九等中的底层,面对有限的招生名额,入学机会依然渺茫。

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保障流动儿童平等接受义务教育权利的政策建议

一,上级政府的财政责任

中央政府不能只出政策不出钱,除了补助中西部农村的中小学教育,对于流动儿童也应该有一定经费补贴。利用信息化技术,建立全国统一的电子学籍,让一部分义务教育经费跟随学生走,技术上并不是做不到的难事。

目前我国教育经费支持还没有达到占GDP4%的目标,中央政府增加的教育经费中应该首先解决义务教育。这是因为根据宪法,普及义务教育是国家也就是中央政府的责任,其他教育不是“普及”而是“发展”。

省级政府也应该负起一定财政责任和管理责任。因为许多流动儿童其实是在本省内流动,那么义务教育经费可以不出省,在省内随人走。目前的省教育厅基本是教育部的传声筒,教育部出台文件后,教育厅转给下级就OK了。只有省属的院校,省财政才负担。这种情况也是不正常的。

二,地方政府提供平等义务教育的责任

首先,地方政府应该对各个公立学校平均投入师资力量,不能分三六九等。除了经费应该平均外,教师也应该在各校间轮换,以确保不会出现所谓的重点中小学。日本、韩国、印度等邻国基本都有教师轮换的制度。

其次,除了必要的身份证件,免除其他一切证明。儿童接受义务教育的权利是无条件的,不应该附加父母工作、独生子女等等条件。以这些附加条件推卸义务教育责任其实是政府的失职。

再次,地方政府应该根据学生多少调整学校布局。一般来说,城乡交界处的流动人口较多,政府就应该在这些地方多建学校。以前根据户口人数建的学校有些已经空心化,应该把师资力量抽调出来到这些真正需要的地方。

三,对民办义务教育的鼓励和监督

目前的民办义务教育一部分是贵族式教育,只给有钱人提供,完全由市场调节。另一部分是低端的义务教育,只满足低端人群,主要是农民工子女接受义务教育的需求。这里讨论的主要是针对后面这种情况。

在仅凭政府之力无法满足流动儿童义务教育需求的情况下,政府应该允许民办学校来补充。如果政府能够提供足够多的合格公立学校进行免费义务教育,这些低端的民办学校自然没了市场,不去取缔,它们也难以生存了。

目前各地对待民办学校的态度很不相同。广州是将其规范,让办学者赚钱,学生也能接受正常的义务教育,但是不免费。上海将民办学校收编为公立,但对于这些以招收流动儿童为主的收编学校在财政投入上跟招收本地为主的公立学校相差5倍以上。北京则是不断取缔,同时又不提供足够的公立学校去接收,导致流动儿童失学反而严重。对于中小城市,公立学校不能接收流动儿童还有个财力问题,对北京这样的城市,根本就不存在财力问题,流动儿童上学难完全是当地政策造成的。

如果地方政府真的尽到责任,民办义务教育将只会停留在贵族教育领域。只要低端义务教育还有市场,这就在时刻提醒地方政府还有继续努力。

四、流动儿童平等接受义务教育的法律保障

既然流动儿童平等接受义务教育是法律赋予的权利,为什么不能受到法律保护呢?如果某个外地人以违反义务教育法将不接受其子女入学的学校告上法庭,首先立案就很困难;其次,如果学校要求的各种条件都是地方教育部门规定的,那么家长不可能告赢;即便家长提交了所有要求的材料,而学校以没有空位为理由,家长也很难打赢官司,因为家长不掌握学校是否还有空位的信息,更拿不出证据。假如家长对当地的教育政策不满,想要去告政府,那就更是不能立案,因为行政诉讼只能依据现有法规告某个部门违法,但对于违法的部门规章政策却束手无策。

北京有一批常年呼吁子女在本地参加高考权的家长,他们状告北京的教育部门还是告教育部的努力全是白费。曾经发生过青岛三个高考生状告教育部,因为他们的分数在北京可以上全国重点大学,而在山东只能上个普通专科。但所有的状告教育不平等的诉讼还没有成功的先例。

面对教育不平等的铁定现实,家长却打不赢官司,其实道理很简单。因为中国没有司法独立,法院和政府都是一套领导班子下工作,只是分工不同而已。对于当地的真正领导者,也就是党委,定下来的政策,无论是政府,还是人大、政协、检察院、法院都只能拥护,不能反对。因此,目前靠司法诉讼是难以成功的。

在既定的政治格局下,只有执政党中央尽到监督责任,使地方政府制定出平等分配教育资源、无条件接受外来人口的政策后,受到歧视的家长才有可能通过诉讼来维护孩子接受义务教育的权利。

所以法定的平等接受义务教育权的真正实现,还是要有赖于一个法治、民主的中国。

2012年2月

文章来源:作者博客

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