北京今年下令关闭24所农民工子弟学校,使人们重新关注农民工子女上学难的问题。2006年修订的《义务教育法》早就明确规定了少年儿童享受义务教育的权利。其第二条规定:“实施义务教育,不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制,保证义务教育制度实施。”;第四条规定:“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年,不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等,依法享有平等接受义务教育的权利”;第五条规定:“各级人民政府及其有关部门应当履行本法规定的各项职责,保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。”可见,只要还有孩子没有享受到免费的、平等的、合格的义务教育,那就是政府的失职。严格说来,全国几乎没有一个地方完全做到了这一点,但是,各地不同的做法还是大体上可以根据典型城市的政策分为几类,这几种模式对于少年儿童接受义务教育的权利有不同程度的保障。根据学者的研究和普遍看法,对外来人口的义务教育政策大体上可以分为上海模式、广州模式、昆明模式、北京模式。下面分别介绍一下。

一、上海模式

上海是解决农民工子女义务教育问题相对较好的城市。上海在1990年代开始出现农民工子女学校,一开始也是破破烂烂,但毕竟弥补了公立学校不足的弱点,使得人数越来越多的农民工子女得以在父母身边上中小学。

2006年-2008年,上海市出台了一系列文件,将众多农民工子女学校由政府收编,然后投入资金进行基础设施建设,使得农民工子弟小学也能够达到正常的办学标准。农民工子弟学校中的所有初中以及即便加以改造也难以合格的小学则关闭之。对于办学者来说,其投入由政府对资产进行评估后给予补偿,有些退出该领域,有些仍由政府聘任为校长继续管理。

现在上海有158所农民工子女学校,它们都取得了办学许可,拥有基本合格的校舍、操场和师资力量。实际上它们已经属于官办,由市、区两级政府按学生的人头拨给学校生均义务教育经费。校长属于聘任制,学校财务由教委控制。和公立小学不同的是,这些农民工子女学校的生均经费是每年2500元-3000元,而公立小学的生均经费达到1.3万-1.6万元。

上海的农民工子女学校的教师在2008年政府收编之后其待遇由大幅提高。不仅工资有了增加,大概一年收入3万元,而且学校给上社会保险,工作稳定,接受培训提高了教学水平。

上海模式最可贵之处在于:首先实现了农民工子女的免费义务教育,而且农民工子女上学的书本费也都是政府埋单;其次是学校的教学质量和学生人身安全得到了基本保证。

但上海模式也有其缺点,农民工子女不一定都能有学上。目前的农民工子女学校几乎全部都满员或接近满员,基本没有能力招收更多的农民工子女。而上海目前的外来人口的子女还在迅速增加中。上海市政府虽然也想通过扩建学校来容纳更多的农民工子女,但区县政府没有动力扩建足够的学校。

由于学校紧张,而且入学也要五证,所以有些家长要靠托关系、办假证来送孩子上农民工学校。不过,所有的学校都是不收取赞助费的。

由于国家有“两为主”的教育政策,也就是解决农民工子女入学问题“以流入地为主、以公立学校为主”,上海官方给出的数字是47万多名适龄农民工子女中,有70%的可以进入公立小学。但实地调查结果发现农民工子女进入公立小学还是很难。

上海在整编民办小学时也存在个别侵犯私人财产权的问题。普通的民办小学在评估后,投资人的投入得到补偿,没太多损失。但个别投资规模很大的小学区一级政府拿不出足够的钱来赎买,暂时还委托原来的校长管理教学,但财务由区教委管理,将学校变成非营利机构。原来出资人的巨额投入无法收回,其财产权受到侵害。

二、广州模式

广州、深圳以及珠三角地区解决农民工子女入学问题的主要办法是依靠民办教育。从1980年代起,珠三角就出现了民办学校,后来逐渐规范,现在民办中小学解决了60%的外来人口子女的上学问题。

珠三角的公立学校虽然理论上也招收农民工子女,但公立学校严重不足,而且这里的小学往往和幼儿园一起办。虽然小学是免费的义务教育,但幼儿园是可以收费的。所以公立小学通常只招收在本校的幼儿园就读的农民工子女。插班生要就读基本就靠民办学校了。

经过长期发展,珠三角的民办学校在基础建设、安全设施、师资力量等方面基本都达到了基本要求。在当地,投资办学等于投资办企业,只要有利可图,还是有社会力量愿意办学,也能够办好学校。

广州民办学校的教师通常签订有劳务合同,学校给买保险,一年发12个月工资。普通小学教师的工资在2000-2500元。

广州模式的优点在于农民工子女不用发愁没学可上,民办学校只要求有个户口本登记一下就可以入学,没有五证的门槛。而且教学质量还比较有保障。

但这个模式的缺点是农民工子女上学的费用还是比较高的,上小学的学费大概是每年3000元,加上其他费用,一年要负担4000元左右。对于收入不高的农民工来说,这笔费用还是不少的。许多农民工被迫选择了把孩子放在老家上学。

珠三角的民办学校得以健康发展,这源于政府稳定的教育政策。但是显然政府没有履行教育法规定的提供免费义务教育责任。

三、昆明模式

昆明也是个外来人口很多的城市,而且昆明的市级财政收入远不及北京上海等大城市雄厚,所以昆明市解决农民工子女教育问题的主要思路也是借助民办教育。2010年初,昆明有农民工子女大约18万人,约10万人入读公立小学,约8万人在农民工子弟学校就读。

和广州不同的是,昆明的农民工子弟学校条件很差,大部分不合规范。但是由于昆明市对农民工子弟学校限制并不严格,所以即便较差的学校也基本都能领到办学许可证。当然政府也不是对所有学校都任其存在,有些非常差的,比如校舍属于危房的学校没有取得办学资格也被清除掉了。

昆明市公立学校对农民工虽然也开放,只需要三证,但是城区的好学校农民工子女是不能免费进去的,能进去的是郊区的或者某些收不满本地学生的小学。

昆明的农民工子弟学校收费是非常便宜的,一年大概是1300元,最低有一年600元的。这对于一般的农民工家庭来说,都是可以负担的。但可能正是由于低价竞争,导致民办学校被迫压缩建设开支和教师工资待遇,造成民办学校的教学质量和环境明显比公立学校差很多。

昆明农民工子弟学校教师的工资比较低,月工资从1200到2000元不等,且大部分没有社保,假期没有工资。各个学校对教师待遇差异较大。

昆明模式也能解决农民工子女无处读书的问题,而且根据家庭贫富不同,可以选择学费高些条件好些的学校,也可以选择学费低但条件差的学校。

其缺点也是明显的:大量农民工子女无法享受免费的义务教育,对于家庭条件不好的学生来说,就读的学校环境很差。

四、北京模式

北京现有43万义务教育年龄的农民工子女,在2011年关闭农民工子女学校运动发生前,其中大约70%就读于公立学校,有证的民办学校大约接受了5%,大约25%就读于没有办学许可证的民办学校。

从2006年开始,北京开始逐渐关闭农民工子弟学校,但每一波过后,被关闭的只是少数,大部分民办学校都保留下来,因为毕竟公立学校无法解决农民工子女的入学问题。

北京只有招不满学生的公立学校才可以凭五证接收农民工子女入学,可即便五证齐全,农民工子女也往往因为满员等原因而被拒绝入学。如果要上比较好的学校,那就要交不菲的赞助费。这钱不是学校收,而是区教委统一收。交赞助费才能进的学校,对农民工子女来说相当于进贵族学校。教育资源分配不公尽管在全国各地都普遍存在,但在北京表现的尤其明显。网上流传一份经民办学校校长认可的好学校收费单,最贵的景山小学赞助费是25万,有点名气的小学都在10万以上。不仅农民工子女,普通市民也承受不了这种高额赞助费。,表面上是家长“自愿捐助”,其实是谁都知道的“潜规则”。这种人为制造出来的贵族学校和平民学校的差别另一方面也反映了特权意识在北京多么强悍。

2006年之前,还有少数农民工子弟学校取得了办学许可证,但之后就没有完全的民办学校取得办学许可证。但是有少量的有官方背景的民办学校取得办学资格。

北京的农民工子弟学校的学费大概是小学每年1200-2000,中学每年2400-3000.这个负担对于北京的打工者家庭来说,基本是负担的起的。

农民工子弟小学招收500大体可以维持运转,少于此数难以维持,多了则可以盈利。北京最大的办学者的学校能招收到3000多名学生,每年能盈利300万以上。可是即便这些很赚钱的学校也没敢投资改善办学条件,因为北京市对农民工子女学校的政策以消灭为主。这导致农民工子弟学校都租赁场地、建简易校舍、极力压低教师待遇等现象,农民工子弟学校长期保持落后状态。

据北京市财政局某干部在会议上透露,北京每年投入的教育经费用于外来人口的部分达到50亿,这些钱基本都投给了公立学校。另外投给民办学校也有上亿元。不过这些巨额投入并没有转化为公立学校扩大的招生能力,而是一遍遍的基础设施翻修。

北京农民工子弟学习的教师待遇很低,小学老师的工资大概是1400-1800元,没有保险,而且寒暑假不发工资。教师大部分没有资格证。

北京这次大规模关闭民办的农民工子弟学校的同时,开办了许多官办的农民工子弟学校。这可能是想学习上海经验。但是目前这些准官方学校的基础设施、师资力量还是维持在原来的民办学校水平,学生得到的好处是学费降低到了每年700元。不过9月份之后还是有许多被勒令关闭的学校在继续办学。比如原来朝阳区最大的东坝实验学校还有400多学生上学。但是学校被停水断电,学生教师的生活变得异常艰难。

北京的农民工子弟学校办校人其实还是能赚钱的,可是由于没有支持民办义务教育的稳定政策,谁也不敢投入。曾有农民工学校办校人想购买肯德基,因为肯德基不用担心随时被拆,而民办学校却不知什么时候就要被强行关停。例如朝阳的培新学校上学期刚被教委要求自费安装十几万元的监控设备,但这学期开学前却接到关闭通知。朝阳区的来广营乡有所投资2000多元的好学校也在关停之列。媒体报道了许多农民工子女在这次农民工子弟学校关闭潮中被迫离开父母回家乡上学,同时有些孩子办了七个证还是难以入学。

北京模式靠公立学校解决了大部分外来人口子女的入学问题,这是其优点。但是缺点更明显:农民工子女入读公立小学困难;不能享受免费义务教育;就读的民办学校条件很差而且随时面临关闭风险。

以上这几种模式解决农民工子女上学问题的手段无非是通过公立学校和民办学校。农民工子女进入公立学校的情况比较如下:

进公立学校比例 入学条件 入学难度 入学潜规则

上海模式 70% 五证,包括免疫证 较难 托关系

广州模式 40% 稳定的工作和收入,居住半年以上,上本校幼儿园 很难 高额赞助费

昆明模式 55% 三证,包括计划生育证 难 托关系或交赞助费

北京模式 70% 五证,包括流出地的不能监护证明 较难 好学校要高额赞助费

农民工子女进入民办学校就读情况比较如下:

进民办学校比例 入学条件 学费 学校条件 入学难度 教师待遇

上海模式 30% 五证 免 好 略难 较高

广州模式 60% 户口 高 好 容易 较高

昆明模式 45% 户口 低 差 容易 低

北京模式 30% 户口 中 差 容易 低

通过比较可以得出结论:

(1)从教育公平来说,全国没有一个城市能做到对待所有中小学生一视同仁。即便是做的相对最好的上海模式,对于以招收本地学生为主的公立学校和对招收农民工子女为主的半公立学校在投入上也有天壤之别。而且无一例外,公立学校招收农民工子女要许多证件,而对本地学生则基本没有门槛。有些证件,比如计划生育证,作为入学门槛其实已经违反了教育公平,那些所谓“超生儿童”受到了歧视。无论哪种模式,只有做到每个孩子都没有门槛地就近入学,而且本地所有学校的教育资源均衡分配,这才可以说做到了教育法要求的“教育平等”。

(2)从学生接受免费且合格的义务教育来说,上海模式是最好的,农民工子女绝大部分都能得到免费且合格的义务教育。当然这也和上海市财力雄厚有关系。

(3)广州模式可以提供质量基本合格的义务教育,但农民工家庭负担较重。

(4)昆明模式提供不了免费和合格的义务教育,但绝大部分农民工子女有学可上。

(5)北京模式虽然靠政府解决了大部分农民工子女入学,但还有大量农民工子女在缴纳不少费用的情况下只能接受不合格且不稳定的义务教育。北京的巨额投入更凸显了北京模式的效率低下。

(6)从政府履责角度看,尽管没有一处完全履行了《义务教育法》规定的政府责任,但比较而言,上海模式做的最好,广州和昆明把较多责任推给市场,而北京则是在履责不完全的同时,限制发挥市场作用,造成明显的农民工子女上学难问题。

2011年9月

文章来源:作者博客

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