杨光:“电荒”与中国的电力体制改革

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“电荒”来势汹汹

中国是世界第二大电力消耗国,2003年的用电量超过18900亿千瓦时,预计2004年全年将达到21100亿千瓦时。今年的电力供需缺口巨大,业内专家预计达到3000万至4000万千瓦时(国家电网公司认为仅夏季电力缺口即达2000万至3000万千瓦时),这个数字十分惊人,超过了一些中等国家的全年发电量,需要再造两个三峡电厂才能满足。造成电力短缺的原因很多:水库来水不足影响水电产出量,煤电价格之争影响火电厂正常生产,连年的高温干旱使城市空调负荷和农业灌溉用电大量增加,但这些只是表面的原因。用电需求高速增长与电力供给的增长不协调,过往电力投资不足导致现有发电装机容量不敷使用,这是电力短缺的主要原因。而之所以电力建设投资严重不足,并非中国的资金短缺,并非民间资金或外资没有投资眼光,也并非掌握审批权的官员不明白电力短缺的严重后果,这背后的实质根源,一是现行计划审批体制的僵硬化,导致了对供求变化的信息反应迟钝,二是用行政手段对能源利益进行分割和国有大企业基本垄断电力经营的局面扭曲了市场机制。

“九五”期间,随着经济发展速度放慢,用电增长随之放缓,中国一度出现了暂时性的电力富余。这使得政府和电力企业对电力供求关系的长期预测发生了误判,并在电力供给和需求两方面产生了政策和决策失误的严重后果:

一、电力供给方面,强制关闭了一批小电厂,从严审批电力投资项目,“三年不批小火电”,电力基建投资从“八五”时期占全部基建投资的12.09%降为“九五”时期的10.4%,2000至2002年这一比例更降至7%左右。1990年平均每增加4亿固定资产投资就配套增加1万千瓦发电装机容量,而2000至2002年分别是16亿、19亿、24亿的固定资产投资才配套1万千瓦的新增装机容量,因此,近年来投产的装机容量明显不能满足增长中的用电需求。

二、电力需求方面,当初政府为了替“卖电难”的电力企业解忧,节电的意识便转化为耗电的热情,大力鼓励企业和居民用电,甚至以优惠政策刺激“耗电大户”多用电。大中城市纷纷实施“流光溢彩”、“亮化工程”,新建住宅项目推广奢侈的电采暖消费方式。同时,冶金、水泥、电解铝等高电耗工业发展迅猛,农村电网改造工程的实施也有效地激发了乡村的电力需求,因此,用电需求量一直以高于GDP增长4至6个百分点的速度迅速增长,2003年全国用电量的增长率达到了创纪录的15%以上。

从2002年起中国发生局部“电荒”,有12个省级电网拉闸限电,到2003年的夏冬两季,拉闸限电的省级电网达到21个。今年一开年,局部性、时段性的“电荒”便不可收拾地波及全国,扩大为全局性、全时段的电力紧缺,一季度就有24个省区限电,26个城市启动限电措施,东南部工商业城市的用电形势尤其紧张。为了应付超常的电力紧缺局面,除了将拉闸限电的“非常措施”作为常规手段频繁使用之外,政府动用了价格杠杆调节电力市场,电价普遍上调(在去年提价8分钱之后,发改委又决定西部电价上调0.02至0.03元/度,东部上调0.02元/度,全国电价平均上调0.014元/度),实施分时电价以“移峰填谷”,并且,以副总理级别的高官亲自出马,向公民发出了节约用电的道德要求和政治号召,要求公务员带头响应,试图开展一场全民性的“节电爱国运动”。

电力发展的中国国情

电是二次能源,是通过消耗其他能源而生产的高级能源产品。目前世界上主要的发电方式有火电、水电和核电三种,中国基本上是水电、火电三七开,核电微不足道。水电、火电各有利弊:水电产出要“靠天吃饭”,受水库来水量的绝对约束,而拦水筑坝的水电站建设对自然生态的影响难以预计;火电主要是燃煤发电,由计划调节的电价与由市场调节的煤价之间存在体制性失调(对此,发电企业与煤炭企业均感不适),而大量烧煤是我国大气污染的主要原因,燃煤发电在为中国人提供电能的同时,也给中国人及其子孙后代造成了无法估量的污染损失。

关于电力发展的中国国情,我们可以作出两个基本结论。

第一、真正的“电力充足”是一个相当遥远的目标,但相对的“电力均衡”还是可以通过市场实现的。目前的“电荒”可能在两三年内缓解,也极有可能因为各地“一哄而上”的电力投资和国家对高电耗工业的“宏观调控”而形成下一轮的“电力过剩”,然而,中国在相当长的时期内却只能满足于低水平的电力“均衡”,并不可能有真正意义上的“电力充足”。这是因为:中国的用电总量虽仅次于美国,但是,中国的人均占有量仍然只及美国人的十分之一。如果要接近先进国家的人均用电量,中国的发电量将超过当前全世界的发电总量,除非电力领域有突破性的技术变革,否则,以中国的煤炭、水力资源状况和环境状况,这是不可想象的。中国目前的用电构成非常低层次,工业用电超过70%,农业用电占6%左右,商业服务业和居民生活用电只略多于两成(这一比例不到美国的三分之一),这说明,中国电的消耗主要是资产性的而不是消费性的,尤其是广大农村地区的电消费水平离富裕文明生活的要求还有很大距离。若要大幅度地提高全体中国人的生活素质,中国的电力短缺就必将是长期性的、战略性的。所以,节电、节能应该长期坚持,开发新技术、使用新电源才是最终走出战略性短缺的根本途径。

第二、中国的资源不可能长期支撑过往高能耗的经济增长模式。中国经济的增长得益于“拼资源”、“拼环境”、“拼廉价劳工”,我们的地方政府常常把宝贵的土地、资源、能源和廉价的农民工“配置”进不太先进的技术和管理中去,并以实际行动默许严重的环境污染。这样的增长模式在某些区域经济中是常见的,以至于“绿色台商”许文龙先生会将大陆称为“经济殖民地”。中国以大于全世界20%的资源消耗和劳动力消耗换取了世界经济总量的4%,这中间,还没有扣除GDP帐上无法反映出来的巨大环境成本、廉价农民工损失掉的福利与社会保障成本。我国燃煤发电每千瓦时的煤耗比国际先进水平高出28%,我国的单位产值能耗几乎是世界上最高的,每公斤标准煤的国内生产总值仅为0.36美元,不足世界平均值的1/5,只有日本的6.5%。中国的资源和能源拥有量不足,“电荒”再一次向人们发出警示:过往这种对于能源的使用方式(还有对于土地、环境和廉价劳动力的使用方式)是不可持续的,也是不应该允许它持续下去的。

应对“电荒”的同时,不能忘了电力体制的市场化改革

资源不足是解决中国能源问题的硬约束,而电力体制的严重弊端则构成了突破电力瓶颈的软约束。硬约束要靠技术进步去解决,软约束要靠体制改革来破解。电力行业的市场化程度极低,大概是除了银行业之外市场化程度最低的。迄今为止,电力行业仍保持着浓厚的计划经济色彩,基本上通过行政计划的手段来进行产业布局、电力投资、电力调度和电价调整。当电厂与电厂、电厂与电网、电业与煤业、电业与运业、大电网与小电网、不同的地区之间发生利益纠纷时,也几乎全部通过行政命令或行政协调的方式去缓和矛盾。

计划经济与商品短缺之间的关系是我们所熟悉的,“电荒”让我们重温了计划体制下的“短缺经济学”。这种体制的效率低下,不仅对市场供求形势的反应迟钝,而且应变程序复杂、应变能力脆弱,没有平衡条条块块间利益分配的良好机制。“关系到国计民生”不是拒绝和拖延电力体制市场化改革的合理借口,恰恰是必须尽快完善市场化改革的充分理由。因为事实无数次地证明了,市场竞争才是奖优汰劣、优化资源配置的最好方式,才是确保国家电力安全的可靠保障。粮食、钢铁、汽车、电信等行业也无不“关系国计民生”,也曾因为高度的计划性和国家垄断而使改革困难重重,然而,正是逐步走向竞争性市场的改革,使它们渐渐获得了生机与活力,“国计民生”并未衰弱下去,反而愈加强大。

现行电力体制中有许多事情不合理:电力投资项目的行政审批程序既繁琐又短视,电价对电力供求关系的反应严重滞后,几家大国企对发电业尤其是供电业的高度垄断,国资委、发改委、电监会、地方政府对电力企业的多头管理,电力企业缺乏挖潜降耗的技术进步动力、一味将利润前景依赖于政府出面压煤价抬电价,……,所有这些事情,都与“电荒”的形成或加剧有关。由政府下达计划、组织资源、制定价格、协调矛盾、审批市场,对于普通商品而言不是好办法,对于电这种特殊商品,也绝不会是好办法。这没有什么好争论的,“电荒”就是铁的证据!

实施不久的“厂网分开”、“竞价上网”正在完善过程之中,电力体制改革才刚刚起步。但这样的改革还远远不够,因为电力市场还远未形成一个名符其实的真正市场。比起政府“有关部门”的官员来,市场是更聪明、更公平的审批者和定价者,充分的市场竞争是资源优化配置的最好方式。对于电力市场,审批权的大部或全部完全可以取消,垄断完全可以打破,趁电力紧缺的时候向民间资本和外资开放市场,可谓正得其时。即使对于具有“自然垄断”特征的输电网,国家也可以用股份制的方法改变投资结构,用拍卖电网经营权或招标出租电网使用权的方式形成多元竞争。政府应该将精力放在制定产业政策和行业法规上面,制定和维护游戏规则,让多元化的投资者、经营者在同一个规则之下公平竞争,这才是政府部门应尽的职责。至于谁发电、谁配电、谁售电,至于发电厂要建多少、建在哪、资金从哪里来、向哪家银行贷款,至于上网电价和下网电价如何调整,至于“发输配售”四个环节的利益如何分配,至于电厂与煤矿如何讨价还价,这些都是市场机制可以顺利地、简捷地、高效地处理好的事情。政府部门将主要精力放在这些吃力不讨好的事情上,根本就是不务正业。只有当电力企业不是为了完成计划而生产,而是为了更多的利润而生产,不是因为行政指令而“关停”,而是因为丧失市场竞争力而倒闭或者违反环保法规而受罚,企业才真正具有提高劳动生产率、降低资源消耗率、开发新技术、生产新电源、注重环境保护的强劲动力。也只有到这个时候,政府对电力工业的监管职能才是真正到位的。

原载于2004年6月25日《凤凰周刊》151期

爱思想2005-03-14

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