杨光:中国的税负真“属国际较低水平”吗?

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著名的《福布斯》杂志在2007年“税负痛苦指数”排行榜上将中国列为亚洲第一、全球第三(仅次于法国、比利时)。而中国官方一向对这项排名嗤之以鼻,2005年当中国被排到全球第二时就曾予以严厉驳斥,认为其“娱乐性多于科学性”。国家税务总局的观点是:“中国税负属国际较低水平”。计统司司长舒启明在接受《人民日报》采访时说:“工业化国家包含社会保障税的宏观税负,比中国同期宏观税负水平高出一倍多。发展中国家包含社会保障税的宏观税负,也比中国2005年的宏观税负水平高出6至9个百分点。”

一个是“税负痛苦指数”,另一个是“宏观税负水平”;一个是“全球第三”,另一个是“国际较低”。这两个判断是如此的大相径庭,那么,中国的税负究竟是高还是低?应该以什么样的标准去衡量税负的高低才能比较合理、比较“科学”(至少“科学性多于娱乐性)呢?

从某种程度上讲,《福布斯》的指数设计确有简单化之嫌。所谓“税负痛苦指数”,是由公司所得税、个人所得税、雇主社保金、雇员社保金、消费税(增值税)、财产税等六个税种的法定最高税率加总而来。对于中国这样一个有着29个税种、各税种的税率级次众多、名义税率与实际税率又不尽相符、而且一方面存在着普遍的偷漏税现象、另一方面又存在着巨额的税外财政收入的国家,简单化的“税负痛苦指数”诚然难以全面反映中国公民实际税负的真实状况。

中国官方所青睐的另一个指标是“宏观税负水平”,即国内生产总值的税收负担率(税收总额占GDP的比例),它是国际上较为通行的衡量税收高低的标准之一。按照官方的统计数据,中国的宏观税负从1997年的11%一路增长,到2006年也才达到了18%,若将社保基金包含在内,2006年也不过20%。与发达国家30~40%、发展中国家15%~30%的宏观税负水平相比,说中国“属国际较低水平”也还算说得过去。

然而,中国官方与《福布斯》的结论尽管大相径庭,但它们却犯了一个相同的错误。《福布斯》只计算了几个主要税种的名义税率,而中国官方也只计算了小口径下的名义税收。二者的错误均在重名不重实。他们似乎都忘记了目前的中国税负名实不符,离依法治税、依率征收的法治目标还相差甚远,名义税率与名义税收远远不能反映中国税负的真情实景。若以错误的严重性而论,中国官方的错误则更要严重得多。因为《福布斯》的“税负痛苦指数”尽管不够“科学”和严谨,但作为一个国际横向比较的粗放模型,只撷取若干个有代表意义的税种、税率为样本,这种设计对大多数国家还是适用的,虽说简单化,亦不为大过;而中国官方所采用的“宏观税负水平”指标尽管貌似很严格、很“科学”,但他们却有意无意地漏算了至少与正式税收不相上下的政府非税收入,最后得出了一个与常识完全相背、与中国公民的真实感受完全相反的错误结论,这就错得比较离谱了。恐怕不仅是“科学性”荡然无存,甚至连“娱乐性”也都谈不上了。

众所周知,中国的特殊国情之一是政府收入来源极其复杂,除了有29种正税之外,各种收费、罚款、集资、摊派、创收的名目更数以万计,这些税外收入不仅种类繁多,而且数目也相当惊人。“分税制”改革以来,中央和省级政府的收入来源已经趋于规范化,但是,中国所谓的“分税制”其实是一种事实上的税收集权体制,中央政府将广税基、高税率、易征收的优质税种留为己用,地方政府享有的税权有限且与事权极不匹配、合法税源严重不足,地方政府只好自我扩权,这就形成了中央收税、地方收费的怪异局面。地方政府竞相走上了一条公务执法有偿化、公共服务商业化、政府行为货币化的不归之路。市级政府靠征地卖地、变卖公产大肆敛财,县乡政府则多以乱收费、乱罚款、乱创收为主要的收入来源,这在中国根本就不是什么秘密。这些不具税收之名却有税收之实的地方政府收入既是财政收入必不可少的来源,也是中国公民无可回避的缴纳负担,在这一点上,它们与正式的税收并没有什么两样。

据学者们估计,中国的各种制度内收费如卖地、卖公共资源、卖经营特许权、卖行政审批权、卖优惠政策、卖执照牌照之类,占到GDP的10—15%之间。以2000年为例,当年的全国税收收入为12660亿元,而可以统计到的制度内收费为13655亿元,比正式税收还多出了8%。另外,估计各种制度外的收费——如纳入各公务部门“小金库”管理的、由极少数官员私人掌控的非法罚款、非法创收的收入也在GDP的5%以上。这两项合计占到了GDP的15—20%,至少已与名义上的税收不相上下。这是依照抽样调查与国情常识所作出的估计。而那些非税收入天然具有远离法治、极不规范、更加随意、更加隐蔽、更不透明、难于约束、难于监管、难以统计的特征,至于其真实准确的数据,则是谁也说不清楚的。在没有有效制约的情况下,地方政府、权力部门必然将发挥其超强的征收能力至极致,以达到政府收入、部门“小金库”收入、官僚队伍个人收入的最大化。如果我们要问各种非税收入的综合税率究竟有多高,恐怕那是个深不见底的黑洞。各地政府在进行征收的时候,实际上是有收则收、能收尽收,只以不惹怒中央、不激起民变为征收的限度。而近年来这一限度也屡被突破。

学术界普遍认为,以税收收入与非税收的预算外、制度外收入1:1的比例估算,中国的实际宏观税收负担便上蹿到30~35%。而发达国家的平均税负水平约为36%左右,与中国同等收入国家的平均税负水平约20%,再扣除掉社会保险税约10%,发达国家的平均税负约26%。那么,中国实际的宏观税负水平就不仅要远远高于发展中国家,甚至比美国、日本的税负水平还要更高一些,俨然与欧洲高福利国家不相伯仲。如此看来,《福布斯》的“税负痛苦指数”也算是歪打正着了,那一顶亚洲第一、全球第三的桂冠对中国来说还是挺合适的。

前面我们只谈到了实际税负的高低,而若要论“税负痛苦”的话,显然,中国纳税人的痛苦将要远大于法国、比利时等欧洲公民。与他们的高税收、高福利相比,中国的高税负是与低工资、低福利、高学费、高房价、高医疗费同时并存的。中国巨大的税收与非税收收入几乎被完全用于与社会福利无关的地方,无情地被急剧膨胀的官僚机构和超速上涨的行政经费所吞噬,没落于无声、消化于无形。

从1994年以来,中国的财政收入呈现出“超常规高速增长”的格局,比GDP增长几乎快一倍以上,增速接近或超过20%,GDP的边际税率高达20%~40%。政府当然对此感到极度欣喜,并没有多少人对这种“超常规增长”的格局提出过有力的疑问。可见,人们也许是真的相信“中国税负属国际较低水平”,正急不可待地要通过税收大跃进的方式以便“与国际接轨”。

这些年来,中国政府奉行一种实质上的加税政策。这一政策并不以大量开征新税种或大幅度提高税率为主要特征,而主要体现在以下的几个方面:

第一,因为中国是一个较高的税率、较落后的征管技术与普遍的偷漏税并存不悖的国家,这意味着,只要大张旗鼓地加强征收、加强稽查、加大处罚,便可以立即收到实质加税之实际功效;

第二,在税收超常规增长的同时,地方政府、公务部门对于收费、罚款、创收的热情却丝毫未减,凡行政必收费、凡执法必罚款的状况在各地愈演愈烈;

第三,各地所热衷的产业政策、招商引资政策均以是否有利于增创税收为其绝对的、主要的依据,只要是增值税、所得税的纳税大户,在资源、环保、劳动者权益保障方面即使造成了重大的损害,政府也都可以睁一眼闭一眼不闻不问;

第四,对涉及政府收入的一切改革,各级政府均预先设定以只增不减为其必须确保的改革前提,这导致一些势在必行的改革因有可能妨碍政府增收而拖延或搁浅(如生产型增值税改消费型增值税、费改税等等),而凡是有利于政府增收的中央政策或“土政策”与此相反,它们都能够几乎无阻碍地轻易出台。以上几个方面,便构成了实质上的加税政策。

面对税费总额超常规猛增的现实格局,如果还有人非要坚持“中国税负属国际较低水平”不可的话,这个荒唐的结论大概只有在以下两种意义上才能够成立:一是正式的、规范的、有立法依据的税收负担,相对于全部税负来说,尤其是相对于那些不正式、不规范、无立法依据的税负来说,是确实偏低的,也是在国际上极为罕见的;二是对于占中国人口极少数的某一些官员、富人来说,相对于他们较高的收入水平、财富状况、纳税能力来说,他们所承担的税负可能也确实是有些偏低的,“属国际较低水平”大概没什么问题。除此之外,恐怕我们再也没有其他的理由认为中国的纳税人比任何其他国家的纳税人更轻松、更闲适、更幸福。

除了很高的税负之外,税负分配不公的问题在中国也是显而易见的。中国的税制偏重于间接税、流转税,表面上似乎都是企业在纳税,个人很少与税务局打交道,但实际上,绝大多数的税收都加在了消费品的价格上,由普通公民以消费者的身份来最终承担。即使是个人所得税这样的直接税,也仍以中低收入的工薪阶层为纳税主体。而各级政府所推出的那些税收优惠政策却又只能惠及部分企业,无从惠及消费者和普通公民。综合起来,这也就是说,中国的税费参与一次分配过多而参与再分配太少,实际税负的个人分配状况与人们的纳税能力关系不大,而与生活必需品的正常消费却关系紧密。那么,从总体上说,中国税负相对于收入、财富而言是明显累退的,穷人、弱势阶层承担的税负相对于其收入的比例是太高了。

约翰·穆勒说:“政府的利益在于课以重税,共同体的利益在于尽量少纳税,少到只能维持政府的必要开支。”而如果没有民主宪政的制约,政府人事规模的膨胀、行政开支的扩张其实是一个无底洞,无论收多少税费,也永远都是不够用的。所以,中国税负的合理化与公平化,其最终的症结也就不仅仅是一个税费结构优化或税率优化的问题。

爱思想2007-06-23

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