荀路:“Ⅴ-chip”风波(下)——西方法治漫谈之三十三

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下面继续引用《读书》杂志的原文。

与V-chip问题有关的可能限制包括:

第一,各种利益的特别权衡。弗兰克福特大法官指出,如果在所处的案件中,代表言论和出版自由的权利主张和代表同样宝贵的其他自由的权利主张发生冲突,那么,他不会给予言论自由的利益以特殊的敬意,而要权衡各种自由的利益在案件中的重要性。权衡作为一种方法,既有实用主义的优点,也有可能违宪的缺点。因为宪法修正案第一条所提供的言论自由保障是以绝对的措辞作出说明的,因此任何对个人言论自由的剥夺都必然与宪法修正案第一条相冲突。其次,当其他利益与言论自由相冲突时,宪法修正案第一条没有规定如何限制言论和出版自由的条款。这就是为什么关于儿童电视的法案有时会被否决,有时能被通过。1988年11月5日,里根总统曾否决了参议院在当年10月通过的《儿童电视法》,理由是这项法案违背了宪法修正案第一条的原则。里根认为,该电视法对广告时间的限制和对电视必须播出教育节目的规定,即使是出于保护儿童的目的,也是违宪。但在布什执政期间,参议院通信小组委员会重提对儿童电视节目中广告时间的限制及制作教育节目问题,获得众、参两院的支持。1990年10月,参、众两院通过了关于儿童电视节目的法案,而布什总统未行使否决权,使《儿童电视法》当年自动生效。参议院通信小组委员会在解释该法案时说,儿童是特殊的观众,与成人观众不同,必须考虑这一群体的特殊利益。在谈到有关V-chip的法律规定及《儿童电视法》中所提到的制作儿童教育节目条款时,时任总统克林顿的态度是:最高法院已确认儿童是特殊的群体,而且还是必须受保护的群体,因此当父母不在家或不在电视旁边时,为了保护儿童,父母需要用V-chip对孩子的电视观看情况进行监督。关于V-chip的法律规定只是广播电视界为家长提供的一种管理孩子观看电视的手段,因此不存在“违宪”的问题。

第二,对不同形式的媒体进行不同的限制,以公平使用电子媒介资源。美国宪法修正案第一条及其判例对印刷媒体(报纸、杂志)和广播电视有不同的限制,或者说它不保护空中播出的东西,只保护出版物。其理由是:其一,广播者是联邦通信委员会根据“公共利益标准”经过挑选的“公共信托者”,他们代表人民使用有限的公共资源——频道,他们就不能只发出自己喜欢的“声音”。其二,广播电视传播方式与报刊不同,其单向灌输传播方式以及众多的观众,使其比报刊具有更强大的影响力。因此,广播电视不能像报刊那样,随意发表明确支持某一政治立场和观点的声音。不仅如此,在选举时期,广播电视还必须为各派政治候选人提供相等的时间,使广播电视能够公平地反映各种政治派别的声音。同样,报纸和杂志可以刊登任何未被法庭指控为淫秽的色情材料,而广播电视就没有这个自由。在1978年联邦通信委员会诉太平洋基金会一案中,法院对广播领域使用了与报纸不同的法规及宪法标准。法院明确说明:广播机构更容易为孩子们所接近,而且父母也较难进行监督,所以要特别对待。广播电视界则认为如此区别对待不公平,因为同为大众媒体,广播电视不应该比印刷媒体和电影负担更多的义务。在对V-chip的反应中,广播电视界又提出了同样的问题。克林顿政府对此问题的回答是:按照宪法修正案第一条,广播电视与出版物的区分仍以“有限频道公平分配”的原则为基础。如果这种情况改变了,这种区分才能改变,否则这种区别对待将会继续下去。

第三,自主检查(或自律)制度。根据宪法修正案第一条,国会和联邦通信委员会是没有权力制定媒体内容检查标准的。但是,很多年以来,电视中的暴力、淫秽及有伤风化的内容遭到了美国至少十多个民间组织的强烈反对。其中美国儿童电视行动委员会等组织要求政府立法,以限制电视中的暴力。但政府感到如果立法将不可避免地引起反对违背宪法修正案第一条的抗议。面对要求立法的呼声,国会议员提出要电视业进行自我管制,如果电视业不能很好地管制暴力,国会才考虑立法。广播电视界对这种态度非常重视,不仅因为立法后若想推翻这一法律将非常艰难,也因为对暴力和淫秽内容不进行自主管制将有损电视台的经济效益。如果某个民间社团号召抵制某一电视节目,广告厂商便会知难而退,导致电视台广告收入减少,甚至会被迫取消节目播出计划。因此,为避免得罪广告收视对象,广播电视界内部自动实行内容审查制度,其严格程度有时会超过政府规定。自主审查制度从实质上讲仍然属于新闻检查的范畴,但又有别于政府以立法形式规定的新闻检查制度。这种制度能够实施,是广播电视界权衡各种利害关系的结果。自主检查制度似乎能使政府、电视界以及社会团体和公众获得满意的结果。克林顿总统说,法律已规定“给无线与有线电视经营者以及其他图像传播者一定的时间,让其建立一个自动节目分级系统,这个系统将对性、暴力和其他有伤风化内容的节目进行分级。如果上述图像传播者在此时间内没有采取自觉行动,联邦通信委员会则会任命一个咨询委员会来确立‘对含有性、暴力和其他有伤风化内容的节目进行分级的准则和举荐程序’”。但无论在何种情况下,禁止根据节目的政治内容或宗教内容对节目进行分级。因此,只要是电视界,而不是政府,负责制定电视节目分级制,就不是违宪。被称作“V-chip之父”的国会议员艾德。马基也说,V-chip法律是一种赋权工具,它将使家长具有控制儿童电视观看的能力,只要是由家长而不是政府决定他们的孩子看什么电视,就不是违宪。但反对此法律规定的人回击说,其一,电视界在政府所制定的法律“威胁”下来进行节目分级,这算不算“自主”?其二,V-chip法律是政府赋权给电视界的,是电视界而不是父母更有权力控制儿童的电视观看内容。

由此可见,各种利益的特别权衡、以公平原则分配有限频道以及自主检查制度构成了“儿童保护”与言论自由之间的争论空间。其实,在一个社会里,这种争论是不可避免的,因为每个利益群体都会从不同的出发点来考虑、理解和力图修正某种社会或法律原则。应该注意,在这场争论中,大部分学者(除了儿童和电视的研究者)是“缺席者”,他们不支持或反对争论中的任何一方。美国电视和儿童研究者对此的解释是:科学或社会科学研究者比一般人更珍重言论自由,不仅因为言论自由是个人自由中最有价值的部分,也因为言论自由是科学研究工作所必不可少的基本保证之一。没有言论自由,没有一个相互倾听和争论的空间,科学研究中的自由探索、创新、发现是不会存在的。于是,社会科学研究者既不可能站出来反对保护儿童,也不会站出来赞成V-chip,他们担心这种限制有一天会威胁到自己头上。因此,保护儿童权益组织在反对媒体暴力方面并未寄希望于科学界,而寄希望于各种民间组织的联合力量。但是,冲突或争论并不意味着必然要损害某一方的利益,争论将使各种利益群体的主张都得到不同程度的强调,并力图通过法律制度达到一种新的制衡。

虽然美国是一个色情业比较发达的国家,但是这种行业的服务对象只限于成年人,对未成年人传播是违法的。除了上文所提到的限制措施,为了保护约三千万网络少年儿童,从1996年开始,美国曾先后通过了四部保护未成年人、限制成年人网站的法规,但立法过程相当艰难。

1996年3月,美国国会通过《通讯内容端正法案》。该法规定,在未滿18岁的未成年人接触的网络交互服务和电子装置上,制作、教唆、传播或容许传播任何具有猥亵、低俗内容的言论、询问、建议、计划、影像等,均被视为犯罪,违者将被处以2.5万美元以下的罚款,两年以下有期徒刑,或二者并罚。但是,随后美国公民自由联盟等民间组织援引宪法修正案第一条向法院提出起诉,并在最高法院赢得胜诉。

关于这个法案的际遇,林达在《历史深处的忧虑:近距离看美国》有所阐述:

这项决议不仅激怒了互联网通讯业,还引起了美国民权组织的批评,连克林顿政府都立即向参议院提出“缓办”的请求。白宫发言人说,“总统认为这个问题值得更仔细的讨论……政府厌恶任何形式的猥亵素材传送,但需要注意到重要的宪法修正案第一条保障的权利。”

为什么连美国总统都会认为此法案还需要“更仔细的讨论”呢?原因是电脑的情况与广播电视并不完全相同,除了一些类似的功能之外,它在美国还成了出版业的扩展领域。许多报刊出了“电脑版”,订户可以在电脑上阅读,需要时也可以打印出来。但是,新的法案就可能造成这样的情况:同一份报纸或杂志,会由于某一张照片或某一句话,使得印刷版可以出版,而电脑版却给禁掉了。这样,出版业的言论自由就有了疑问。同时,法案中对于这样的用词:“猥亵、淫荡、挑逗、污秽和下流”并没有提出什么明确的定义,也可能成为今后打官司的麻烦问题。因此,民间组织“民主与技术中心”主席认为,“那是违宪的,是对信息高速公路上新闻自由的直接威胁。”批评者还担心,这是美国政府对电子通讯扩大检查的先声。

电脑有一个很大的特点,它的信息传布是双向的,而不是像电视那样是单向的。它的公众参与性更大。它涉及的面相当广。因此,还要“更仔细讨论”的观点,代表了美国在处理涉及宪法修正案第一条的问题时,通常所持的谨慎态度。所以,虽然法案最后尚未实行,但是已有许多人试图解决这个问题。这里,市场规律又在悄悄地起作用。

最起劲要解决这个问题的是几个大的互联网公司,他们的动因当然是不希望因此而产生严格的法规,因为法规在保护未成年人时,也会同时扫掉了他们的一大笔成年人生意。所以,他们主动在商业网上设立了一些阻拦功能。另外,各大软件公司也在设计生产各种管制软件。这种东西出得很快,因为肯定能挣钱。

保护儿童与言论自由都很重要,解决这个看来是矛盾的问题,美国朝野双方都作出了很大的努力。在这个过程中,我们首先能体会到美国社会如何在竭尽全力维护一个基本信仰。

下面接着把《读书》杂志上的文章转录完,以此说明美国朝野双方在此问题上是如何妥协而达成共识的。

特别值得提出的是:在克林顿总统签署《1996年电信法》的当月,美国公民自由联盟向费城联邦法院起诉该电信法违宪,联邦法院判公民联盟胜诉。美国政府因此上诉最高法院。1997年6月22日,最高法院13位大法官一致裁决维持费城联邦法院原判决,宣布《1996年电信法》的第五部分“通信规范法”(简称CDA)违宪。CDA的主要内容之一是为保护未成年人,要对淫秽信息的制作和传播进行限制。最高法院的理由是:此条款用词含糊,容易对言论自由构成威胁。其判决书写道:“虽然政府为保护儿童而使他们避免具有潜在危害的信息,但CDA实际上禁止了成年人根据宪法赋予的权利即接受和向他人传播信息的言论自由。”

V-chip法规未包括在CDA正文中,而是被放在CDA的副标题之下,那么,最高法院是否同时否决了V-chip了呢?有人提出既然V-chip包括在第五部分中,就应当一起被否决。但是,最高法院对CDA的判决书只字未提V-chip,V-chip被认为是电信法的一部分,而不是CDA的一部分,因此,最高法院未否决V-chip.而美国公民自由联盟提出:V-chip的问题实际上与CDA是一样的,CDA违宪,V-chip自然也是违宪的。而“V-chip之父”艾德。马基在1998年3月伦敦举行的世界儿童电视峰会上向世界儿童电视工作者说明,考虑到自由市场原则不适用于儿童,因为许多节目制作者和广告只将儿童看作是他们的顾客;并考虑到美国有八百万放学后无人照看的儿童,政府立法实行以节目内容分级制为基础的V-chip管理责无旁贷。……至此,我们已经看到,第一,美国的言论自由不是绝对的,尽管它以“绝对措辞”的形式出现;第二,为确定是否有必要对言论自由进行某种限制,同样需要一个言论自由和表达自由的空间及其相应的法律制度。

从那以后,双方的博弈仍在进行。

1998年10月,美国国会通过了《儿童在线保护法》,规定商业性的成人网站不得让18岁以下的未成年人浏览缺乏严肃文学、艺术、政治、科学价值的裸体与性行为图像及文字等有害内容;成人网站经营者必须通过信用卡付款及成人账号密码等方式,对未满18岁的未成年人进行必要的限制,以防止其浏览成人网站,违反者将被处以五万美元以下的罚金,六个月以下监禁,或二者并罚。这个法案再度遭到民间维权社团的反对,结果暂缓执行。

1999年4月20日,美国国会通过了联邦贸易委员会制定的《儿童网络隐私规则》,并于次年4月生效。这一法律主要是限制网站不得随意使用儿童的图片、资料等从事商业性的经营活动。

2000年,美国国会又通过了《儿童互联网保护法》,规定所有有可能为未成年人提供上网服务的公共场所(包括学校和图书馆),都必须为互联网电脑安装色情信息过滤软件,否则将无法获取政府提供的技术补助资金。这个法案虽然也遇到了许多挑战,但在2003年6月,美国联邦最高法院最终裁定该法案不违宪。之后,美国所有学校和公共图书馆的电脑都按规定安装了色情信息过滤软件。

为增强全社会对儿童网络安全的意识,美国联邦调查局专门为家长编发了《网上安全家长指南》。美国一些电脑公司还开发出监视软件,家长可以通过这些软件远程监视孩子的上网情况。

由于在家里有父母的监护,在学校和图书馆有过滤软件系统,美国少年儿童在一定程度上与色情信息有所隔离。但是,要让孩子与网络色情彻底断绝,关键在于成年人。

美国法律并不限制成年人接触色情信息,但是在工作场所却是严格禁止。在美国,政府部门的职员在受聘时,合同上都白纸黑字写明不允许在工作时间,用公家的电话、电脑等接触色情信息。绝大多数公司企业也有这方面的规定。与此同时,为了国家安全的目的,美国法律要求所有的公司都要员工保存至少三个月的上网和电话内容的信息。

虽然美国的色情产业在世界上名列前茅,但是相关的立法和保护未成年人的措施,美国也走在了世界的前列。

对照美国,中国在保护言论自由和保护儿童权益方面做得如何呢?

荀路2020年元月12日

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