周平 政治学人 2022-03-30 09:20
作者简介
周平，云南大学特聘教授，博士生导师。
国民是由在“国”与“民”关系中形成的权利义务关系所塑造的社会政治身份，最早出现于欧洲民族国家构建的过程中，通过民族国家体制机制的构建而巩固和丰富，并随着民族国家体制在世界范围的广泛采纳而具有普遍性。中国近代形成现代国家议题后，国民概念被引入国内。辛亥革命开启现代国家构建以后，国民通过人口国民化而被塑造，逐渐成为取代臣民身份的新社会政治身份，并在现代国家构建中发挥了基础性的作用。新中国成立后，国民身份以一种隐蔽的方式存在了相当时间后又逐渐凸显。以长时段历史观察的眼光对国民身份问题进行梳理，挖掘其蕴涵的历史文化资源为国家的治理和发展服务，是今天学术研究的重要责任。
一、引言
“国民”并非表达“一国之民”这一无关痛痒意思的空洞词汇，而是表达具有特定内涵和广泛影响的社会政治身份的概念。这样一种特定的社会政治身份最早出现于欧洲民族国家构建的过程中，并因其为现代经济、社会和政治的构建提供了基本的行动者而具有世界意义。中国由于现代国家构建的需要而引入了“国民”概念，进而在中华现代国家构建中开启了国民身份塑造的过程。因此，“国民”成为19世纪末至20世纪中叶传播和影响都十分广泛的概念，甚至可以说是最有影响力的社会政治概念，“新民”“新国民”“国民性”“新青年”等影响甚广的社会政治概念皆与之有着千丝万缕的联系。辛亥革命开启现代国家构建的进程后，国民身份塑造更是一直与之相伴随，并将国民观念推广至整个国家和社会的各个方面，以至于一系列现代性构建的运动、结构、机构和组织都包含着国民属性，舍弃“国民”概念就无法对其进行有效的解释。
为新中国的成立奠定宪法基础的《中国人民政治协商会议共同纲领》，也是以“国民”概念来论述社会成员个体对国家的义务的。但是，新中国成立后虽然对“国民”概念既不加以肯定也没有否定，但很少使用却是明摆着的事实。国民身份事实上处于一个弃置或虚置的状态。改革开放以后，“八二宪法”在对公民进行界定时又填入了国民内涵，对公民做了一个国民化的解释，使国民与公民具有了相同的含义；现实生活中对“国民”概念的使用更是比比皆是，如国民经济、国民教育、国民权利、国民待遇，等等。在这样的背景下，学术研究中对国民身份问题的关注也突出了起来，涉及国民问题的学术成果不断出现。如此等等，又把国民身份问题凸显于今天的现实中。
国民身份问题在中国出现至今已逾百年，提供了一个长时段历史观察的典型案例。从长时段历史的角度来看，中国引入“国民”概念进而形成将人口的社会政治身份从臣民转化为国民的人口国民化进程是历史的必然，国民身份塑造成为在中国现代性经济、社会、政治和文化构建中发挥基础性作用的因素。中华现代国家的构建随着新中国的成立而告完成以后，国民身份仍然在发挥着作用，并显现出不可替代、不可或缺的特点。这样的现象表明，对于昨天的中国和今天的中国来说，国民身份问题都是无法回避的。今天对国民身份问题进行再审视，就是要通过对国民身份问题形成和演变过程的梳理，对其形成客观、准确的认知，进而发挥其对于历史叙事、现代构建和国家发展的积极意义。
二、国民身份的形成及其普遍化
在社会构成的意义上，人是以社会人口的形式存在的，通常以“民”或“人民”来称谓。然而，这样笼统且抽象的人在社会生活中又处于具体的社会关系中，并在这样具体的关系中形成权利义务关系，进而经由这样的权利义务关系确定自己在社会中的人身位置。因此，这样的权利义务关系凝结成的一套规范，也就成为人口个体行为的基本遵循。从这个意义上说，这样的权利义务关系及其塑造的规范，也就成为个体的人基本的社会身份，与之关联的权利也被视为身份的待遇。在此基础上形成的民族（族性）、职业、阶级等次一级的身份，与基本的社会身份共同构成了社会的身份体系。具有特定身份的个体在具体情景中又扮演着不同的角色，甚至在同一时空场景中扮演多个角色。但是，这些具体的角色皆受其身份的制约。从总体上看，基本的社会身份构成了个体的基本模式，对其人身的行为具有框定作用，从而将个体的人塑造成为了具体的社会行动者。社会的人就以这样的行动者的方式释放出自身的能动性，从而对社会的经济、政治和文化发挥基础性的影响。
国民作为一种社会身份，是在此前社会身份演变的基础上逐渐构建起来的，并成了人类社会身份演变过程中的一种类型。它的形成与国家形态的演进之间具有内在而本质的联系。自从人类社会构建了国家这样的政治形式从而进入国家时代以后，人类社会便要通过国家来界定自己。在国家社会的框架中还可以划分出更加具体的区域社会、村落社会等，但国家社会是社会的基本形态。国家与社会的关系就是在如此一个宏阔的框架中来分析和论述的。在此框架中，由国家的权力配置及其运行方式形成的国家体制，体现着不同历史条件下的国家的本质内涵。而不同的国家体制作为社会关系的一个重要方面，在个体身份的塑造或构建中发挥着关键性的作用，并为其注入了丰富的政治内涵，使其具有了突出的政治属性。不过，由此形成的社会政治身份反过来又对国家体制的进一步构建和运行产生重要的影响，也往往成为新的体制构建的基本支撑。国家体制与社会政治身份之间一直保持着紧密的互动。国民身份就是在欧洲的国家体制与社会政治身份的互动中形成的。此前欧洲已经出现过的公民、臣民等具有典型性和长期、广泛影响的社会政治身份，也对国民身份的内涵具有深刻的影响。
公民，是古希腊、古罗马的国家体制所造就的基本的社会政治身份。的确，“在西方历史上，公民现象最早出现在古希腊时期”，一些人因为在城邦中享有参与城邦事务的权利而确立了公民身份。亚里士多德就说：“凡有资格参与城邦的议事和审判事务的人都可以被称为该城邦的公民。”从这个意义上说，“公民身份是一种维持参与公共事务的亲密关系的纽带”“是一种特权”。罗马人继续了希腊的公民身份体制，并以自己“强烈的法律意识和行政管理能力”而将其发展成为“更为复杂、更有弹性，也更具有法律色彩”的罗马模式，甚至“把公民资格赐予平民”。在罗马帝国“把它的势力范围扩展到了整个地中海海湾和高卢地区”以后，公民身份也被当作一种统治手段而推广到罗马之外，“公民身份已经逐渐赐予了整个帝国的臣民”。这样一来，希腊城邦所确立的由特定的政治权利确定公民身份的逻辑也得到了锤炼而更具韧性和多样性。
欧洲进入中世纪后，公民作为一种基本社会政治身份的演进被打断了。欧洲的“中世纪开始于5世纪下半叶西罗马帝国的灭亡。罗马与野蛮世界（日耳曼人、凯尔特人、斯拉夫人）的相遇是西欧社会发展深刻变革的开端，这开启了中世纪时代。”庞大帝国崩塌后，“野蛮世界”中的不同势力纷纷建立起自己的王国。于是，“在西欧的广阔空间中形成了以封建割据为基础的统一的基督教世界。……一方面是林林总总的封建邦国，另一方面又是凌驾于这些邦国之上的一统权威——教皇，罗马教皇成为整个西欧社会的无上权威。教皇把这些大小邦国联结而成为一统的基督教世界。”在此情况下，“整个西欧是一个天主教大世界，没有国界，不须关防，只有大大小小的封建领地，每块领地上领主对农奴实行经济权、政治权和司法权。国王是许多贵族中的一员，他唯一的不同就在于他是贵族中的第一人，是一群贵族之首。”这样“一个天主教大世界，没有‘国家’，只有‘领地’，这就是中世纪的状况。”随着时间的推移，王权在与教权、贵族、民众这些稳定的社会政治力量的持续互动和较量中胜出。“在这种普遍的混乱状态中，王权是进步的因素，这一点是十分清楚的。王权在混乱中代表着秩序，代表着正在形成的民族（nation）而与分裂成叛乱的各附庸国的状态对抗。”
在王朝国家体制下，君主拥有王朝的最高权力，成为一切社会政治权利的渊薮，民众则在与君主的关系中通过服从、效忠而获得庇护。于是，在“君”与“民”的关系中形成的权利义务关系，为社会人口确立了一种普遍性的社会政治身份——臣民。王朝国家这种国家体制遍及欧洲后逐步地专制化、绝对化，王朝国家的人口则进一步地臣民化，从而促成了具有突出的依附性、地域性特征的臣民身份的普遍化。臣民化的人口又在王朝国家的框架内整合起来，成为“正在形成的民族（nation）”。
王朝国家的王权不断加强并走向极端的同时，一个始料未及的后果逐渐浮出水面：一方面，日渐凝聚、整合起来的民族（nation）逐渐成长为一种与王权抗衡的力量，王权与民族之间的二元性关系越来越突出；另一方面，民族成员个体的权利意识逐渐觉醒并增强，在争取自身权利的斗争中越来越把民族作为争取并承载权利的力量。在此背景下，英国在1628年的《权利请愿书》运动的基础上，通过1688年的光荣革命而实现了“王在法下”“王在议会”的变革，从而创建一种民族拥有主权的国家体制，开了民族国家之先河。因此，一个“国”与“民”直接关联的框架也建立了起来，开启了人口去依附性、去地域性的国民化进程。一个世纪后的法国大革命，通过宪制性文件明确宣示了由国民组成的民族来行使国家主权的原则，从而促成了民族国家的体制化、法制化。如此一来，拥有主权的国家成了社会权利义务关系的中枢，“国”与“民”的关系成为塑造人口基本权利义务关系的总体框架。在这样的关系中形成权利义务关系而确定自己人身位置的“民”，也就成了国民。因此，从“国”的角度来观察和界定“民”的格局也实现了体制化。此后，民族国家依据一元性国民权利而建立一系列的体制机制，进一步巩固和丰富了国民身份的内涵，并将其凸显为民族国家体制的基础性构件。
民族国家体制及其塑造的国民身份，为现代经济、社会的构建提供了基础性条件——能自主支配自己行为的行动者，促成了现代文明的构建，增强了国家的力量，从而使民族国家产生了示范作用。世界上其他国家对民族国家体制的广泛采纳，又使得在“国”与“民”的关系中确定人口社会政治身份的框架或逻辑被推广到世界各国，具有了全球的意义。
但是，在国民身份日益普遍化的过程中，国民与公民的关系问题也显现了出来，越来越多的国家放弃了平实的“国民”概念，而以更具意识形态色彩的“公民”概念代之。就连最早在政治实践中和法律上确立国民地位的法国，后来在宪法中也经常使用“公民”概念。的确，这是一个值得深入探讨和辨析的问题。作为一种社会政治身份，公民在古希腊城邦时期形成并延续至今，由特定的政治权利及相应的义务而塑造，既可以授予也可以剥夺，具有突出的政治属性；国民在民族国家体制中形成，由“国”与“民”关系中权利义务关系而塑造，其权利缘自“国”，是自然形成的，无须授予也不能剥夺，兼具社会属性和政治属性。在民族国家体制下，公民的权利由国家通过宪法和法律赋予，因而成了国家公民，并与国民身份形成重叠关系——这为以公民概念替代国民概念提供了条件。但是，这两种身份之间的差别并未因此而消失。法国大革命中形成的《人权与公民权利宣言》，同时强调了国民权利（国家框架内的人权，就是国民的权利）和公民权利，并将两种身份并列。日本、韩国等则是以国民为基本的社会政治身份。更加值得注意的是，随着国家间交往越来越深入，国民身份以及“国民”概念的不可替代的问题越来越突出，国民身份又受到了重视。
三、国民身份问题在中国的凸显
中国在公元前21世纪便建立了国家这样的政治治理形式，在世界的国家形态演进历史上走在了前列。秦统一并建立了中央集权的政权后，中国进入了王朝国家时代。王朝国家是一种以某个姓氏的个人独揽王朝最高权力的国家体制，奉行“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的原则，皇帝拥有王朝的最高权力，也是王朝范围内一切政治权利的渊薮，从而形成了一个以君主为核心来确定“民”之权利义务关系的稳定框架。君主之外的所有人均服从并效忠于君主，由此而获得君主的庇护，这样的权利义务关系所确定的“民”的社会政治身份，便是皇帝的臣民。不过，农耕文明条件上的民众依附于土地并聚落而居，“几千年来都是个体经济，一家一户就是一个生产单位”，并未能与“君”建立起直接的权利义务关系，而在村社的范围内以家庭或家族的形式建立具体的权利义务关系，“宗族纽带与乡村纽带常常相互增强，村民们在自我保护和维持村社资源方面有共同的利益”，这便造就了一种特定的社会身份——村民。从总体上看，王朝国家时代的中国，形成了一种双重性的社会政治身份，但臣民是整个王朝范围内基本的和普遍性的社会政治身份。
但是，鸦片战争中古老的王朝无法与建立民族国家体制进而创立现代文明的西方列强抗衡，陷入了落后挨打的窘境。探寻救亡图存道路的先贤们，在经历了技术路线、改良道路的失败后，尤其是看到日本在明治维新中建立民族国家而根本改变国家命运的现实后，选择了通过构建现代国家而实现对传统文明的根本改造从而实现国家富强的道路。于是，与现代国家结合在一起的国民身份受到关注，“国民”概念被从日本引入国内，并迅速产生了广泛的影响。“二十世纪初年至辛亥时，国民思潮在古老专制的中国大地上荡漾起伏，爱国志士、革命仁人无不以国民自命或为民请命。一时，国民会、国民军、《国民报》《国民日报》《民呼日报》《民吁日报》《民立报》《民声丛报》《民心》月刊，等等冠以‘民’‘国民’字样的组织、报刊应运而生。”梁启超在国民观念传播方面尤其活跃，对国民身份问题的认识也更为深刻，并“深感中国现代转型所缺乏者并非戊戌变法时致力推行的‘新制度’,而是支撑这些制度的新‘国民’。”“国民问题被看作是中国问题的总根源”。于是，他将国民与现代国家问题结合起来，提出了“国民者，以国为人民公产之称也”的见解，并对“国民”做了这样的界定：“有国家思想，能自布政治者，谓之国民。”对于当时国民概念的空前盛况，章士钊说：“近世有叫号于志士，磅礴于国中之一绝大名词，曰：国民。”
“国民”概念是为适应中华现代国家的构建而引入中国的，当然也成了论证中华现代国家性质的核心概念。孙中山就是用“国民”概念来对要建立的新国家的性质进行论证的。在1903年8月为“东京军事训练班”学员制定的《誓词》中，孙中山就提出了“创立民国”问题。而所谓“民国”，指的就是国民之国。1905年8月，孙中山又将“创立民国”作为同盟会的宗旨写进《中国同盟会总章》,将未来的共和国确定为“中华民国”。1906年，孙中山在领导制定的《革命方略》中更是明确提出：“今者由平民革命以建国民政府，凡为国民者皆平等以有参政权。大总统由国民公选。议会以国民举之议员构成之。制定中华民国宪法，人人共守。”在这里，孙中山已经将“国民”理念与其理想的政制和政府有机地结合在了一起，国民成了支撑新的制度和政府的政治身份。“在这种浓厚的国民思潮的社会氛围下，孙中山将自己所从事的资产阶级民主革命称之为‘国民革命’。”
辛亥革命推翻了中国历史上最后一个王朝，并将中华现代国家的构建付诸实践。辛亥革命以国民的名义兴起，也以此来获得自己及其政权的正当性。孙中山说：“此次革命，乃国民的革命，乃为国民多数造幸福。”其所建立的政权也以“国民”来命名“中华民国”。1912年孙中山就任临时大总统，“亚洲第一个民主共和国‘中华民国’宣告诞生。”孙中山在《临时大总统宣言书》中也说：“谨以此誓于国民”。1912年3月11日公布的《中华民国临时约法》则明确规定：“中华民国之主权，属于国民全体。”体现了现代国家主权在民的原则。这一系列的政治象征和宪法规定，在中国历史上第一次以宪制文件确定了国民的国家主权者地位，在宪制层面上实现+了国家的国民化，为人口国民化提供了有力的宪法支撑。随后，社会人口在与国家互动中逐渐去除了依附性、地域性，褪去了臣民的身份，形成并巩固了国民的身份。一方面，从中央到地方各种围绕着国家的统一和现代国家体制机制的建立而形成的政治过程甚至是经历的反复，对于民众形成国民观念和建立国民身份产生了重要的作用。另一方面，在人口国民化中迅速觉醒并走在前列的知识分子，所掀起的各种思想文化和社会政治运动尤其是五四运动，不仅对传统的臣民身份体制形成了巨大的冲击，而且有效地促进国民观念的传播，推动了人口国民化的发展。
在国共两党合作推动的国民革命中，孙中山对中华现代国家建设进行了总体设计，起草了《国民政府建国大纲》。在对新的国家体制的设计中，“‘国民’身份是构建中华民国国家体制的基石”。国民政府于北伐革命中在南京建立后，中国的现代国家构建在前一阶段的基础上继续推进，逐渐构建了完整的现代国家框架及相关制度。这样的现代国家构建，对人口或民众与国家的关系进行了根本性调整，从而推动了人口国民化向纵深发展。一方面，现代国家体制构建中通过“中华民国之主权属于国民全体。凡依法律享有中华民国国籍者，为中华民国国民”的规定，对政权进行了国民性论述和定位，同时也对人口的社会政治属性进行了国民性定位，促成了国民身份的体制构建。另一方面，中国共产党领导的人民民主革命，也对国民观念的传播和国民身份的塑造产生了重要的影响，成为人口国民化进程的重要力量。在抗日战争中，民众的国民意识在保种图存的生死抗争中得到觉醒的同时，国民的整体意识也快速地提升。1946年底通过的《中华民国宪法》，在明确国民的主权者地位的同时，也对国民进行了明确界定，从而以宪法的形式，把全部国籍人口定义为国民，即以国民作为现代国家人口的基本社会政治身份，实现了对延续数千年的臣民身份的彻底否定，从而标志着近代以来人口国民化的基本完成。至此，国家的全部人口都具有国民这样一个同质性的社会政治身份。
但是，在资产阶级共和国框架中构建的现代国家体制并不具有人民性，国家政权是资产阶级性质的，而且“用‘国民’的名词达到其一阶级专政的实际”。第二次国共合作破裂后，国民党政权的反人民性质更是暴露无遗，其通过宪法规定的国民身份已经无法满足人民日渐高涨的民主意识和国家意识的要求。这样的情形表明，资产阶级的共和国方案破产了，必须使“资产阶级的民主主义让位给工人阶级领导的人民民主主义，资产阶级共和国让位给人民共和国”。于是，中国共产党领导的人民革命，最终推翻了国民党政权，建立了人民民主的新国家，实现了国民身份的人民性改造，为中国近代的人口国民化画上了句号。
四、国民身份搁置所导致的困扰
中华人民共和国的成立，标志着中华现代国家构建的完成。所谓现代国家，就是在当下的世界范围内占主导地位的国家形态。这样的国家从国家类型来看就是民族国家。中华人民共和国从国家形态来看，属于民族国家的范畴。新中国常常以“多民族国家”来自称，不过是为了强调或突出国家的民族构成，并没有否定当代中国的民族国家性质。而这样的民族国家体制的建立，是在辛亥革命后的民族国家构建的基础上实现的。对于中国这样一个古老的国度来说，不论是全面摧毁延续数千年并且有深厚的农耕文明支撑的王朝国家体制，还是建立一个首先出现于欧洲的现代国家体制并以其取代王朝国家体制，都是一项十分艰巨的工程，经过了一个长期的过程。新中国的建立完成了民族国家的构建，从而为辛亥革命开启的现代国家构建画上了句号。
新中国的国家政权并不是对旧政权的“接收”，而是在用暴力打碎资产阶级国家政权的基础上重建的结果，因而与旧政权有着本质的区别。新中国人民民主专政国家政权的建立，既是国体的重建也是政体的重建，经历了一个长期的过程。仅从国家政权的宪制设计来看，除了为新中国奠定宪法基础的《共同纲领》所进行的设计外，就经历了“五四宪法”“七五宪法”“七八宪法”的不同设计，到了“八二宪法”才形成一个完备的宪制体制。当然，这样的体制也需要做进一步的调整和完善。不过，这些建设也包括其间的多次调整，皆是在现代国家即民族国家的框架下进行的，仍然坚持了民族国家的体制框架，但为其注入了新的阶级内涵和意识形态内涵，熔铸了人民民主专政的性质。但是，民族国家体制与国民身份之间具有本质的、内在的逻辑联系，也需要由人口国民化所塑造的能够自主支配自己行为的社会行动者的支撑。这样的逻辑联系在新的人民民主专政的政权体制下也顽强地体现出来，具有并不以人们的认知为转移的特点。
中国的国民身份问题，由现代国家即民族国家体制的构建而引发，并随着民族国家体制的构建而丰富。其核心是在构建取代王朝国家的新国家体制的过程中，突出“国”与“民”的关系，从而塑造与“国”相适应的“民”，即生活于国家的范围内并由国家保障其权利从而能够自主支配自己行为的社会行动者。也正是由于如此，近代以来大量使用“国民”概念而较少使用“公民”概念。中华现代国家构建中出台的各种宪制性文件，涉及具有权利并承担义务的社会成员个体，皆是使用“国民”概念。为新中国成立奠定宪法基础的《共同纲领》，也用“国民”概念来论述社会成员个体的义务。其实，“清末以梁启超为代表的知识分子们所倡导的‘民’，不管他们用的是‘新民’还是‘公民’，其实质内涵多是指以国家为本位的国民”。
但是，中华人民共和国成立后，随着此前以“国民”命名的政权和政党被彻底推翻，“国民”概念也不再使用了，处于一种弃置的状态。凡是涉及“民”的地方，皆使用“人民”概念，国家、政权、政府、军队、政治团队皆以“人民”来界定其性质，充分地突出人民性，为国家的建设和发展指引了方向并注入巨大的力量。然而，“人民”是一个集体名词，并不是一个具体的社会政治身份概念，一旦涉及社会成员个体的权利义务关系的时候，它就无法适用了。在新中国的政权建设中，这个问题很快就出现了。
在筹建新中国的国家政权时及中央人民政府成立后的一段时期内，由于不具备选举产生最高国家权力机关的条件，中国人民政治协商会议代行了最高国家权力机关的职权，地方人民代表会议代行地方国家权力机关职权。但是，随着人民政权在全国范围内的普遍建立，以普选方式产生基层人民代表大会代表、召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的问题提上了议事日程。为了确定人民的选举权和被选举权，1953年2月11日中央人民政府委员会第二十二次会议通过了《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》。其中第一次使用了“公民”概念，第四、五条规定，除依法尚未改变成分的地主阶级分子、依法被剥夺政治权利的反革命分子、其他依法被剥夺政治权利者、精神病患者之外，年满十八周岁之中国公民，不分民族和种族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，均有选举权和被选举权；妇女有与男子同等的选举权和被选举权。
很显然，这里所指的“公民”概念，具体所指不过是整体性的人民的具体化、个体化，并非一个明确的社会政治身份概念。新中国的第一部宪法即“五四宪法”，专列“公民的基本权利和义务”一章，明确宣示“中华人民共和国公民在法律上一律平等”，确定了公民的基本权利和义务，却未对公民的身份作出明确界定，此后的“七五宪法”“七八宪法”也是如此。这样的规定导致了公民的模糊性，也削弱了其作为社会政治身份概念的意义。
在此后相当长一段时间里，“公民”概念在相当程度上是抽象的，公民身份的意义并不是十分明确。相反，在具体的社会权利义务关系中，尤其是涉及个体在社会中的人身地位及其相应待遇时，皆是在特定历史条件下构建起来的并具有明显时代特征的身份在起作用。这样的身份比较突出的有以下几种：一是地域性身份。在城乡二元结构基础上进行的户籍管理和生活资料的供给方式，将社会人口区分为城镇人口和农村人口，通过不同的待遇而将其确定为不同的社会身份；二是民族性身份。这是贯彻党的民族政策和民族识别的基础上确立的不同民族的族性身份，干部履历表和身份证皆将其置于重要位置，也是享有特定的照顾待遇的依据；三是职业性身份。这是城镇人口通过工作单位进行管理而被塑造为“单位人”而形成的身份，不同的“单位人”享有不同的待遇；四是阶级性身份。这是阶级斗争扩大化的年代，通过家庭成分（各种履历表都必须填写家庭成分）而确定人的地位和待遇的方式而确立的身份，不同的家庭成分的社会个体享有不同的待遇。
如此一来，社会便形成了一个十分复杂的身份体系。但是，随着时间的推移和形势的变化，尤其是改革开放以来国家和社会的快速发展，社会生活发生了巨大而深刻的变化，社会身份体系也随之而迅速地变化。一些身份，如阶级身份、城乡人口身份及职业身份等，逐渐失去了曾经的意义而从社会生活中淡出，另外的一些身份，如公民身份、民族身份等，仍然在发挥着重要的作用。但是，不管这些身份形态如何变化，国民身份虽没有受到肯定也没有被明确地否定，实际上处于一种弃置的状态。
中国共产党的十一届三中全会终止了以阶级斗争为纲的方针，将党和国家的工作重心转移到以经济建设为中心上来，确立了改革开放的路线。随着党的工作重心的转移，以及改革开放的推进，人口的社会政治身份的问题也逐渐突出了起来。一方面，此前在特定历史条件下尤其是阶级斗争为纲领条件下形成的社会政治身份需要进行调整；另一方面，面向市场的经济组织、社会组织尤其是社会主义市场经济体制的建立，以及民主法制建设的推进，都需要塑造权利义务关系明确的社会行动者。
在这样的形势下，“八二宪法”第三十三条对公民身份做了一个明确而清晰的界定——“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。”这样的规定将全部国籍人口界定为公民，实际上是使用了国民概念内涵，与此前宪制性文件关于国民的规定完全一致。国民会议于1931年通过的《中华民国训政时期约法》就规定：“中华民国之主权属于国民全体。凡依法律享有中华民国国籍者，为中华民国国民。”《中华民国宪法》也规定：“具有中华民国国籍者为中华民国国民。”这样一来，公民身份与国民身份就没有区别了，从而使得“公民与国民的含义相同”。换句话说，这样的规定将以前的国民概念的含义整合于公民概念之中，不仅为国家和社会的构建提供了一个权利义务关系明确的法定身份，也为若干理论和现实问题的解决提供了法理依据。
但是，国民身份并未得到正式的认可，更未成为一种体制性的身份。虽然从宪法第三十三条的规定来看，公民与国民的含义完全一致而实现了同构，但该条第三款“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务”的规定，确立了一个公民权利义务法定的原则，又将国民身份本质内涵中的一些基本的因素排除掉了。作为一种社会政治身份的国民，其权利和义务是在“国”与“民”关系中形成的，具有明显的自然形成的属性。而公民的权利义务法定的规定及其具体内容突出的政治属性，则表明它与国民身份仍存在相当大的区别。这就表明，国民身份不再处于弃置状态，但却处于一种虚置状态，实际的意义有限。
在国民身份搁置或虚置的情况下，关于中华现代国家的构建及其在当代中国的继续的论述或叙事就由于缺乏关键性的因素而难以周延，新中国体制机制建立的伦理依据就难以形成明确的界定，中华民族的国民属性就无法得到全面的论述从而影响到中华民族的理论论述的完备性，经济和社会生活中需要以国民来论述的诸多问题就难以自圆其说。比如说，现代国家体制机制建设，如果不以一元性国民权利为基础，而以国家法定的公民权利为基础，那显然就说不通了。总之，在国民身份缺乏的情况下，理论上和实践中就会面临诸多的困扰。
五、国民身份问题再审视之旨归
国民身份（包括国民概念的使用）问题，是一个在特定历史条件下形成并不可回避的实际问题，是无法也不应该一弃了之的，对其采取不承认的态度既不可取也不可行。相反，必须历史地看问题，坚持一切从实际出发的原则，从学术上和政策上对其进行必要的回应。对国民身份问题进行再审视，就是对这个无法回避的实际问题进行主动而积极回应的重要方面，其核心是承认国民身份的合理性和必要性，将其作为重要的社会、政治、历史资源来对待和利用。从现实的情况来看，这样做至少可以对以下几个方面的问题提供积极而有意义的支持：
一是，形成周延的现代国家叙事。秦统一并建立中央集权的王朝后，中国历史疆域内的国家皆以王朝的形态存在。严复在其翻译的《法意》按语中说：“中国自秦以来，无所谓天下也，无所谓国家也，皆家而已。”辛亥革命推翻了最后一个王朝，“以近代的西方政体模式，取代中国古老的政体”，因而“是一次前所未有的政体变革”，为现代国家的构建举行了奠基礼。这样的现代国家构建，也得到了中国共产党的支持。在此过程中具有关键作用的国民革命的形成，就与中共有着紧密的联系。但是，国民党主导建立的现代国家实行资产阶级专政，由于不能代表人民的利益而最终破产。于是，中国共产党领导的人民革命推翻了这个资产阶级的政权，使“资产阶级的民主主义让位给工人阶级领导的人民民主主义，资产阶级共和国让位给人民共和国”。中华人民共和国的成立，标志着中华现代国家构建的完成。新中国在彻底改变此前的国体的基础上，建立了与之相适应的新的政体。但是，新中国的国家体制或国家类型，则是典型的现代国家即民族国家体制，并将其发展到了一个新的阶段。如果说，国民身份的形成在中华现代国家构建中发挥着关键性的作用的话，那么，要形成一个完整的现代国家叙事，就无法回避国民身份问题。如果不承认当代中国的国民身份，就无法对当代中国的现代国家体制进行完整的论述。从这个意义上看，国民身份是现代国家叙事中一个不可或缺的环节。
二是，构建完整的国家伦理体系。在国家这样的政治治理框架中，国家政权与所治理的民众之间建立起来并维持着一定的伦理关系。而在此关系中国家行为遵行的体现某种价值观念的原则或规范，则构成了国家的基本伦理。这样的国家伦理既是国家政权的执掌者施行统治或治理的基本依据或基本取向，也是国家政权及其统治正当性的根源所在，因而对于国家来说具有基础性的意义。中国历史上延续数千年的王朝国家，皇帝拥有王朝的最高权力，用现代国家的主权理论来说，即为“主权在君”。此外的所有人皆依附于君，通过效忠于君而获得庇护，所以便具有一个基本的社会政治身份——臣民。这个臣民身份成了这样的国家伦理体系的一个核心环节。辛亥革命推翻最后一个王朝后所构建的现代国家即民族国家，则奉行“主权在民”原则，承担或拥有国家主权的是由全体国民所组成的民族。因此，所有人口拥有了一个基本的社会政治身份——国民。辛亥革命后所构建的国家或政府，皆以“国民”来命名，以此来体现“主权在民”的原则，并因此而获得合法性。由此来看，臣民、国民这种不同的身份，不仅分别在“君”与“民”关系和“国”与“民”关系中形成，而且体现着不同的国家伦理。对于中国的现代国家体制来说，如果抽离或忽略了国民身份，就无法建立起完整的国家伦理体系，也无法为对于国家的存续具有根本性意义的国家认同的形成做出合理的论证。确认国民身份的地位，挖掘国民身份形成和演变的历史资源，是现代国家形成完整的国家伦理体系的重要历史资源。
三是，形成完整的中华民族理论。中华民族既是一个历史悠久的民族，又是一个与现代国家结合在一起的现代民族。述说中国悠久的历史，分析中国的现代国家构建，推进中国今天的治理与发展，前瞻中国在世界历史舞台中央发挥影响，均须对中华民族形成一个完整的理论阐释，构建起完整的中华民族理论。从这个意义来看，形成完整的中华民族理论，具有重大的历史、现实和理论意义。但是，新中国成立以来的相当长时间内，我们对中华民族的认知和论述偏重于历史，仅强调“多元一体”的属性，而对中华民族的现代内涵，即它是nation-state之nation、与state有机地结合在一起的一面，尤其是它的“全民一体”的属性有所忽略。此种状况的形成就与搁置或忽略人口的国民身份这一点分不开。其实，中华民族的现代属性，就是在人口国民化、国民整体化的基础上形成的，其关键因素就是人口的国民身份。毛泽东在宣告“我们的民族站立起来了”时，所说的中华民族就是由“中国人”组成的整体，费孝通则“把中华民族这个词用来指现在中国疆域里”的所有人。
四是，筑牢社会稳定的身份基础。组成社会的人不是抽象的存在，而是处于特定的社会关系中，并以由此形成的权利关系而规范的行动者的方式发挥作用的。因此，社会人口的身份对社会具有基础性影响。现代社会以行为自主的个体为基本单元，社会身份同质性的分布程度与社会的稳定性直接关联。由收入分配而形成的橄榄型结构对社会稳定具有重要意义，但这样的结构只有在社会的同质性基础上才会形成并具有意义。社会不能也不应排除异质性，但如果同质性弱于异质性，那么，社会的撕裂并因此而造成动荡就难以避免。而社会同质性的构建和维持中，较之于由国家通过法律赋予权利且更偏向政治权利的公民身份来说，由于生活于国家疆域内就享有由国家保障的权利并承担义务这样一种更偏向于自然形成的社会属性的国民身份，显然是最为有效的途径。我国国民身份的长期被搁置，正是各种次级性身份兴起并导致社会身份异质化、多样化的重要根源。美国在身份政治、差异政治理论影响下出现的身份的异质化及其导致社会撕裂的前车之鉴，我们应该引以为戒。今天，中华民族正处于伟大复兴的关键时期，也是中国由传统的农业文明向现代工业文明过渡的重要时期，重视国民身份进而在此基础上对国民性进行进一步的塑造并不断提升国民素质，是中国社会构建中一个必须引起重视的重要问题。
五是，回应现实凸显的重大问题。在一个基于国民身份所塑造的社会行动者而构建起来的国家和社会中，社会生活中的许多问题都需要用国民身份或“国民”概念来加以回应，舍此就无法将问题说清楚。试想一下，“国民经济”一词中，可以将其中的“国民”替换掉吗？其实，这样的问题还有许多。比如，在国家认同为现代国家合法性来源的认识已经成为共识的当下，要回答国家认同的主体及其形成国家认同的缘由，不从国民身份来说的话，能将问题说透彻吗？随着对外开放的扩大和深入，尤其是中国加入世贸组织以后，在民事权利方面给予境内的外国国民、企业以本国的国民、企业同等待遇的必要性和紧迫性日渐突出。这里所涉及的权利是民事性质的，只能以“国民”来述说，除了“国民待遇”就没有更加恰当的表述，由此也导致了国民待遇问题在日常生活和法律表述中变得越来越突出。此外，普通话和规范汉字为法定的国家通用语言文字，国家通过法律加以推广和推行。书同文与车同轨一起，成了秦以来国家大一统的重要支撑。今天，普及国家通用语言文字已是时不我待。但在此问题的论证上总是存在很多纠结。其实，从国民身份出发，用“国民有使用‘国语’的权利和义务”（即国民讲国语）很容易就能将问题说清楚。
上述种种表明，国民身份问题是一个无法回避的现实问题，过去由于种种原因被搁置后就面临着“剪不断理还乱”的尴尬。既然如此，那就不如给予其应有的位置，并积极地加以利用。当然，这并不意味着要用国民身份取代公民身份。国民身份与公民身份各有自己的内涵和特点，但在现代国家的条件下它们又在相当程度上重叠，因此，它们之间的关系并不是相互排斥的关系，它们可以并行不悖地各自在特定的领域发挥作用。
六、结语
通过对中国国民身份问题的梳理不难发现，国民身份具有丰富的社会政治内涵，它的形成具有历史的必然性，并且在形成以后尤其是国民身份塑造成为现实过程以后，国民身份一直在现代国家、现代经济、现代社会的构建中发挥着基础性的作用。将国民身份抽离出去或搁置起来，不论是现代国家体制的构建，还是近现代历史的叙述，以及今天社会政治生活中的诸多基本性问题，都无法得到周延的解释。
站在今天的历史时代来看，正在走进世界舞台中央的国家和正在复兴的民族，应对来自内部和外部的前所未有的挑战，都将国家的巩固和国民的凝聚前所未有地凸显了出来。而国家建设、国家发展和国家力量的增强，在把“国”的问题加以突出的同时，也将国民身份的问题再次突出了出来。换句话说，重视乃至强化国民身份，是今天中国加强内部凝聚和在外部日益凸显的竞争中取胜的一个环节。
因此，不论是回应历史过程，还是呼应现实需要，以及展望国家未来，国民身份问题都是一个不可避免也无法回避的问题。对其加以重视进而开展相应的研究，产生新的创新性成果，实现有效的知识供给和理论供给，是学术研究应该担当起的历史责任。
推荐语
本文从西方范式下的“国”与“民”出发，详细阐释了“臣民”、“国民”与“公民”三种政治社会身份是如何承载不同历史背景下的“国-民”关系的。此外，结合中国近代史，将“人民”这一身份与其他三者联立，详细地论述了四者间的演变如何反映我国国家形态的发展历程。以独特的视角深刻反映出政治社会身份的现实与象征意义。（政治学人编辑部）
责任编辑：李庆港
一审：肖伟林 二审：王智睿 终审：吉先生
文章来源：《云南师范大学学报》2022年第1期