民主绝非万能,而是有许多缺陷。温斯顿·丘吉尔(Winston Churchill)认为, “民主是除了其它所有曾尝试过的制度外最坏的政治制度”,说的就是民主制负面。 民主的优势与劣势只是相对专制而言。我们要民主既非因为民主包治国家百病,也不是因为民主在所有方面优越于专制,而是因为民主在更多方面、更大程度上优越于专制。然而,民主的优势是需要为之付出代价的。要实现民主化并保持民主制稳定,我们必须了解民主能做什么,不能做什么。这样就能使我们在民主无法满足我们的期待时,仍保持对民主价值的信仰。民主制总体而言固然优越于专制,它的劣势却与它的优势同样明显。人世间无完美事物,民主岂能例外?

民主的第一个问题是,“人民统治”中的人民有没有足够的知识、能力与智慧统治国家。环顾你的四周,普通民众对国家大事与国际事务有多大兴趣、了解多少、有何见解?大伙平时聚在一起聊天时谈论什么话题?是国家政治经济军事、和平与战争、世界前途与人类命运?还是今日市场猪肉青菜价格变化,昨晚足球比赛看了吗,你的桥牌水平有无长进,吃什么可防高血压,谁家小孩结婚了,谁家婆媳昨晚又吵架了,诸如此类。 大选时经济问题通常高居竞选议题首位,它是民众切身利益所在。竞选人中有人主张凯恩斯主义,有人支持供应学派。两种经济学说与政策截然相反,社会阶层利益分配的模式全然不同,一个“自上而下”(trickle down),一个“自下而上”(trickle up)。可是双方都声称自己的政策对穷人最有利。如果你是穷人,你搞得清谁对谁错吗?如果你连这个都搞不清楚,那么你投票选谁呢?如果搞“直接民主”,让老百姓自己决定国家政策,那就更完了。它如同对医学一无所知的病人自我诊断,决策恐成掷骰子游戏。

作为国家主人的广大人民群众,脑子里装的是什么?它不是一片空白就是如同水桶,倒进去什么就是什么。你如想知道他们是不是政治白痴,只需问几个简单问题。他们中多少人能告诉你民主与专制的区别、公民与臣民的区别、国家主子与仆人的区别、政策制定的程序与规则、政府的功能与职责、“不自由,毋宁死”是什么意思、世界新技术革命的意义、如何实现国家产业转型升级、如何完善国民教育体制、关税高低对国家有何影响、货币汇率变化与自己有何关系、海湾战争如何影响世界石油供应?既然政府的钱取自人民、用于人民,它为何不提供全民免费教育与免费医疗呢?如果群众对这些问题一头雾水、茫然无知,他们如何统治国家呢?人民(多数)缺乏统治国家能力是民主政治最大困境。问题虽无解但可缓解。我在书的结尾强调实现优质民主的必要性。可以通过制度设计与民主选举间接性,以保证在国家“多数统治”与“精英统治”之间保持最佳平衡。我在本书第9章《精英民主与寡头政治》中试图解释,为什么“精英统治”可以是民主的。

民主的第二个问题是,它的“多数决定”原则能否在选举与决策过程中实现。你会说,民主即数字游戏,以多数选票为准,数选票很难吗?数选票如数钞票,难倒是不难。可是在现实政治中,多数决定(统治)远比数选票复杂。首先是“多数”概念。它分为绝对多数(﹥50%)、相对多数(<50%)、循环多数与并列多数。 如绝对多数无统一意见,就只能以相对多数意见为准。否则国家便无法统治,政策便无法做出。因此两者皆符合民主原则。相对多数即绝对少数。我们可将社会团体当作微型国家。设想某团体一千名成员,选举主席,三人竞选,得票各为400、350、250,得票最多者(40%)当选。但团体多数(60%)不支持他。大伙七嘴八舌、一人一个主意,过不了半数是常有的事。在民主选举中,竞选人以相对多数票当选极为普遍,尤其是“多数选举制”国家的议员选举。 相对多数可以少到什么程度呢?如果该团体10人竞选主席,理论上得101张票(10%+1)便可当选,而当选者可能为团体绝大多数成员所深恶痛绝。其次,即使选民形成绝对多数,他们可能被少数人所收买,使形式上的多数统治异化为实际上的少数统治。该团体选举虽一人一票,但某成员有能力操纵100名成员,等于一人拥有101张选票。众多选民对政治愚昧无知、立场摇晃不定,极易受他人影响、操纵。操纵者要么是蛊惑人心的政客,要么是腰缠万贯的工商巨头,要么是兴风作浪的媒体大亨。这些人是极少数,却能影响大多数,乃至决定大选结果。第三,即使以上两种情况都不存在,多数统治仍难真正实现。民选政府未必执行人民多数意志,人民多数亦无法制约政府行为,从而使民主政治演变为寡头政治。

民主的第三个问题是,它会不会使社会少数在多数统治下受迫害。即使人民不被操纵,政府以绝对多数产生、忠诚执行人民(多数)意志,政府可能应多数要求剥夺少数的个人自由与政治权利,甚至对少数实行暴力镇压与血腥屠杀。民主统治极易导致“多数暴政”是两个因素造成的。首先,人民政治上分为多数与少数,是因为双方利益分歧,乃至截然对立。民主之逻辑就是以牺牲一部分人(少数)利益为代价实现另一部分人(多数)利益。如果可以合作共赢,那么大选时政党争什么?其次是人性邪恶。每个人从本性上说都有专制倾向,内心深处渴望主宰天下,拥有无法无天、决定他人生死的权力。历史上罪大恶极的暴君从来不乏仰慕者。普通人不是不想当,而是当不了。但是民主能让“人民”做暴君。 设想一组织中大多数是穷光蛋,少数是富豪。作为群众自治团体,它实行严格、完美的民主程序,以过半数决定一切。你是穷人,在剥夺富豪财产问题上与多数意见一致。你们知道民主决策体制给予你们想要什么就是什么的权力。于是你们以多数通过决议,决定团体成员平分富豪财产。如果这一情形发生在国家层面就可能人头落地。掌权的多数手握国家暴力机器,将胆敢反抗的富豪予以枪决、吊死、活埋、斩首。群众欢呼这是民主的胜利。“多数暴政”严重玷污了民主形象,使“民主”一词从公元前的雅典民主直到18世纪长达两千多年的历史长河中,成为“暴民统治”的同义词而声名狼藉。人民滥用多数统治权迫害少数在第三世界层出不穷。它频繁出现在社会因种族、宗教、文化而严重分裂的民主国家。我在书中第8章《民主沦为多数暴政》提及,穷人以数量优势获得并滥用统治权,是近代以来民主理论家最大的忧虑。迄今为止没有解决办法,因为它不违背民主的“多数统治”原则。人们只能寄希望于人民多数的政治觉悟与道德水准。

民主的第四个问题是,它能否比专制更好地促进经济发展、改善人民生活。我在书中第12章《民主政治与经济发展》中,将民主与专制对经济的影响做了比较。我的比较排除几近灭绝的苏联模式“国家社会主义”极权体制,特指第三世界的资本主义专制国家。政治制度与经济发展的相关性无固定模式,取决于众多变数。民主政治与发达经济相得益彰是西方经验,未必适用于第三世界。民主是大家轮流执政。它固然遏制独裁倾向,但易造成执政的短期行为,使忙于争权夺利的政客对国家不负责任。即使国家领袖胸怀大志,其所作所为也只是为了争取连任。这就使他们往往对选民无原则迁就,巴结讨好、急功近利,无法从国家长远利益出发制定经济发展战略。

西方相对经济繁荣、人民生活富裕在民主化完成之前便已存在,因此不能断下结论,说民主造就了西方发达经济。但西方能长期保持经济发达,离开了它的民主体制是绝无可能的。 由于第三世界工业化条件与19世纪的西方不可同日而语,专制可能比民主在国家发展初期更能促进经济现代化。其原因有四。第一,政治专制向民众提供的做生意赚钱的机会、市场竞争机制与商品经济发展条件,或许不亚于西方民主国家。第二,经济越落后、工业化起步越滞后,国家(中央政府)的作用就越重要。世界工业化进程中的后进者,在国际竞争于己不利形势下,必须也只能依靠政府的强大力量集中、动员全国资源,制定国家发展总体战略。在现代化道路上,经济越落后,政府越强大,政权越专制。 第三,第三世界“滞后和依附的工业化”模式倚重国际资本投资。成功与否取决于投资的条件与环境,即预期利润率。在国际投资者眼里,政局稳定、社会秩序有条不紊乃是首要条件。在动荡不已的社会,专制比民主更能实现社会稳定。第四,为了增强本国商品市场竞争力必须节省生产成本。专制政权既然非经人民选举产生,它可以采取压低工人工资、延长劳动时间等非人道手段,并以暴力镇压工人反抗。对于生活在贫困中的广大民众,如果民主化无法改善日常生活,甚至导致生活状况恶化,则难以指望他们保持对民主的信仰。第三世界民主之所以步履蹒跚、进退维谷与此相关。 民主的第五个问题是,它能否产生有决断能力、高度效率的政府。行政与决策效率低下,是民主与专制相比的一大缺憾。它由民主性质所决定,难以在不损害民主原则条件下得到克服。诚如亨廷顿所说,这一缺憾在刚摆脱专制的新兴民主国家造成“两难”(catch-22)困境。如果政府缺乏效率,它就不会有合法性,即无法说服民众拥戴民主;如果政府缺乏合法性,即民众支持,它就不会有效率(Huntington 1991:258)。在战后东西方阵营处于冷战高潮时,美国统治集团担心,美国民主决策程序的冗长与复杂,使美国在与苏联可能爆发的核战争中处于劣势。统治越专横,决策越简单,行政越高效。在极权主义的苏联,只要最高统帅心血来潮、一声令下,苏联拥有的热核武器将在顷刻间毁灭整个西方世界。 在美国发射核弹则非同小可,它需经国会充分讨论、投票批准,广泛征求民意。整个决策过程旷日持久。民选政府普遍低效的根本原因,在于它的决策不可能定于一尊,取决于某人一拍脑袋、一时冲动。民主决策需要辩论与审议、权力制衡,充分尊重国民意见、保护国民利益。决策效率通常与决策人数成反比。人数越多,效率越低。换言之,决策效率相对低下源自代议制民主性质。在国家危难时刻,这一民主缺陷可能是致命的。

众所周知,孙中山作为中国民主革命先行者,曾在革命党内大搞个人独裁而遭到众多非议。然而,如果我们考虑到当时革命形势生死存亡的危急关头,需要领袖独断专行、扭转乾坤则可以理解。本书第7章 《民主选举与政府制度》旨在使读者了解民主运作机制如何影响行政效率。 尽管代议民主已将决策权转移至国会,但是国会议员作为人民代理人,在重大问题上需征求自己选民的意愿。选民有不同利益,迫使议员在议会表决时采取不同立场。议会不比社区居民委员会,它的议员人数众多。美国国会共有535名议员,英国下议院有650名议员,法国国民议会有577名议员,日本国会有707名议员。他们代表国家千百万选民,以(绝对)多数通过决议绝非易事,更不能草率从事、一蹴而就。地方议会亦如此。它可以为造一座桥的预算久议不决,最后不了了之。民主程序难以有效解决当代重大而紧迫的社会问题,权力制衡可能造成国家行政瘫痪。

当然这绝非是为专制辩护。民主决策机制要求人民有耐心,但它不会导致斯大林30年代的大清洗、希特勒屠杀600万犹太人、毛泽东的大跃进造成的大饥荒、伊拉克暴君萨达姆·侯赛因以毒气杀戮库尔德人之类惨绝人寰的悲剧。它说明独裁者能集中国家力量做成大事是真的。只是所做大事是好是坏无法保证。人民对独裁者犯下的滔天罪行只能眼睁睁看着而毫无办法。有学者将统治比作商业投资。凡是人都会犯错(human fallibility)。如将一笔财富分成多个份额交由不同人负责投资,这样就稀释了投资决策权,降低了个人能力与智慧的重要性以及一旦犯错的后果,从而降低投资风险,使回报更稳定。这倒不是说如将所有财富交由一人负责,投资必定失败。只能说这样做如同赌博,风险很大。万一此人判断失误怎么办?万一他将钱拐走怎么办(Sah 1991)?

民主的第六个问题是,法律上人民政治绝对平等、自由选举一人一票是否合理、公正。除了“政治平等”,人类在任何方面都不平等、也不可能平等。与生物人不同,每一个社会人都是独一无二、举世无双。

不仅人类社会,整个自然界都找不到完全相同、完全平等的物种。那么,既然不平等是人世间与自然界之永恒法则,为什么非要强制实行人民政治平等呢?两千多年来,西方哲学家、思想家力图将人类平等理念建立在“自然法”、即“上帝面前人人平等”的基础上。“自然法”的历史进步意义自不待言,但它只不过是政治宣传,说白了就是善意的谎言。谎言说久了,人们便习以为常,把它当真理。谁敢反对,谁就是大逆不道,人人得而诛之。人民政治平等是否符合正义原则,早已不再是一个哲学命题,而是一个现实政治问题。泰国社会富裕阶层2014年支持军事政变推翻民选政府。他们属人口少数,是民主选举永远的输家。他们认为自己作为国家经济中流砥柱所做贡献远超穷人,凭什么选举时大家人手一票、享有统治国家的同等权利?美国首富比尔·盖茨一年为国家缴税超过100亿美元(2017),而占美国人口44.4%的低收入者免缴联邦所得税(2018)。 穷人非但对国家财政毫无贡献,而且大都靠政府福利为生。富人视穷人如蚂蝗一般攀附在政府身上、靠吸国家的血生存。由此衍生的问题是,给国家交钱的人与从国家拿钱的人,怎么有同等权利统治国家?这也难怪“不纳税则无选举权”(no taxation without representation)的议论,在西方延续了两百多年。

问题远不止于穷富。学富五车与目不识丁、智慧超群与低能白痴、德高望重与卑鄙龌龊、正人君子与泼皮无赖,他们竟然有同等权利决定国家乃至世界的命运。 左翼学者强调,经济不平等不可能产生实质政治平等。他们鼓吹经济平等,为的是将形式上的政治平等变成真正的政治平等。右翼学者则认为,既然经济不平等,政治也不应该平等,即使它只是形式平等。民主的困境在于,左右翼学者的主张在当代都不可能实现。经济不平等为资本主义性质所决定。只有摧毁资本主义才能实现经济平等,而摧毁资本主义意味摧毁民主本身。以财富、教育、出身、性别决定政治权利,为近代西方共和制所实行,现代已不可行。 尽管如此,思考这一问题仍有重大意义。选举中一人一票固然体现民主之本质。然而就国家立法与决策而言,人民是否应当权利平等却大有争议。它是精英民主理论之核心问题。

民主的第七个问题是,它能否保持社会稳定,让人民安居乐业,造就清廉政府,缓解社会财富分配不均问题。它涉及第四、第五个问题。西方与第三世界民主经验提供的答案可能截然相反。一些新兴民主政权的垮台,正是因为它造成社会动乱、经济崩溃,政治腐败、穷富两极分化等严重的社会问题。民主化未能改善反而恶化这些问题,源自民主制度的一个致命弱点,即它难以产生强有力政府。 民主决策效率低下只是问题一方面。民选政府的软弱一是因为它的命根子握在选民手里。选民反复无常,常以主子自居,伴选民如伴虎。二是因为国会的权力制衡。反对党凡事与政府捣乱,让执政党什么事也干不成,目的是为了自己能在下次大选时取而代之。民主政治就是执政党与反对党的零和权力游戏。政府受多方掣肘,无足够权威解决社会矛盾。西方国家法制健全,不需政府强有力。在经济、种族、宗教、文化等因素造成社会四分五裂的第三世界国家,只有威重令行的中央政府才能撑得住局面,干得成事。 民主除了使政府成为“跛鸭”外还有其它难处。多数统治对少数利益的损害,可能使少数不满升级为抗议,抗议升级为暴力冲突。以少数拒不接受选举结果为最普遍、最严重、涉及面最广。如果民选政府镇压少数,它就成了“多数暴政”。如果不镇压,它将鼓励少数抗争到底,并产生示范效应,导致大街上游行示威抗议、乃至放火砸商店无休无止。其次,民主作为手段所捍卫的价值观不仅是自由与政治平等,理论上还有经济平等。自19世纪以来,经济平等与社会正义常合为一体·,代表社会进步思潮。虽然民选政府常代表穷人多数,东亚与南美的平均数据显示,就实现经济平等而论,民主仅略胜专制一筹。财富分配与民主制度似乎不存在重大因果关系,而多取决于社会同质性与执政党的政治理念。民主并非克服政治腐败之法宝。投机政客志在以权谋私。反正干几年走人,不如乘机捞一把,权力过期作废,因此有强烈的腐败动机。然而民主国家的反对党、权力制衡机制、司法独立与新闻自由等,又对政治腐败形成威慑力。腐败因国情而异,民主或专制未必起决定性作用。

民主的第八个问题是,人民会不会被自己的国家主人地位所腐化。民主越悠久、制度越巩固,问题越严重。在当前第三世界民主呈现某些衰退迹象之际,西方国家民主似乎也出了问题。问题性质虽不同,但值得我们警惕。好逸恶劳乃人之天性,少干活多拿钱人人向往。为日常生活中的柴米油盐操心的老百姓,不得已为老板打工,工作劳累,工钱不多。他们想既然国家由我主宰,何不向政府要钱、予取予求?主子发话,谁敢不听?民众力图从政治权利中谋求物质好处,导致二战后西方福利随着民主进步而不断增长,使原本纯政治意义的民主国家演化为政治与经济意义合一的“福利国家” (welfare state),成为“民主、福利、资本主义”三位一体(Marshall 1950)。选举权应当与责任感成正比。然而一旦人们对选举权习以为常,感觉便麻木了,忘却了身为公民对国家的责任,要求政府为他们无条件提供一切。 希腊等西方福利国家的财政危机展示了民主制度下人民的堕落。大选时政客为争取选票而漫天许诺,一旦当选给大家发钱。当选后发现国库空虚,钱已所剩无几。福利制度必须有可持续性,而不是一次性交易。于是政府要求人民努力工作多缴税,使政府有钱可发。政府言而无信激怒选民而被迫下台。新政府说它有办法能让人民不干活白拿钱。办法是拼命印钞票,点头哈腰到处向别国借钱,还债则留给下届政府。这终非长久之计。局面恶性循环、击鼓传花,直至国家财政彻底破产。被民主宠坏的民众将此归咎于政客无能,导致政府如走马灯般一换再换。人民不工作、不缴税,政府就没钱发福利金。这个道理民众倒也不是不懂。可是民众坐享其成已久,素质与能力早已退化,懒惰成性,懂又乍地?福利国家危机远非仅限于希腊等南欧国家,它在中北欧亦日益恶化。

当然民主不可能局限于以上问题。本书以下各章节旨在对这些以及相关问题进行深入讨论,寻求解答。本书仅提供我的个人见解以及学术界主流理论与观点。它不提供任何问题的标准答案。民主政治问题如同社会科学中的一切问题,既无标准答案,更无绝对真理。我们所有的只是不同乃至对立的民主哲学思想、理论观点与研究方法。批判与质疑是科学进步的动力。我期盼读者在科学分析与思考基础上形成自己的观点。

本书共分六部分。第一部分挑战广为流行的民主定义,即民主就是“人民统治”。它指出“人民统治”乃一虚幻概念,它在人类历史上从未出现、也永远不可能出现。即使现实政治中的人民“多数统治”也充斥虚假成分。民众缺乏直接统治国家的能力,因此需要在“多数统治”与“精英统治”之间寻求最佳平衡。第二部分通过分析近代以来民主政治的演变、形式与内容,探讨当代世界民主制度的运作机制。民主国家民众如何以代理人统治国家,国家的统治如何体现民众的意志与利益。第三部分旨在解释民主制度为何在运作过程中常异变为多数暴政或少数统治,建立在剥夺人民基本自由与政治权利基础上的专制政权为何能长盛不衰。第四部分检验民主政治的社会经济文化宗教基础,民主与经济制度、经济发展、社会稳定的关系,以及关于民主的种种悖论。第五部分追溯民主政治的历史起源。它通过比较近代西方国家通向民主化的不同道路,阐述自由国家向自由-共和国家转变、并最终形成自由-民主国家的“路径依赖”(path dependency)。第六部分集中于当代第三世界民主化的理论与实践,讨论新兴民主国家的成功与失败。本书最后一章《民主政治的历史命运》得出结论,以政治竞争与自由选举为标志的民主政治正成为不可阻挡的历史潮流,它在全世界的终极胜利已为期不远。

作者简介:陈安教授系新加坡国立大学荣誉院士,政治学家,耶鲁大学政治学博士。本文是他的最新著作《民主政治原理》第一章《民主是什么?》中的最后一节(第七节)。该书最近由台湾联经出版公司出版。全书分三卷,六个部分,共十九章,1,632页。

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