在今天的语境下,政治现代化意味着政治民主化。政治转型意味着实现宪政民主。这不会有太大争论。不过如何实现这种转型,基本上没有固定的模式。但是后发现代化国家的政治转型的确存在着所谓后发劣势和后发优势的问题。

关于后发劣势,杨小凯先生从经济学角度有过精彩的阐述,他的大意是后发国家倾向于模仿发达国家的技术和管理而不去模仿发达国家的制度,这样落后国家虽然可以在短期内经济获得快速的增长,但是会强化制度模仿的惰性,给长期增长留下许多隐患,甚至长期发展变为不可能。把他的观点转化成政治描述,也就是说由于转型的拖延,既得利益制度化,形成“路径依赖”,经济的短期繁荣换不来未来的宪政转型。

从政治转型的技术性层面来看,由于转型迟滞,各种社会矛盾加剧,灾难更加深重,转型往往是危机驱动型的模式,是原有体制由于无法应对多重危机而跨台的产物。在这种危机驱动型的转换中,经验告诉我们,它容易导致权力的更迭,却不容易导致制度层面的置换。即使民主制度确实被引进了,由于新制度要面对堆积如山的各种问题,旧制度的政治遗产无法有效消化,新制度“超载”运行,容易造成“翻车”。亨廷顿笔下所谓专制制度的“回潮”就是这种困境的产物。

从政治后果来看,政治转型越晚所导致的劣势是不言而喻的,公民自由,权利得不到宪政民主制度的保障,人权价值得不到宏扬,民众福祉成为没有驯化的公共权力的饕餮大餐。

不过,政治转型的后发优势也是明显的。

首先是民主化成为世界潮流,如果说在19世纪民主制度还是例外的话,那么在20世纪以来,宪政民主制度已经成为基本规范,形形色色的专制制度失去了价值和道义的合法性,政治转型的路径基本锁定,不容易出现大的反复。历史上低层次的制度轮回悖论被打破。

其次当然是可以借鉴的经验越来越多,越来越丰富。以中国转型为例,这其中既有欧美等成熟宪政民主国家政治制度设计和制度运行的智慧,也有东欧前共产主义国家转型的经验。还有大量发展中国家政治转型的教训。而文化上同宗同源的台湾民主化的经验,正在发生的香港民主化的轨迹,都是重要的参考路标。中国自身20世纪初的政治现代化努力无疑是未来政治转型的本土资源,这些资源里必然有许多值得挖掘的前车之鉴。

通常来说,政治转型包含两个层面,一个是制度层面,也就是宪政民主基本构件的确立:选举制度,司法制度,政党制度,新闻自由,权力制衡机制等等的确立。另外一个层面是政治文化的转型,简单的说,政治参与者不再诉诸于非宪法的形式进行政治表达,政治活动有法定的基本规则,在宽容妥协的政治氛围之下,公民参与积极参与公共事务,民主成为“城镇里唯一的游戏”

在政治变革过程中,这两个不同层面的转型并非可以作那么清晰的分割,很多时候是相互交织的,但是一般说来,以选举制度,立法机构,宪政分权,司法体系等为载体的政治制度的变革是看的见的,是程序化的,也是可以操作的,因而是政治行动者着力的焦点。没有制度层面的变革,政治文化是不可能转型的。政治制度的变革可以在较短的时间内完成,而政治文化的转型往往需要几十年甚至几代人才能完成。

正因为政治制度转型和政治文化转型这种复杂关系,所以我曾经在我的另一篇短文中强调聚焦制度,强调对制度知识的学习,解析,传播和本土化。

在民主化的大潮流推动下,政治变革一旦启动,可能会以急遽的方式展开,对于后发转型国家来说尤其如此。旧体制制造了巨大的社会张力,在条件成熟的时候可能转化为民主诉求的巨大动力。专制体制可能在一夜之间崩溃,新的制度和政治秩序需要在极短的时间内确立,社会才不会在权力真空状态运行。如何回答这个问题无疑是对转型国家的巨大挑战。

通常来说,在所有的制度安排中,对于转型国家来说,选举和选举制度的设计具有特别重要的意义。衡量一个制度是否民主的基本标准是政治合法性是否来自自由竞争的选举。可以这么说,选举是民主化的仪式。

落实普选权,结合特定的文化渊源,兼顾社会,经济,民族等多方面的内容设计出来的选举制度往往是一种高度复杂的,兼有比例制和多数制特点的混合物,而在这个选举制度基础上,举行一场自由的,公正的,竞争性的选举往往是政治转型国家一开始面临的最大挑战。

而正是在这点上,我们拥有大量的后发优势可以借鉴。孟加拉国在选举制度上的安排就是值得剖析的一个例子。

孟加拉国的选举制度是独特的,在1996年,专门通过一个宪法修正案,也就是第13条,通过成立看守内阁来监督和规范选举。

根据规定,执政党或者执政联盟在大选前三个月辞职,把相关权力移交给看守内阁。看守内阁由最近退休的前首席大法官负责,需要经过总统任命,看守内阁其他成员由其他退休的大法官和不具有政党背景的社会贤达人士(比如退休银行家,商业巨头,退休军官,甚至歌星等等)组成,看守内阁负责负责政府的日常运作,不得启动国家重大政策方针,不得任命主要的政务官员。看守内阁最主要的任务就是负责组织下一次大选,看守内阁任期三个月,在大选结束后,把权力移交给下一任占据议会多数的政党。

在议会民主制国家,看守内阁的这种安排其实相当普遍。在内阁失去议会的多数信任之后,内阁可以在总统的同意下,宣布解散议会,重新进行选举,而在下一轮选举结果之前,原内阁辞职,成为看守内阁。或者在原来内阁辞职,而新的内阁没有组成之前,原内阁成员作为看守内阁,继续履行行政职责。不过这些做法和安排,基本上都是原有人事班底。并且看守内阁往往并不负责选举事宜。但是孟加拉的作法走的比较彻底,原有内阁全体辞职,掌管看守内阁的全部是不具政党背景的人士。

孟加拉国的这种做法突出了选举委员会的权威。孟加拉国有两个主要的政治党派,双方除了正常的政治纷争之外,还夹杂了党派领导人之间的私人恩怨,因此,政治争斗格外激烈。政治对抗除了经常发生在议会之外,也经常演变为街头政治,比如各种大罢工。在竞选期间,这种对抗更加频繁。如果没有一个权威的选举委员会来调控和约束,那么政治争斗可能会向极端化发展。通过这种强化选举委员会权威的政治安排,可以抑制这种趋势。

孟加拉的这种做法也强调了行政的政治中立。在竞选实践中,跟在野党比,执政党往往拥有一些不公平的优势,比如各级官僚往往是执政党派系的,在特定资源支配方面享有便利。而在孟加拉由于政治文化不成熟,执政党和反对党政治互信程度底,双方都喜欢利用选举中如果出现的纠纷大作文章。通过看守内阁来负责选举操作,仲裁选举纠纷,可以增强选举的公正性,选举结果的权威性,和权力交接的合法性。孟加拉的这种看守内阁制度已经在具体实践中运转了两次,朝野和民众各方对于看守内阁的安排和它的功能基本都能认同。

孟加拉从1991年告别军事体制,实行民主体制以来,政治进程虽然颠簸不平,但是孟加拉的几次权力交接都没有“出轨”,政党也完成了权力轮换,民主制度已经不可撼动。作为世界上最不发达国家之一,孟加拉大部分人口生活在贫困线以下,识字率底下,但是取得这种政治业绩是不简单的。

虽然如此,按照我个人的解读,孟加拉国这种选举制度安排显得有点矫枉过正。在三个月之内,公共权力由一个看守内阁来负责,这里多少有些合法性的疑问。如何规范看守内阁行为也是一个问题。不过这套具有孟加拉特色的选举制度所体现的一些基本理念,比如强调选举的公正,强调行政中立,却是具有普遍意义的。如何突出和体现这种理念是是未来转型国家选举制度设计可以借鉴的。可以想象,考虑到中国的人口,地域和行政区划等因素,未来的选举制度将会是一种复杂的安排,也必将包含一些中国特色。但是无论怎么样的制度安排,选举机构的公正性和独立性必须得到贯彻,这样的选举结果才能产生未来必须的政治权威。

从后发优势说到孟加拉的宪法修正条款,话题也许扯的有点远了。不过在政治转型还是将来时态的时候,扫描其他国家的变革经验,多积累些“后发优势”,是这篇小文的初衷。毫无疑问,政治转型的后发优势只是理论的可能,要转化为未来可以利用的“政治货币”,还必须需要细致的梳理,需要放在中国的语境下重新锻造。但是因为我们不能接受再一次的转型失败,所以花点时间上去是必须的。后发政治转型需要政治参与者对可能的转型障碍,壁垒,可能面对的问题进行先发性的酝酿,协商和内化,才可能克服难度极大的民主转型。

主要参考书目:

1. 猪口孝《变动中的民主》林猛等译

2. 亨廷顿《第三波——20世纪后期民主化浪潮》刘军宁译

2005年12月22日

文章来源:温克坚文集

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