胡平:乌坎事件颠覆“中国模式”

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搞征地、拆迁是无本万利的大生意,各级政府动用各种手段强征强拆,而民众无力抵挡。这次乌坎村民的抗争,因天时地利人和而取得阶段性胜利,实属难得,但后续情况仍令人忧虑。

这次乌坎事件,起因又是征地。20年来,乌坎村的几千亩耕地,在未经村民同意的情况下,被官员以集体的名义出卖和出租,村官和开发商都赚了好几个亿,而村民只得到550元的补偿。

据中国社科院研究员于建嵘估计,在中国的群体性事件中,60% 以上是由征地引起的。引发纠纷的原因主要有4条:“一是不经农民同意强迫征地,二是补偿过低,三是即使补偿低还发不到农民手中,四是补偿款被贪污挪用”。

单说补偿过低这一条。据国土资源部信息中心资料,2003~2005年共征地1275万亩,征地补偿费4500万元,平均每亩3.5万元;同期土地出让811万亩,成交总价17717万元,平均每亩21.8万元。这就是说,政府征地,每亩补偿3万5,政府将土地出让,每亩收钱21万8,出让价是补偿费的6倍多。北京天则研究所所长盛洪说:“据我们的一项研究,地方政府对被征地农民的补偿,一般只占土地市场价格的2%-10%.”

政府低价征地,高价卖地,大发土地财。近些年来,政府的土地财政收入每年都在一万亿以上,2009年更高达1.6万亿。根据《财经杂志》的统计,71.8%的地方各级财政的收入主要是土地转让金。无怪乎地方政府都那么热衷于征地,无怪乎地方政府都那么富得流油。古今中外,靠卖地发大财的政府,如今的中国政府堪称独一无二。

那么,为什么唯独如今的中国政府可以通过征地卖地发大财呢?这要从1949年以来中国的变迁谈起。

1949年以前的中国,和其他绝大多数国家一样,农民的土地基本上是私有的。农民有权把自己的土地出租、出让或出卖。在那时,关于土地的交易仅仅是买家和农民的事,政府并不介入,因此政府不可能从中发财。在那时,政府也可以为公益目的征地,但征来的地既是为了公益而不是为了经商,政府不能又倒手转卖给商家,所以也不可能从中渔利。

1949年后,中共实行暴力土改,将地主的土地无偿没收,然后把土地分给所有的农民。可是紧接着就是集体化公社化,农民刚刚分到手的土地统统交出来,变成了所谓集体所有。起先是公社所有,后来改成生产队(相当于村)所有。再以后,人民公社解体,农村实行分田到户。但所谓分田到户,农民只是得到了使用权(其实连使用权都谈不上——见秦晖《地权六论》),土地的所有权依然挂在集体名下。理论上讲,如今农村的土地的所有权在村民小组。可是村民小组并非股份公司,村民没有退出权;另外,组长也不是法人。这且不说,更要命的是,按照中共的《土地管理法》,“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。换言之,被称为集体所有的土地,其实并不归集体所有,因为该集体本身不可以开发,不可以使之自由流通;要将农村集体土地转为城市建设用地,必须首先由政府来征收。地产商开发商想买农民的土地,不能直接从农民手中买,而必须从政府那里买。根据宪法,政府征地本来只限于公益目的,现在却扩展到商业性用地。于是,政府就可以运用其不受约束的权力大肆征地,只给农民很低的补偿,然后再以高价出卖,从中牟取暴利,或者是官员猛吃回扣,趁机贪污,而农民自己却几乎无法分享到土地增值的收益。

以上讲的是农村的土地,城镇里的土地也有类似的问题。早先,城镇里的住房基本上是私有的,房东的产权既包括房屋也包括和房屋相关的土地。然而文革一来,房租被扣上“剥削”的罪名,于是,房东们不得不都“自愿地”把自己的房子交出来给政府。文革后,政府把私房退还了房东,但是只退还了房产却没退还土地。1982年《宪法》添加了一条规定:“城市的土地属于国家所有。”这就把全国城镇私房业主的土地权一举剥夺干净。既然城镇的土地都属于国家,上面的房屋不过是“附着物”,政府就可以“依法拆迁”,然后把地倒手卖给开发商。由于政府的强势,它可以只给私房业主很低的补偿,而把土地增值的收益大部分归给政府自己。

于是,中国就成了世界上独一无二的国家。在中国,所有土地都被政府所控制,一切有关土地的交易都必须经过政府之手。由于城市化的突飞猛进,由于土地价格的飞速飙升,各级政府发现,搞征地搞拆迁实在是无本万利的大生意,所以个个乐此不疲。他们动用各种手段,包括直接动用军警和黑社会,逼死人命也在所不惜。面对政府的强征强拆,弱势的民众无力抵挡。这次乌坎村民的抗争,因天时地利人和而取得阶段性胜利,实属难得。但后续情况将如何发展,仍令人忧虑。

有当政高官说:今日中国的社会矛盾——例如因征地拆迁引出的矛盾——主要还是人民内部矛盾,而人民内部矛盾就是用人民币可以解决的矛盾。有学者说,维权事件,不是要权只是要钱。这些话看上去似乎不错;今日政府手里也很有钱,要解决这些矛盾好像也不太难。但问题是,征地拆迁搞了这么多年,各级官员从中捞足了好处,他们肯把已经吞下去的东西再吐出来吗?另外,中共欠债已经太多太多,按下葫芦浮起瓢,它还得起吗?如此说来,补偿问题就并不只是金钱的问题,它同时也是政治问题:如果政府愿意纠正过去这么多年对民众财产权益的侵夺并给予赔偿,那首先意味着政府承认自己做错了;既然政府犯下了这么大的错,它怎么还能以“伟光正”的旗号继续一党专政呢?

显然是受到乌坎事件的影响,温家宝总理在日前的中央农村工作会议上专门讲到农村的征地问题。温家宝说:要推进集体土地征收制度改革,关键在于保障农民的土地财产权,分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。应该看到,我国经济发展水平有了很大提高,不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本,有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。要精心设计征地制度改革方案,加快开展相关工作,明年一定要出台相应法规。

请注意,在上述讲话里,温家宝提到“不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本”。这等于是承认,此前的工业化城镇化就是靠牺牲农民财产权利而取得的;但是对于此前犯下的侵夺农民土地财产权利的事情,政府无意纠正,只是许诺今后略做调整而已。这就是说,在现阶段,乌坎事件的最好结果,顶多是对这一次非法土地交易有所纠正。而乌坎村民的抗争则是向世人揭示出整个征地问题的罪恶;推而广之,也是揭示出30多年来中国经济改革与发展背后的罪恶。在这个意义上我们可以说,乌坎事件颠覆了“中国模式”。

《中国人权双周刊》2011年12月30日

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