一、历史上之观察

假如闭目一想从前的中国,这样大的土地,这样多的人民,为怎么一个皇帝居然就统治了二千多年?中间纵有分裂的时代,但是历史上分裂终久是变相,是短期。试问历代帝王到底有怎样一件法宝,能够把整整一个天下归诸一姓?

我们姑且从政制上考量一下:

第一、是政府同人民的关系。
第二、是中央同地方的关系。

第一、我们总还记得从前知县衙门,有两个先生:一个叫刑民,一个叫钱谷,这两件事可以说是政府同人民唯一的交涉。换一句话说,就是一只手要的是钱,一只手要的是命。所以说仁政就是薄赋,就是省刑。说虐政就是横征暴敛,就是繁刑峻法。除了两者以外,可以一切不管,一切自由。所以外国宪法上,斗得天翻地覆的自由权,什么信教自由啦,居住自由啦,你要是现在到乡下去同老百姓说明,管教你解释了几十年,他们还是莫名其妙。所以我们敢说句大胆的话:专制政治所以能够长久存在的原因,就是因为人民的自由权,扩充的很大。

第二、至于中央同地方也可以一句话包括,叫做包办;就是一块地方交给一个官去办,交不交的权在中央,办不办的权在地方,中央全副的精神,就是注意这件事交给谁。交了之后,你爱怎样就怎样,他可不管了。所以表面上尽说“用人行政中央自有权衡”。但是今天上论某人补授某府知府,某人着以知县用。到省以后,一个举劾属吏折子,某知县也革了,某知府也去了。至于行政,中央却有一掌经的部例,只教奏报合格,无有不准,外边实在怎样,他可不管。到了清季晚年,部例也拘束不住了,自由抽厘,自由练兵;靠着这一点自由,居然把一个毫无能力的北京朝廷,保存了六十多年(不过督抚权柄虽大,令天一道上谕叫他走,他就立刻不敢停留,所以这交不交的权,中央倒拿得很稳固的)。所以我们又敢说:中央的权柄,所以能够保存的原因,就是因为地方长官之权柄很大。

从上文说来我们可以发见一个原则:就是有所取,必有所不取;有所管,必有所不管。所以政府对于人民,中央对于地方,应当:

管其所能管应管,而不管其所不能管不应管者。

二、过渡时代之扰乱

旧式的政制,应付不了时局,于是有新法。在这个过渡时代,所谓政治家的脑里始终没有把新式旧式的政治线索,分析清楚。双方不能还他一个原原本本,所以事实上弄得纷如乱丝,而其根本谬误,就在用旧式的思想,来看新式的制度。姑举两点:

第一、有见西洋人的法治,凡事都是干涉,他不知道这个管,是人民自己管自己,他却误以为这是政府管人民。

第二、看见西洋人的事实,凡事都是集中,他不知道这个集中,是将地方的权力集于中央,他却误以为这是将中央之权力扩充到地方上去。

前清末年犯了第一个毛病,将一切新政安在一个疲弱不堪的官僚行政系统上去。雪片的条教号令,到了知县衙门,就如石沉大海,烘烘烈烈的改官制,不过各都会多造几所洋房罢了。而硬教知县衙门的一个官两个幕友,一群吏役去在几百里的地面上,兴实业,办教育,调查户口,试问你教他从那里做起?他不知道外国的法治,是从底下做到上头,他却要从上头做到底下,所以表面上是移花接木,事实上是自欺欺人。

袁项城犯了第二个毛病,我们姑且不谈,外国的国家,是由于市府的发达与联合,就从政策上说:当初秦始皇要想实行统一,只听见他聚天下之铁于咸阳,不闻他将咸阳之铁,分镇于各处。日本的废藩置县,是将各藩的兵聚于东京,不闻将东京之兵分驻于各藩。袁项城既然主张强干弱枝,却不将南方的精英,调驻于北方,反将北方的部下,分驻于长江流域,所以南辕北辙。本来想强干弱枝,结果反成了强枝弱干。现在北京政府的政令,不出国门一步,也可说是受项城之赐的。

从此说来,我们又发见一个原则,就是:

要想一切都管,不仅是不能管不应管者,事实上还是不管;结果连能管应管者也管不了。

图:蒋百里(前排左三)与胡适(前排二)等合影

三、困难之症结(一)

一种新政制的实行,一定要靠群众的一种新了解。如今的困难,就是脑里留着许多旧痕迹,而口里却谈的是新制度,所以无论赞否,说来总是牛头不对马嘴。譬如一般人,对于现在的省长,仍旧拿从前的督抚的眼光来看他,纷纷在任命与民选问题上争论,殊不知民选与任命,虽各有利弊,而看省长做督抚一样,却根本没有是处。我辈所主张的省权,地方权,乃是省民的权,不是省长的权,我们理想上的省长权,比前清时代的督抚权,在或种范围内,还要小上若干倍(比方从前何以自南抽厘,自由加兵,现在中央的财政,省长管不到,地方的财政有议会监督。至于兵,尤沦圈宪省宪,都有一定的额缺要规定,不准随便增减。)所以说:

联省自治是割据是妨害统一,简直是一种梦呓。老实说:联省自治实在是打破军阀割据,促成真正统一的唯一妙法。因为五年来南北的分裂,完全是官的军阀的政府的不统一,何尝是人民的不统一,只教使人民的力量,再能够扩充上一厘一毫,那里会容许这割据的残骸存在!

果真诚意的怀疑——联省自治可以使中国分裂变成割据——那倒我对他还表示十分的敬意,十分的原谅。因为中国现在最巧妙的就是拿人家的题目,来做自己的文章(袁项城从前做得最好,后来可越做越拙了。)去年联省自治最热闹的时候,就有人想用联省自治的题目,来做联督自保的文章。这种鱼目混珠的伪联省自治,那倒难怪反对者说他是分裂割据!

不过我看联省同统一的争,还是表面,幕里面还有一层意思,就是英雄式的官治,与群众式的民治的争,那就主义上根本不相容了。因为不曰分省,而曰联省,就是标以主义上不是同统一对立。但是英雄同群众,官治同民治,这都是根本相反的。比方现在,我们主张联省自治的,是要大家来做统一这件事;他们反对联省自治的,是要“他”来做统一这件事。那么不是联省与非联省的争,是英雄式与群众式的争,是官治与民治的争,是“大家”与“他”的争,这却不是仅仅说明联省自治为何物所能解决的了。

英雄——少数人的了解与否,这是他自身的成败问题,在国家这个庞大永久生命之下,倒不十分成问题。因为国家政治的演进,正如北冰洋流下来的冰山一般,走的好像慢腾腾的,但是你要同他一撞,管教你粉骨碎身,后悔也来不及。但是群众不了解,这个问题就难说了。我觉得群众脑里的旧痕迹,还有大大扫除的必要!

四、困难之症结(二)

怎么叫做权?权者,事之源也。假如说权是灵魂,事就是体魄,所以离开了事体,权这个无形名词,就无所丽属,没法表现,故善争权者,莫如做事。从前的社会简单,所以事体少;现在的社会复杂,所以事体多;将来的社会发达,所以事体还要无限的扩充。三十年政制不能不逐次改革的总原因,就在于此。所以中央有中央的事,他的权可向无限的方面扩充去。地方有地方的事,他的权也可向无限的方面扩充去。我们只问那一件事,中央做起来便当些?就中央做;那一件事,地方做起来便当些?就地方做。我们姑且不谈怎么集权分权,因为说到权,大家误会好像只有一个东西,中央占领了,地方就没有;地方分去了,中央就没有;结果是争空权,而不做实事,那知道事实全不是这么一回事!

姑举几件浅显的事例来说:电报从前是没有的,现在新添了。我们试查电报倡办的历史,就知道这件事的发起经营,是由于地方督抚,倒不是中央的什么工部。但是现在试问还有谁敢主张把一省一省的电政分开来办?倒是那电报费,隔一省要多费二成的这一点省界,我们还希望早些撤消哩!还有那银洋毫子铜元,从前也是没有的,他的起源,也在地方,现在人民可是正在那里疾首痛心于汇兑贴水,日日希望统一而不能哩!

从这两件事看来,可见事体的性质,是合宜于中央管理的,他自然而然的会集合到中央政府来,自然会统一,不用你担心。

大总统是选举出来,国会议员也是选举出来,选举这件事,可以说是民国的国本,选举有弊病,真可以说是国本动摇!我们现在拿北京来同外国首都比较:自然人家有总统,我们也有;人家有国会,我们也有;人家有政府,我们也有;但是我们拿地方上的一个村,一个市,一个县,同人家比较比较看!不说别的,就是那国本攸关的一本户口册,一本选民册,也拿不出来!那么试问这几本册子,是否用中央内务部勒限严催的命令,所能逼得出来?还有义务教育说说也好多年了,教育部也成立了二十多年,现在的成绩是怎样?带征的附加税,老百姓是一个一个的拿出来,说是地方教育经费,却被中央的官,一锅儿拿来供给军人!

从这两件事看来,可见事体是合宜于地方办的,即使中央发起,全国赞成,却因为地方机关没有确实的组织,所以件件落空。

这个地方机关的根本,自然是村乡市镇;但是从前大权独揽的皇帝,尚且没有法任命全国一千八百个县知事;而况乎十倍其数的村乡市镇。他们赞成自治,而却把中间省的一个阶级,硬要抹去?那么倒不如老实说官治,说牧民,倒还理直气壮些。

图:1919年,蒋百里(前排左二)与梁启超(前排左三)、张君劢(前排左四)等合影

五、还有两个问题

二年以来谈联省自治的,还有两个问题,没有爽快的表示:

第一、他们站在省的位置,对于中央说话,却是理直气壮的,主张分权,而对于省以下的地方区分,就不免有些嗫嚅头痛。

第二、他们在中国本部二十二行省之内,却是神充气足的,主张自治,而对于本部以外的如蒙藏问题,就不见有怎么主张。

总之:湘人治湘,是敢大声说的,湘西人治湘西,却不敢说;浙人治浙,是敢主张的;蒙人治蒙,藏人治藏,却不敢主张。

要解决第一个问题,须先问湘人治湘四字怎样讲?如其说湖南的事体,由湖南的人民来办;那么,试问湘西地方的事体,有什么法子,可以使住在湘南的人民参与?如其脑里还免不了官治的余毒,说湘人治湘,就是湖南人做湖南的官;那么省长司长的位置,无论如何,只能有一个一路的占了去,那两路就要不答应,各路的官权,分配不平均,一省的政局,就要动摇,或许竟有人以便于分配政权的理由,来主张委员制;那么,真是制度愈新,精神愈旧,试问这种政制有怎么法子,可以运用?

所以省以内,再分路分府分县,根本上并不是件坏事,湘西人民,尽可冠冕堂皇的,主张湘西利益;湘南的人,也尽可冠冕堂皇的主张湘南人的利益。不过在省城内,拿区域观念来做争夺分配政权的工具,这是根本的谬误,他的坏处,却不在区域观念,——而在争夺政权;也不在争夺政权,——而在争政权之不以其道。争政权,应当拿政策来争;结政党,也要拿政策来结(怎么叫政策?就是将来得权后要做的事。)所以我想要打破区域观念,不徒是不能,实在也不必,不过争夺政权,要使他上一条正式的轨道,这是运用省宪的唯一要事。

解决第二个问题,须明白如天之福,依十二分文化工作之结果,能做到蒙人治蒙,藏人治藏,那真是中华民国的万幸了。既曰五族共和,我们难道说要汉人治蒙汉人治藏?我们现在试问用怎么法子,可以抵抗俄人治蒙,英人治藏?原来中国历史上的理藩政策,是由自然的形势演进而成,不能轻易改变。他的要旨,在不妨害国家范围以内,一律从其故俗,既无殖民之意,又不强行急激的同化政策。果然最近几十年,因为这种宽大的处置,吃亏不少。但是现在要想矫枉过正,学西洋人积极的办法,不惟不可能,恐怕祸害比从前还要更大。

日俄之侵蒙,英之侵藏,他的唯一工具,就是交通。交通本来是国家行政之一种,中央政府自身,要是能够尽他的责任,边藩的事,自然有办法。如其不然,英日俄的势力,岂是一集权统一的空名,所能抵抗。老实说,中国历来理藩的政策,并不大错,所以朝鲜安南的人心,眷怀祖国,还自认他与中国,有密切的关系。中国要是因军阀的罪恶从此亡了,那就无话可说,只要是存在,只要政治再清明一点,那么岂止蒙古西藏不成问题,就是安南朝鲜缅甸,还怕没有扬眉吐气的日子吗?

六、事实上的归结

内在的心理的症结,同外在的事实的顾虑,现在解释略为清楚一点。我们可以归结本文了,我们根本的意思是要:

中央与地方,各自管其所能管应管者,而不管其所不能管不应管者。

就具体的说:如同外交、司法,当然应归中央。教育、内务,当然应偏重于地方,不过就目下最切要的,而比较的中央与地方不能不双方顾到的,尤莫如军事与财政:

先问中国要军队,到底干什么?假如说,是为国防;那么,明明是一种变相的外交,地方不能管不用说。试问山东问题发生时,是否只有山东人,在那儿起哄?甲午之役,青岛之役,只有山东同东三省受灾害?假如说防土匪,那么几见历史上有地方官不负责任而土匪能平定得了的,防得了的?所以内部的治安,中央不能管,故不应管;其责任当绝对由地方分开负担。所以从前就是皇帝大一统时代,还要保甲团练等小团体来分担这个责任。

对外的治安,地方不能管,故不应管,其责任当绝对由国民共同负担。所以甲午战败原因,李合肥就说以北洋一隅之力,敌日本倾国之师!

再说财政,试问上海海关所收人的关税,是否系江苏省一省的钱?两淮的盐税,那不仅不是两淮,而是四引岸的钱。试问此种省界如何分起?此外印花税、所得税、烟酒税,事实上当然以划归中央为便宜。至于省财政当然以田赋为基础。市财政当然以家屋税及地价税为基础。而中央自身之所务,首在裁厘加税。三方各自有发展之余地。争端既可减少,责任亦自分明,比较现在的混杂不清的系统,整理就容易得多。

以上不过举例之一端,要一件一件来规定,自非经详密的讨论不可,不过最要的就是:

不要笼统的谈怎么整个的权,而要分析的谈一件一件的事。

七、事同人

我们既然主张中央与地方各自管其所能管所应管的事,但是要达到这个目的,第一就要中央与地方,各自管其所“隶属的”管事的人。现在官僚的弊病,根本就在责任不分明,所以同是一个地位,不得志于中央者就联络地方,不得志于地方者就钻营中央。他同蠹鱼一样,一定要钻在夹缝里,他的技术就出来了。所以两姑之间难为妇,而纲纪的整饬,首在系统的分明。我们要:

中央的官办中央的事(无论他在地方在中央),绝对对于中央负责任;其任免权,绝对归诸中央。比方:(1)军官,(2)外交官,(3)司法官,(4)国税诸官。

地方的官,办地方的事者,绝对对于地方即省议会之类负责任;其任免权绝对归诸地方。比方:(1)警察,(2)省财政官吏专管地方财政,(3)省的行政官吏。

至于省长,我倒不一定主张要民选,要任命,不过任命的省长,不能叫他对于省议会负责任,他只能管中央行政,万不能兼管地方行政。他可以举劾关监督烟酒专卖局长,盐运使,他可不能管地方财政厅。民选的省长,他只能管地方行政,他管得警察,他可不能请中央任免军官。所以在“省长一方是中央行政官的官吏,一方是地方行政的首长”这个观念之下,来争中央任命地方选举,可以说是毫无意味。中央只有在左列范围之内,可以将有些事委托地方兼办,譬如:

为中央行政之故,独立设一机关,经济上有些不合算,那么可以委托地方官吏代为经理。

中央行政官吏,因为地方太大耳目不周,委托地方长官担任监督。地方也只有在左列范围之内,须要服从中央的法令,譬如:

省道,是地方办的,不过道路的宽,倾斜,圆半径,等类,须要准中央法令的范围。

义务教育,是地方办的,不过年限、方法、课目等,须要准中央法令的范围。

八、总结

社会的事业越分越细,社会的团结力就越结越厚,凿井而饮,耕田而食的时代,个个人可以独立生活;所以那时的政制就是部落。后来事业渐渐由合而分,那政制就渐渐由分而合,这是一种万牛莫挽的趋势。所以我们主张的联省自治,是以事为经以地方为纬,是要统一,不是要分裂。再说一个比方,一个国家,就是一个人,我们说联省自治,是说一个人的身体,神经有神经所管的事,血管有血管所管的事,并不是说一个人应当手自手,足自足的分解开来。

刊于《改造》第四卷第十号,1922年9月出版

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