邵江:从英国脱欧看民主制度的权力制约

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英国脱离欧盟公投微弱多数支持脱欧,英国政府坚称公投已经为政府授权,如何、何时脱欧属於政府特权(Prerogative Power),但反对政府特权的群体认为脱欧的具体安排应由议会决定。双方争执诉诸於最高法院,最高法院判决政府启动脱欧前需国会法案授权,同时判决脱欧是英国问题,苏格兰、威尔士、北爱尔兰没有权力干预。

本文通过英国权力分立的历史,讨论权力分立和制衡问题,最後讨论英美政府承继的特权对权力制衡的挑战。

英国民主的权力分立问题

《大宪章》八百年历史,可以看出英国制度演化的历史轨迹:从行政、国会、司法缺乏分立,演进到它们之间的重叠和分立。十三世纪初,贵族和教会迫使英王订立《大宪章》,最初的《大宪章》条款包含了贵族组成的委员会可以直接否决君主命令、保障教会独立、君主不得擅自对贵族徵税,自由男性权利不受剥夺、独立的司法审判。

在《大宪章》之後的四百年间,英王、贵族和教会博弈结果,取消了这个宪章最初版本的大部分内容,除保留了贵族的部分特权和教会权力外,对国王限制的主要条款被废除,保护人身权利和法律独立的条款也很少提及。这期间巩固了君主特权(royal prerogative),其特权包括依照不成文惯例、法律程序、法律中模糊领域的权力。议会和君主之间很少形成制度制约,由於君主同时控制司法,法律沦为君主的臣仆。

十七世纪英国内战和光荣革命後,贵族和其他上层阶层为制约皇室,增加自身合法性,以最初的《大宪章》为原则,制定了《人身保护法》和《权利法案》,开始在制度上限制君主权力。

政治启蒙思想由於印刷的普及和传播,以及美国革命和法国大革命的影响,促使英国减少君主特权并增加议会权力。一八三二年《改革法案》,将君主主要的行政特权转移到由国会中多数政党形成的政府手中。一八七六年通过的《上诉司法权法》,将最高司法权力赋予上议院中的大法官,这些法官同时具有国会议员资格。十九世纪中期以来,皇室特权及政府承继的行政特权和议会主权已经是未成文宪法中的一部分。由於君主成为立法和司法机构的一部分,国会分享这部分特权,故更少质疑君主特权。一九一一年和一九四九年通过的两个《议会法案》,赋予国会中民选的下议院更大权力,从而使议会和政府之间有更多的分立和制约,但君主立宪下的立法权和行政权重叠问题并没有完全解决,而司法独立仍是一个悬而未决的问题。

上世纪五十年代到七十年代,英国批准了《欧洲人权公约》并加入欧盟,根据这个公约和欧盟有关成文法规定,英国需要有立法和司法的明确分权。但是英国仍有大量案件违反这个公约,法院判决与欧盟有关的成文法相矛盾。欧洲人权法院和欧洲法院的一系列相关判决,要求英国建立完全独立於国会的司法系统,并对英国法院违反公约和相关成文法规定的判决,以及政府政策和施政侵犯人权案例,执行独立的司法审查。

六十至九十年代,英国社会内部也开始推动系列改革,包括《八八宪章》运动,集中批评皇室特权或政府特权是英国政治制度的「陈腐封建惯例」,这类特权导致英国制度的独裁因素和宪政危机,而选举中的政治赢家掌握政府权力,利用政府特权和君主政治,为己谋利。由於君主特权根植於英国政治制度,这种特权外交从根本上保护帝国的特权和霸权。这些民间运动旨在推动单一成文宪法,以共和制取代君主制,取消政府特权,清晰界定政府权力。

内外压力迫使英国从九十年代後期开始法律改革。一九九八年,国会通过了新的《人权法案》,这部法案完全依照《欧洲人权公约》制定。国会也通过了《二○○五年宪制改革法》,决定二○○九年设置最高法院,同时规定最高法院的法官将不再担任上议院议员。

但是最高法院并未完全与上议院完全分离,十二位大法官中的十名仍是原来上议院上诉法庭的法官。虽然这十名法官任职期间不能参与上议院的选举,但他们在上议院期间曾参与多个影响英国政治至今的立法,在十名法官全部退休之前,司法与立法分立仍未解决,这些法官现在掌握释法权,将直接影响苏格兰丶威尔士丶北爱尔兰以及其他异议或弱势社会群体。从脱欧判决看,最高法院不可避免的趋势是继续将更广泛的权力赋予英国国会,而国会中占多数的政党形成政府,加剧立法和政府相互重叠和渗透。

政府特权对权力制衡的挑战

十八世纪,法国法学家孟德斯鸠和意大利政治哲学家费朗吉埃利分析了英国议会分享皇室特权,并与政府和司法重叠的问题,提出了防止出现这类独裁政体需要切断行政、立法、司法的相互渗透,使这些部门相互分立和制衡的原则。但英国到目前的分权并未达到这些原则的最低标准。美国和其它实施民主共和的一些国家满足三权分立的最低标准,分别选举政府最高领导人和立法机构,使政府权力和立法权力分离,同时保障法院在释法方面的独立地位。比较美国法院对特朗普入境禁令的判决和英国最高法院对脱欧问题的判决,可以看出美国的司法更独立和更有权威,美国无需最高法院就可以直接否定正在实施的联邦政府特权,其司法制度更有效制约政府权力。但是它与英国有类似的政府特权问题,尤其政府在对外战争和国家安全方面的权力界限模糊导致国会或司法问责的失效。

民主国家最高行政当局承继的政治特权参照英国十七世纪的君主特权,实际赋予了政府滥用权力的隐患,造成权力制衡失灵。《美国宪法》给予总统特权发布「行政命令」的许可也是承继这种模糊的君主特权,这在美英对伊拉克十年的战争中尤为明显。权力制衡和问责失效日积月累,导致危机进一步加深,目前的权力分立和制约体系仍难看出处理这类危机的及时和有效方法。

代议制度行政丶立法和司法的分权不会自动导致权力之间相互制衡和监督,也未完全解决政府专制和多数暴政问题,从这个方面而言代议民主国家的民主化也远未完成,只有取消代议中的政府特权并限制议会主权,促成行政丶立法和司法更清晰分权并使之有效制衡,同时创造更多的制约和监督机制,使公民直接可以参与制衡和监督,才可能解决这个问题。

民主不限於比专制统治下的人民享有选举权,更在於当不幸选出一个类似希特勒的政府,民主的潜力使制衡和监督有效发挥作用,消除对建立在正义原则基础之上民治的威胁,尤其需防止政客和官僚使用特权实施种族仇外、打击异己宗教、使在霸权、全球资本化、内部问题下已沦为最弱势的群体再次成为替罪羊。民主的考验在於是否能够根除各种特权的方法。

来源:《动向》杂志2007年3月号

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