王怡:“警长兼职”是对权力正当性的伤害

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报载,武昌区徐家棚派出所长彭维佳,日前与当地欧亚达公司绿园家居博览中心签下一份治安协议书,并担任对方的名誉“副总经理”。据称这个“副总”一不参与业务管理,二不在企业领报酬。只是负责治安工作。这桩摆明违反《人民警察法》(第22条规定警察不得“从事营利性的经营活动或者受雇于任何个人或者组织”)的糊涂行为,竟得到上级公安分局领导的支持,认为是“可增加管段民警责任感”的有益尝试。

能让警方理直气壮的关键,就是这个“名誉”二字。似乎只要没有沾钱,就显得光明正大。而群众的质疑也往往在这里,比如有人就认定警长兼职可能给组织及个人提供一个敛财渠道。公务人员不得兼职或同时受聘于营利性组织,是近代文官制度基本的常识,主要考虑的确是出于对滥用权力尤其是对权钱交易的防范。但最根本的一点还不在此,我并不特别关注彭警长或此法推广后的其他警长到底会不会因此滥用警权。因为放大来看这只是个概率问题。我更关注的是公共权力的正当性或者说合法性。在此角度看,不沾钱的比那沾钱的还要可恶。因为沾钱出问题会让此法行之不远,推行不开。应了民间“早死早投生”的逻辑。而在某个试点中当真不沾钱不出问题,甚至当事者高风亮节,搞不好弄出个英模来。却可能使行政权力的正当性受到的伤害隐而不显,埋下更大的祸端。

所谓公共权力的正当性,亦称政治的合法性。是政治学和宪法学关注的一个核心概念。它不是简单的指涉公共权力的运行是否符合既有的法律尤其是程序法(比如上述兼职是否违反了《人民警察法》),而是指向人们对公共权力的心理认同。即老百姓在内心是否认为政府公共权力的来源和运行是正当而公平的。如果这种公众对权力正当性的认同出现危机和侵蚀,即便政府是在依法而行,其成本和代价也将成倍的膨胀,徒法不足以自行。

心理认同是个很拿不准的范畴,民心自古难测,犹如天意从来高难问。这恰恰是现代法律在公共权力的行使上强调程序性的理由之一。之所以权力的运作要讲程序,就是因为民众的心理认同是不讲程序的。大家觉得你有问题你的正当性指数就可能要拉个跌停,公共权力是民意的产品,它没有资格反过去指责老百姓的心理评判不公平。中国传统政治智慧也反复讲求民心不可失,就因为它看不见摸不着。所以诺齐克强调说,“国家必须小必谨慎地在其公民中保持中立”。

是否沾钱就成为一个次要问题,主要问题变成了行政权力的中立。如果我们坚信政府人员的智商和道德都并不高于普通人群,那么政府在每件事情上的权威除了背后纯粹的暴力支撑外,还能来自何方?在我看来一来自权力在产生时得到了民意的授予,二就是权力在运行时最大程度地保持了中立。正是这两点决定着公众对于权力正当性的心理认同。这里涉及的是后者。在英国普通法历史上,基于自然的公正理念,形成了一条最著名的程序规则,即“任何人都不得在自已的案件中充当自已的法官”。这使维持中立性成为法律程序的一个内在目标。这个原则从司法中推延出去,成为了行政执法程序尤其是行政回避制度的理论基点。

警察兼职不管有没有沾钱,都会对行政权力的中立性造成不可弥补的伤害。人们在各种纷争中对于事实和价值都可能怀有迥异的偏见和顽固的认定,一个裁判者和执法者对事件的具体处理如何可能获得一种不容置疑的权威?生活中的经验,我们更多不是出于对官方判断的心悦诚服,而是出于对执法者一种无利害关系的中立立场的信心。这种信心来之不易,丧失却很撇脱。并不一定要拿其中一方的钱,只要你是其中一方的“名誉副总经理”,就足够摧毁公共权力在正当性上积累起来的无形资产了。并且根据《人民警察法》规定的回避制度,一旦这家博览中心涉及任何治安或刑事案件,身为副总经理的彭警长是必须回避的,对方当事人在处理过程中也有权要求其回避。所以武汉警方这一尝试是完全荒唐的。

如果我们将公共权力的正当性,看作今日中国社会一种稀缺的无形资产,如果彭警长也的确做到了刚正不阿,赢得“为国为民、警之大者”的清官名声。那么我有理由将这种伤害政府权力中立性的行为称为另一种形式的“私有化”。它将作为国有资产的权力的正当性资源挥霍了,以此为代价换成了个把个优秀官员的声誉。如果我们的制度不断将官员放在丧失中立性的地位上,老百姓越是起劲的呼吁清官,越是表示着对于政府权力的正当性已丧失了信心。

政府必须坚守程序上的中立,既不给公务员做贪官的机会,也不要给他们做清官的机会。

2003-4-8

《王怡文集》

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