房价一直是中国社会的热议话题。房价既是民生问题,又是宏观经济问题,牵动着亿万人的心。房价的高涨与中国经济的增长相伴随,被形象地表述为“房地产绑架了中国经济”。但房价还涉及政治问题,与房价相关的土地出让金和拟议开征的房产税,其合法性依据是什么呢?为什么政府有理由收取土地出让金和开征房产税,背后的政治伦理是什么呢?这就属于政治范畴。而我认为,理解了土地出让金和房产税的政治含义,才能深刻理解中国经济与政治运行的基本面及未来走向。

一、土地资源的优化配置是中国经济增长的重要来源

土地是最基本和最重要的生产要素,人们的生活和经济活动都必须依赖于土地。由于其重要性和特殊性,在扩展的生产函数模型中,将土地从一般的资本中抽离出来,而将产出看成是土地、资本和劳动三者的函数。土地资源的合理优化利用能释放出巨大的产能。这正是改革开放以来的经济增长的重要来源。通过土地使用权的出让,城市土地的商业化和政府征用农村土地用于工业生产和商业开发,土地资源的优化配置得到了不断改善,产生了巨大效益。

简而言之,中国自改革开放以来的经济增长主要是靠优化生产要素的配置而取得的,而土地要素的优化配置的作用不可低估,甚至比劳动要素优化配置的作用更大;其次是依靠提高技术管理水平进而提高产出效率和加大要素投入而取得的。生产要素的优化配置归于市场化及全球化,提高技术管理水平则归于引进国外先进的技术和管理制度。但中国的经济有两个致命的弱点,一是至今为止还缺乏技术创新能力,还不得不继续依靠技术引进;二是缺乏信用,人民币还未能成为国际货币,与经济规模位居世界第二极不相称。

但在这一过程中,土地优化配置或重新利用均是通过政府征用和出让土地而实现的,或直接出让国有土地,或征用农村集体土地再出让。因为土地不是私有产权,国有或集体土地的使用权也不自由交易,这就造成土地资源的重新利用仍然不尽合理,仍有相当大的优化空间。总体来看,绝大部分的农村土地没有得到优化利用,农业生产效率低下。而在已有的农业技术条件下,通过优化配置,可以大大提高产出效率。

同时,土地资源重新利用所产生和收益分配很不合理。政府以低价从农民那里征用到土地,再以高价转让给房产开发商或企业。政府获得了大部分的土地收益,而农民或原有的土地使用者获得的收益微薄;只有少数大城市的拆迁户能得到高额的补偿。

二、地方财政高度依赖土地和房产收入

地方财政高度依赖土地出让收入由来已久,且愈发严重。据财政部公布的最新数据,2016年地方一般公共预算收入为8.7万亿元;地方政府性基金收入为4.2万亿元,其中国有土地使用权出让收入3.7万亿元。算下来,土地出让金要占到地方财政总收入的28.6%。而2010年至2016年期间,土地使用权出让金约为23万亿元,地方政府公共财政预算收入和基金收入约107万亿元;土地使用权出让金占比为21.5%。不少城市土地出让收入甚至超过公共预算收入。如果加上与房产开发相关的各项税收,这一比例将更高。地方财政对土地开发和出让的依赖度相当之高,已经无法离开。

地方财政高度依赖土地收入,主要是因为自1994年实行分税制后,中央财税收入比例过高,而地方财税收入不足。如增值税中央分成75%,地方分成25%;所得税中央分成60%,地方分成40%,仅靠地税收入难以支撑地方政府越来越膨胀的开支。地方财政越来越依赖于收取土地出让金。因而,地方政府对土地开发具有很高的积极性,土地出让金遂成为地方政府的重要财政收入来源。而中央政府一方面需要地方政府贯彻和执行政策指令,一方面又集中了过多的财政收入,责任与财力不匹配,也就默许和支持地方政府的土地财政政策。

那么,地方政府收取土地出让金的依据是什么呢?1986年制定后经过多次修改的《中华人民共和国土地管理法》规定,“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有”(第八条);“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”(第四十三条);“国家依法实行国有土地有偿使用制度”(第二条)。“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位,按照国务院规定的标准和办法,缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后,方可使用土地”(第五十五条)。

但这是政策法律层面,政府收取土地出让金的依据,而政策法律背后的政治逻辑是什么呢?

三、土地出让金是“打江山,坐江山”政治逻辑下的遗产出让

在传统社会,天下的所有财物,包括土地和物品都归皇帝所有。所谓“溥天之下,莫非王土”。这是“打江山,坐江山”政治逻辑的结果。所谓“打江山”就是暴力夺取政权,所谓“坐江山”就是对所有土地具有绝对与终极的支配权。中国的历代政权都是建立在“打江山,坐江山”的政治伦理上的。新的统治者在人民的支持下推翻了旧的统治者,从而得到了人民对其“坐江山”的认可。但人民认可其“坐江山”并不是无条件的,虽然这个条件很低很低,那就是人民能够生存下去。就是“民以食为天”。“打江山,坐江山”和“民以食为天”是传统中国社会两条最重要的政治伦理。

然而在法理上,虽然天下土地的所有权都归天子皇帝,但他的实际占有有限。即使皇帝再奢侈,他能直接占有的财物不过就是皇宫,行院和各种供给而已。土地实际上还是由臣民占有、使用与耕作。臣民之间的土地占有权受到法律的保护,可以自主的经营和交易。但臣民对土地的占有权相对于皇权是无效的,皇权有无偿收回臣民土地的终极权力。

现在中国的土地法理上归国家或集体所有。但实际上还是遵循“打江山,坐江山”的政治逻辑,归统治阶层或官僚集团所有。统治阶层和民众实际上都是认可这一规则的。在土地的使用、转让和利益分配上,从来都是由政府决定并享有最多的利益。无论是过去“人民公社”也好,改革开放后的“家庭承包制”也好,都是传统社会土地制度的延续。由于现今社会有着比传统社会更先进的技术和组织手段,对土地的控制比过去更为有效和严密。传统社会缺乏现代化手段,皇帝、朝廷及官府对天下土地财物的控制和摄取能力远远低于现在。物流不发达,没有高速公路和高铁,只有漕运。金融不发达,没有纸币,用贵金属作为支付手段;信息不发达,没有电报电话等,只有驿马。

不管官僚集团多么冠冕堂皇地宣称,土地归“国有”或者“集体”所有,但在他们的意识中,其实都是前辈“打下来的”,归官僚集团继承与掌控。每一官僚分子,不管是靠父辈的荫庇,还是靠自己“混”进去的,都有权按其职位分享一定比例的利益。因而土地可以看成一项庞大的政治遗产,老一代“打江山” 然后“坐江山”,再将这项遗产传给下一代统治阶层“坐江山”,一代一代传下去。而“城市化”和“城镇化”过程中的土地出让就是“打江山,坐江山”政治逻辑下的遗产出让。

这一过程非常类似欧洲中世纪的领主为十字军东征筹措资金而给市民颁发的土地使用“特许状”。最终,土地从封建领主手中转移到了市民手中,从而市民及商人阶层得以兴起,获得了城市自治权利,逐步实现了平等和民主。当然,欧洲中世纪的领主颁发的“特许状”是永久的,在土地使用权上还附着有更广泛的权利。但其中土地的使用权是最重要的。同样,中国的地方政府为了筹措财政资金而将土地使用权转让给了城市市民和工商业主。

目前,中国的土地出让有年限规定。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条规定,居住用地的土地使用权期限为70年,工业用地的土地使用权期限为50年,其它用途用地的土地使用权期限为40年或50年。我以为,土地使用权到期后,会没有多大阻碍地延长或转为永久使用权。涉及的利益面太广了,官僚集团的利益关涉更大。如果到期收回用于再次转让以便政府又可以收取土地使用金,会遇到范围很大的阻力和产生很严重的政治后果。而改用征收房产税来筹措地方财政资金更为妥当。

与历代王朝不同,当今的官僚集团能受益于外部的技术输入,从而能不断提高土地收益,土地用于工业生产和商业化比农业生产能产生更高的效益,大规模机械化的现代农业的生产效率和效益也远高于传统农业。如此,才能通过出让土地的方式来满足官僚机构日益庞大和腐败的开支。如果没有外部的技术输入,土地收益仍然处于传统的低水平,那官僚集团就无法通过出让土地来获取财政收入,早就会陷入严重的财政危机,而重蹈王朝覆灭的覆辙。

而当城市化和和城镇化将城市和农村土地出让殆尽,就会产生两个重要结果。一是绝大多数的农民将彻底地从农村转入城镇或城市,那将是中国漫长历史中的一次质的转变。标志着中国从一个以农民为主体的国家转为以市民为主体的国家。从而,国家的政治基础也会从以农民为基础转为以市民为基础;二是意味着官僚集团将继承而来的“打下来”的政治遗产耗尽了,就将失去保持现有政治体制“不动摇”的根基。如果没有获得新的合法性,就面临根本性的失衡。

这也是为什么官僚集团不情愿完全失去农村土地控制权的原因。但为了更好地利用土地资源、促进经济增长和扩大财源,官僚集团又不得不放松对农村土地的控制。在计划经济时代,通过“人民公社”的集体经营,官僚集团对土地的控制是最严格同时又最低效的;改革开放后,实施了“家庭土地承包制”,放松了对土地的控制。由于“家庭土地承包制”比“人民公社”具有更高的激励机制,所以,即便“土地承包制”缺乏“人民公社”具备规模经营的条件,也比“人民公社”更有效率。而后为了实施土地的规模经营,又在“家庭土地承包制”的基础上推进土地流转;目前又在推进农村宅基地的重新利用。官僚集团总是在尽可能保持对农村土地控制的前提下,提高农村土地的利用效益,同时从中收取费用。但形势比人强,最终官僚集团不得不将全部土地基本出让殆尽。

四、房产税有望导向地方政府向服务型政府转变

如果官僚集团为应对财政危机而将土地出让殆尽,同时城市化和城镇化又使得市民成为主要的政治基础,那官僚集团将受到双重挑战。一是丧失了“坐江山”的合法性;二是市民比农民相互间的联系更紧密,获取信息的渠道更广泛,与知识分子和政府的联系也更直接,维持统治更困难。好在官僚集团有提供公共服务同时征收房产税的选择,以提供良好的公共服务来获得合法性;同时征收房产税来获得财政收入,地方财政收入将主要靠房产税来支撑,从而从掠夺性政权向服务型政府转变。这是以往朝代所没有的选择。可以说,技术引进所导致的土地价值和房产价值的上升提供了一个摆脱周期律和实现政治体制转型的机会。

政府向房产所有人征收房产税合乎现代民主政府理论。一方面,政府为纳税人及其财产提供安全、公正、教育等城市公共服务;另一方面,纳税人以房产作为相应的纳税依据。以房产作为纳税依据最为准确,最能与政府提供的这些服务挂钩。房产面积越大,房产价值越高,享受的相应服务就越多,就应当多交税。政府与纳税人之间是一种契约关系。

更重要的是,房产税能将税收与地方公共服务直接联系起来,增强纳税人的权利意识。房产税是直接税,与增值税等间接税不同,纳税人能更直接地感受到纳税负担和归因。为了稳定和增加税收,地方政府将不得不越来越多的听从纳税人的意见,而减少受中央政府的控制。纳税人或者说市民最终有可能取得建立和选举政府的权利。从而建立起公民社会,实现地方自治和民主。

当然,纳税人与政府是契约关系的价值理念是因,交税和政府提供服务是果。实施房产税并一定就能促使掠夺型政府转向服务型政府,但具有诱导或倒逼的作用,有可能诱导或倒逼出纳税人与政府的契约关系。如能形成良性互动,这种建立在个人主义价值观基础上的契约关系就能得到巩固。虽然官僚集团的开征房产税的目的只是为了弥补财政收入,但有可能产生不同的结果。

目前,房产税的开征还在反复而谨慎的讨论之中,这肯定将是一项影响深远的政策,会对房价产生重大影响和改变利益分配。我认为,房产税的开征要伴随着税收结构的改革并相应降低其它税率,以不增加或少增加宏观税负水平为前提。中国的宏观税负水平已经相当高了,如果不改革税收结构和降低其它税种税率,再征开房产税,必然大大增加宏观税负水平,极大地加重纳税人的负担。纳税人承担不起,将进一步影响消费和投资,影响经济增长。而这只能靠减少中央财政收入而来。或者同时精简政府机构压缩财政开支。

最新的机构改革方案将合并国税和地税征管机构,并将警察编制从地方公安中独立出来,归中央统一管理。这反映了中央政府对开征房产税后,害怕失去对地方政府控制的担忧。一方面,通过合并税收征管机构,来加大中央政府对地方房产税的控制和使用,以减弱市民和地方政府之间的联系;另一方面,警察编制从地方公安中独立出来,可以分走一大块地方税收,而由中央政府控制使用,同时保证对地方警力的控制。但新改革方案实施起来,很难说能达到预期效果。

总之,当土地出让殆尽和开始征收房税时,中国的经济和政治基础将发生深刻的变化,会处于一个分歧点上。既可能走向地方民主自治的,也可能继续保持和加强权力集中和控制直至不可持续为止。这既受国内外局势的重大影响,更取决于中国人民的总体选择。

2018年5月16日

【 民主中国首发 】 时间: 5/28/2018

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