郑永年、吴国光:论中央─地方关系(8)

Share on Google+

──中国制度转型中的一个轴心问题

第八章 军事与外交:再论中央与地方的政治关系

郑永年
吴国光

关于军阀混战的几种解释
晚清军制的演变与军阀混战
目前军队的经济活动
关于应对措施的讨论
地方政府的“准”外交角色
对外的经济关系与非经济关系
小 结

在任何一个国家,军事与外交都不言而喻地是政府集中的重要方面,因为无论军事还是外交,都涉及到全体国民的利益而不仅仅是一部份国民的利益。在地方权力相对较大的联邦制下,中央政府也无一例外地对于这两个领域掌握有绝对的权力。正象马克斯·韦伯(Max Weber,1978)所曾强调的,现代国家的本质是强制性的,国家作为一种组织形式其特点即在于国家能够垄断性地、合法地使用武力来抵御外来侵略和维持国内秩序。在国家所具有的各种强制性力量之中,军队是最为基本也最为要害的形式。如果国家不能掌握军事力量,则国家很难成其为国家。在这个意义上,中央政府作为国家独立主权的代表而具有集中的军事权力,就是不言而喻的了。与军队一样,外交也常常是一个国家的中央政府的主要权力领域之一。

在地方主义兴起、中央和地方之间的权力格局发生重大变化的背景下,中国的军事和外交领域是否受到了影响呢?英国学者西格尔(Segal,1994)认为,快速的经济发展已经改变了中国的形状。当人们注视中国的经济发展的时候,常常不禁会产生“中国是什么样子”的疑问。眼下,中央政府只是“假装”在统治地方,而地方也不过是在“假装”被中央统治。换句话说,实际上的情况已经不是这个样子了。他所举出的最为极端的例子,就是地方在对外事务中的作用也在大幅度增加。由于这一变化的出现,这位学者甚至建议,正像本世纪二、三十年代外国势力曾经利用地方军阀来瓜分中国一样,现在西方也应该基于对中国的中央与地方之间关系的现实所做出的确实审视来重新制定对中国的外交政策。

一句话,中央与地方之间关系的改变,已经关系到中国作为一个国家在国际社会的存在和交往。与西格尔这样的富于前瞻的观察类似,关心中国问题的人近来也在讨论中央权力式微到一定程度是不是可能导致军阀割据状况的重演。毫无疑意,在重塑中央和地方之间关系这个议题中,必须包含对于军事和外交这两个方面的研究。在本章中,我们就来讨论这两个重要问题。

关于军阀混战的几种解释

军阀混战似乎已成为地方主义的样板。史学界一般把地方主义(localism)和军阀混战(warlordism)相提并论。一提当前的地方主义,人们常常会想到二、三十年代的军阀混战。所以,有必要回头看一看为什么会发生军阀混战。

军阀混战的实质,可以简单地概括为军人干政,或者说,是军人与政治之间的关系发生混乱并出现军人以战争手段来争夺政治权力的情况。一般说来,在学界,有三种理论经常被用来解释军人干政。第一种理论侧重于军队本身即军事组织的特徵,认为军队组织使军人具有干预政治的能力,诸如技术专长及训练,组织的凝聚力及等级特徵等。这些特徵使军队在一定的条件下产生一种强烈的民族主义倾向,从而产生干政的欲望(Mccord,1993)。第二种理论侧重于国家的社会结构及状况。例如,亨廷顿(Samuel P. Huntington,1968)认为,军人干政最重要的原因不在于军方本身,而在于军队所处的政治状况。换句话说,军人干政反映了社会的政治制度结构,而不是军队组织的特徵。他强调,当社会的政治组织的发展落后于政治动员的扩张时,“执政官主义(praetorianism)”即军人执政便会兴起。其他一些持类似观点的学者,也侧重于强调:是体系平衡的失调(disequilibrium)如经济错位(dislocation)、政治混乱或社会紧张等因素,为军人干政创造了条件。第三种理论则侧重于从人类本性来解释这一现象,把军人干政归诸于军人的个人因素,认为军人的政治野心是干政的主要原因(Mccord,1993)。

在有关中国的军阀历史的研究中,第三种解释是常见的。许多学者把军阀混战归诸于军阀个人的原因,认为军阀混战是军方人物自私自利行为的结果。当然,这种解释很不全面,尤其不能解释为什么大规模的持续的军阀混战是发生在本世纪二十年代,而不是更早或更晚一些时候。二十年代的军人应该并不比他们的前辈或后辈更自私或更具野心。如果是这样,也应该可以找到其他的原因来解释这样的心理变化。另外一些学者,如罗尔纲等,把军阀混战归诸于军事组织。罗认为,军阀在二十世纪初中国的兴起其根源可追溯到十九世纪中叶“私人军队”的产生。是私人军队的独立性,使得国家的权力被分解到各地区军事长官的手中,而这些军事长官在1911年清王朝崩溃后就成为军阀。因此,军阀出现的根源在于军队组织本身,在于私人和地方武装力量的特殊结构。

毛泽东及其他一些史学家则把军阀的根源归诸于中国的社会状况。毛泽东认为,军阀混战的基本社会原因,在于地方化了的农业经济和帝国主义在中国的势力瓜分,或者说,在于半封建的经济及外国帝国主义的影响。毛泽东论述说,帝国主义为了剥削中国,对中国实施分而治之的策略,在自己的势力范围内支持和扶植军阀力量。毛强调,半封建的经济则为之提供了经济基础。因为中国经济的整合性不高,导致严重的政治分离倾向。用政治学的语言来说,这样的因素使得地方军阀以至地方民众产生出一种地方忠诚感而非国家忠诚感。

这些解释都从不同程度上提供了透视军阀政治的有益视角。但是,应该强调的是,这些不同层次的解释在实际政治中是不可分割的。尽管军人具有政治野心,但是1911年的革命本身并没有直接导致军阀的兴起。在旧的制衡军队的制度崩溃之后,由政治冲突而引发的内战为军人干政提供了机会,以至出现了军阀。只有当政治演化使枪杆子成为最重要的决定因素时,军人才有可能利用政治冲突去达到他们自己的目的。“枪杆子里面出政权”,即是毛泽东对于这种情况下政治与军事之间的关系的最好的概括,也是对中国历史状况的总结。

晚清军制的演变与军阀混战

回顾一下历史上中国军制的演变,可能会帮助我们理解为什么会发生军阀混战,也可以帮助我们理解政治与军人的关系。

这种回顾不妨从宋代开始。鉴于以前许多王朝被掌握兵权的地方大员推翻这一历史教训,宋代开国初年就实行了军制改革,着眼点在于通过军制的改革来保证军事力量在政治上的可靠性,达成政治与军事之间的相对平衡。这一改革对避免军事权力落入军方领袖个人之手果然起了作用,但是,事情的另一面就是军事效率被牺牲,从而造成有宋一代文强武弱的特点,无力抵挡北方民族对于中原的入侵。

到十九世纪中叶,由于农民运动纷起而威胁到王朝的生存,清王朝被迫开始实行新的军制,通过把权力下放到军方领袖来达到军事上的效益,从而使军方的权力由此得以扩张,打破了政治与军事相对平衡的原则。应当说,清王朝的前期,也对军方力量建立并实行了某种制约制度。比如说,八旗兵与绿营兵的分离,便是这种制约与平衡的一种表现。这两个军种之间不存在任何统一的领导,各有自己独立的行政系统,这就保证了皇帝可以利用其中一军来制约另一军,从而保证两军在政治上分别对皇帝本人的效忠。除了军制本身的制约因素之外,清王朝当时也采取了其他一系列措施来保证军队的可靠性。首先,朝廷直接任命大多数军事长官,使他们依赖于朝廷。其次,如同文官一样,军事首领也实行回避制度,不得在本地任职。这就帮助阻止了军方与地方利益的联合。同时,军事首领必须轮流在各地任职,这可以阻止他们结成联盟和培养下属对他们本人的忠诚。最后,军方财政完全依赖于中央政府。通过这些方法,清王朝前期相当有效地阻止了军队内部可能发展出的相对独立的或地方性的权力。但是,如同宋代的故事一样,这些做法也是以牺牲军事效率为代价的。在上述政治上的考虑制约之下,王朝军队的作战能力急剧下降。到十九世纪中叶,当朝廷面临内忧外患的时候,这一点就表现得尤为充份了。由是,晚清不得不开始组织地方军队。为了保证这样的军队效忠朝廷,皇帝从中央派出了许多高级文职官员到各地去监督这些地方军队。就是在这样的情况下,曾国藩于1852年回到湖南老家,受命组织并监督湘军以对付太平天国的造反部队。

曾国藩从自己的切身政治经验中认识到清朝军队已腐朽无能,不堪一击,是完全没有办法用来对付太平军的。他在自己的家乡湖南组建了一支庞大的新军事组织,即“勇军”或“勇营”。“勇军”的特点是其内部结构具有极大的凝聚力,其中的军事长官都是从曾国藩的亲族、朋友、同僚和同学之中挑选出来的。这就在军事首领和部下之间建立了一种高度忠诚感。勇营的组织方式在提高了军事效率的同时,也就把军事权力大幅度地转让给了勇营领袖,从而使军方领袖的权力不再像原来的军队领袖那样受到王朝所规定的种种权力上的制约。他们有权征兵、任命或提拔,而且又有地方基础,因此他们很容易就能获得下属的效忠。最后,致命的一点是,由于朝廷无力提供足够的财政去满足军方的需求,就容许地方军队征收地方税,这就造成了地方军提取地方财源基本上不受中央政府控制的情况。地方军领袖当然也因此大大加强了自己的权力基础,加强了对其部下的控制。由于他们能满足军队的财政及行政需求,他们便有雄厚的物质基础去扩张权力。进而,当清廷看到勇营兵的价值之后,就提拔许多军事长官成为地方政府的行政首脑或行政─军事首脑,给予他们更大的权力去动员地方资源一对付造反军队。这样,军方的权力就从军事扩张到行政。在完成了镇压太平天国的任务之后,这一局面已经不可能改变。当时,许多省级行政首脑都有军方背景。

宋代以来的传统军制的基本原则是防止权力集中在军方之手。十九世纪中叶的军制改革,使勇营领袖集军事、财政和行政权力于一身。这为清廷成功地镇压太平军提供了基础,但是,中央政府的政治风险也随之大大增加。在这样的制度下,只有地方军队领袖个人对王朝的忠诚这样一个因素,可以保证这些军队承诺维护中央政府的利益和服从清王朝。这一个因素当然是非常不够的。而除了这种忠诚之外,勇营的领袖事实上已经与后来的军阀相差无几了。所以,知名历史学家罗尔纲把军阀的兴起与勇营的建立直接联系在一起。他认为,“勇营”已经不再是一支国家军队,而是属于军队领袖个人的。因此,勇营组织流行的结果,就是军事权力的个人化。而军方权力的个人化大大削弱了中央政府的权力。再者,它的政治影响还在于,这些军方人物同时也是政府的文职首领,同时拥有行政和财政的权力。或者可以反过来说,是地方行政官员同时拥有军事权力。这样,省级行政首脑实际上就形成了地方上的独裁,有足够的能力来抵抗中央的权力,甚至威胁中央的权力。一句话,是军方权力的地方化创造了地方自治能力,并奠定了后来的军阀主义的基础。

美国学者鲍维尔(Ralph Powell)更进一步深化了这样的分析。他认为,地方官员的军事权力并未直接导致军阀主义。只要中央政府的合法性被承认,中央政府就还会有很大的权力去阻止地方自治的发展。真正形成军阀割据的关键在于,随着清王朝的崩溃和袁世凯的失败,旧的中央权力机制完全崩溃,而新的权力机制还没有建立,因而中央出现了权力真空。这时,有实力的地方首脑便趁虚而入,借助军事力量而企图填补中央的权力真空。但是,没有一个地方力量能够强大到主宰其他地方力量,于是就发展到了军阀混战(Pye,1971;Lary,1974,1985;Mccord,1993;Sutton,1980;Forbes,1986)。

目前军队的经济活动

今天,军队会否再次与正在兴起的地方主义相结合而导致新的政治动荡?

上面的历史回顾给了我们一些启示。如果在中央政府的合法性还被承认的情况下军队的地方主义就不致成为危险的话,那么,从目前情况看,在邓小平这样的老一辈革命家还在实际主宰军队的时候,军队成为地方主义的根源的可能性当然是比较小的。但是,如同我们在上一章中所讨论的,在中央发生权力转移的过程中,地方力量有可能对中央权力的合法性提出质疑和挑战。而在这种时候,我们知道,在中国目前的政治制度下,军队往往对权力转移有决定性的作用。我们看到,在过去的类似的权力转移过程中,军队不仅扮演了一个重要的角色参与其中,而且常常是各派政治冲突的仲最后裁者(Swaine,1992)。一九七六年的“粉碎四人帮”的过程和一九八九年的天安门事件,都是明显的例子。在这样的情况下,军队如果与地方相结合,会对中央的权力转移形成什么样的影响呢?

一些新的正在影响军队的因素值得注意。其中,军队本身大规模地介入经济活动,成为八十年代、尤其是九十年代以来中国军队变化的一个重要现象(Goodman,1994;Joffe,1994;McMillen,1994;Dreyer,1994)。由于军费开支的不足和其他原因,军队被赋予经济职能,直接投入赚钱活动。这甚至成为军队考核的一个重要指标。据一位英国学者的发现,不少军人,例如广州军区的领导人,是因为做生意成功、赚钱有功而得到晋升。军队本身有许多公司,军方甚至开始管理以出口为导向的企业。1993年,军方开始在广州设立自己的经济发展区(Goodman,1994)。

军队的大规模的经济活动产生了多种消极的影响。首先,它加剧了军中的腐化,削弱了军队的纪律性。在沿海地区,军人从事走私、贩毒等非法活动的事情时有发生。情况已经发展到这样严重的程度,以至军队最高领导人刘华清和张震将军最近警告说:许多军人在改革时代面临豪华的生活而吃了“败仗”,军队内部的腐化受社会风气的影响极深。这一方面会削弱军队的战斗力,另一方面,从政治上说,会导致军队对国家忠诚程度的降低。违法活动本身就是对国家权威的蔑视,而没有高度纪律性的军队是无法实现其对国家的忠诚的。在这样的背景下,如果军队在时机可能的时候对于中央政府的权力提出质疑,应该更是不会让人惊奇的了。

再者,军方通过经济活动而和地方政府建立了比以往更加密切的关系。如前所述,在发展型地方主义形成的背景下,地方政府对于促进经济发展起到了很大的作用。军队要赚钱,也同样希望得到地方政府的帮助,而一般来说这样的希望是会得到地方政府的支持的。在经济活动中,军方和地方特别是省政府发生着紧密的“业务”关系。他们共同建立新的企业,共同开辟新的生意。人们观察到,在沿海地区,军队有地方主义的倾向(Goodman,1994;McMillen,1994)。

最后,军方可能通过外贸活动而与外国利益联系在一起。据了解,许多军方企业大规模地投入了国际贸易,和许多国家有直接的联系。

所有这些因素,都可能降低军队本身的整合性,增加军队与地方主义之间的合作,甚至削弱军队对于国家利益的忠诚。设想在国际关系中中国的国家利益与一些国家发生纠纷时,如果军队由于贸易活动而紧密地与这样的国家联系在一起,军队本身的利益超过了国家利益或者与国家利益发生冲突,会出现什么情况呢?这并非危言耸听。在军阀混战期间,外国商人竞相和中国军阀做武器贸易,就是一例(Chan,1982)。在国内,当军方利益与地方利益更加密切地结合在一起的时候,中央政府指挥军队的能力当然就会相对降低。由于军队的经济活动日益频繁,腐化变得不可避免。由于军队的经济活动往往超越于政治控制之外,不仅对军队自身建设不利,而且损害国家的经济机体和国家利益。

关于应对措施的讨论

在中央最高权力临近转移的时候,人们对于军队角色的关心自然升高了,其中的许多担心也不是没有根据的。可以想象,如果没有叶剑英、邓小平等老一辈革命家在军队中的个人影响,在1976年和1989年的事件中,是很难预料军队会在权力斗争中采取什么样的立场的。为了弥补和填充不远的将来军中权力就要出现的这样的空白,北京中央政府的现任领袖在采取种种措施以巩固自己在军中的地位,加强中央对于军队的指挥能力。

比如说,在1992年召开的中共十四大上,中共为未来的权力转移采取了某些组织措施。就和军队相关的层面来言,这些组织措施表现出了两个特点。其一是高层军官的大换班,原来军队的主要领导人即所谓“杨家将”的地位大大削弱。中国人民解放军的最高领导机构总参谋部、总政治部和总后勤部等三部首脑完全易人,七大军区都换上了新的领导。其二是军方代表在中央委员中的比例提高。在189名中央委员中,军人占46名,是全部数量的百分之二十四点三,从原来的总量的六分之一上升到现在的四分之一。而在55名新当选的中央委员中,军人占17名,达到百分之三十一的比例(Li and White,1993)。

不过,这样的努力主要地还是着眼于中央的权力斗争,地方的因素似乎比较少地被考虑在内。当然,军队将领及其政治影响就地域分布来说也发生了很大的变化。比如说,在1987年的中共十三大和1992年的十四大上,在所有来自军方的代表中,出身山东的比例最高,占四分之一强,而出身河北和江苏的次之,各占十分之一。这与毛泽东时代的情况有明显的不同。当时,大多数军人中央委员来自中部,特别是河北和河南。在整个邓小平时代,来自东部的军方中央委员都占了多数。在十四大上,出身东部省份的军人中央委员是全部军方中央委员的百分之四十一。在另一个端点,可以看到,来自西南的军方将领的比例很低。广东在清末以来曾经培养出许多军事将领。在中共十四大上,却没有一名军方中央委员是出身广东(Li and White,1993)。

这样的地域分布主要地是和中共在历史上不同时期的发展状况相关。在抗日战争之后的几个历史阶段上,中共从东部省份吸收的干部比较多,构成了军队目前的主要领导力量。但是,不能因此就说这样的地域分布是与目前兴起的地方主义不会发生关联的。为了防止军方内部形成地方主义,中国历史上的统治者常常在军队将领的任命中采用地域回避的原则,即本地人不能在本地担任军职。相应的又一项措施则是经常在不同地区之间调动军队的高级将领,使他们不能长期在一地经营。例如,在1973年,当毛泽东感到来日无多的时候,就开始担心地方军事将领会在他身后扩张权力并形成对于全国政局的威胁,因此接受邓小平的建议而对各大军区的首要将领进行大规模的对调。据研究,在目前的七大军区的所有重要将领中,只有百分之十五来自本地。而本地人在本地的这类任职一般也不会太长,往往几年后就被调离。这些方法,应当说是有助于防止军中的地方主义及地方集团的形成的(林中斌,1994)。

如前所述,导致军人干政的因素很多。因此,要保证军队成为政治稳定的基石,而不是相反,也要取决于许多因素。其中,军人职业化应该是最为重要的因素之一。就中央和地方之间的关系而言,职业化可以有效地防止军中的地方主义。在中国,军队地方主义的发生往往是因为中央政府的权力衰微和军方涉政过深。在历史上的军阀混战时期,中央政府是完全失去了控制和协调军方各派的能力的,而军方各派也没有任何一方能够主宰其他各方。所以,一个有合法权威的中央政府的存在是防止军队地方主义的先决条件。但是,在当前中国的情况下,这个条件正在发生变化,中央政府的合法权威正在因为地方主义的兴起和中央政治制度本身的弊病而急剧衰落。因此,加强军队的职业化,防止军方涉政过深,可能就成为解决这个问题的一个关键要素。因为,我们知道,军方参政往往与其职业化成反比。在邓小平时代,军队向职业化方向迈进了很大的一步。但是,随着权力转移迫在眉睫,不同派别的政治力量都意欲借重军队而加强自己争夺最高权力的力量,就有可能使军队职业化的方向发生倒转,形成军队对于政治权力斗争的再次深深涉入。事情往往就是这样具有讽刺意味:在中央层次上,不同政治力量为了加强自己一方对于军队的控制,就把军队引入到政治活动之中;这却在地方层次形成了军队和地方力量之间的结合,导致在中央权力衰微的情况下由地方起而争夺中央权力,以致形成混战。没有疑问的是,一旦当军队卷入政治和经济上的地方主义运动之中时,军方的地方主义一定变得不可避免。

地方政府的“准”外交角色

与国防领域一样,在外交事务中,中央政府在理论上应当拥有至高无上的垄断权力,但是在实际中,情况却在发生变化。与国防领域不同的是,这一变化在外交领域更加显著,以至于我们可以说:在分权战略的作用下,中国的地方政府已经开始在对外经济事务中扮演一个“准”外交决策者的角色(Zheng,1994b)。这一变化当然会在中国的对外事务中引起双边的效应:一方面,地方在对外关系中角色的变化影响到中国的对外关系和对外政策;另一方面,由于地方权力的扩张,外国开始对中国的各个地方进行角色重估,从而在制定和实施对中国的外交政策中要考虑这一因素了。

与世界各国的情况类似,中国的地方政府在对外关系中的作用,主要表现在经济领域,尤其是在外贸活动之中。当然,中国的各地方的对外贸易情况极不平衡,因此,各地政府在对外贸易中的作用也就相差很大。在沿海地区,贸易大省广东的出口额在1978至1990年间增加了七倍。1990年,广东的出口额已经占到全国总量的百分之二十一点九。到1992年,广东一省的出口已经相当于印度全国的数额。因此,广东在经济上的对外依赖性就大大增加。它的主要依赖对象是香港。在1992年,广东的对外依赖度是百分之八十二。另一沿海省份辽宁在1992年的出口额也占到全国总量的百分之十一,其对日本的依赖度达到百分之四十七。当然,沿海地区各省的对外依赖度差距不小。其中,广东、海南、广西和河北的对外依赖度都高于全国平均水平,而上海、江苏、浙江、山东、北京和天津则低于全国平均水平。

在内陆省份,对外贸易在很大程度上取决于其地理位置及当地的经济发展水平。黑龙江省临近俄国,其外贸额只占全国的百分之二点二,但对俄国的依赖度也达到百分之四十一。相邻的吉林省,其外贸额更低,只占全国的百分之一点五。云南、新疆和内蒙古则利用各自的地利而作了很大的努力,边境贸易发展很快。相比而言,中部地区在外贸方面处于最为不利的位置。河南、湖北和湖南等省的外贸额只各占全国的百分之二,安徽、江西、陕西则各约占百分之一,而甘肃、贵州、宁夏和青海等省的外贸数额就更小了。但是,这些地方对外国的经济依赖度都在全国平均水平以上。如青海对日本的依赖度高达百分之五十四,湖南和湖北对香港的依赖度分别达百分之四十七,山西对香港的依赖度是百分之四十五。

外贸在各地经济中的重要性可以以出口占地方国内生产总值(GDP)的份额来衡量。广东的出口额占地方GDP的百分之十八,上海这个数字为百分之十三,辽宁为百分之十二,天津为百分之十。地方经济的对外依赖度是随着对外贸易在地方GDP份额中的提高而提高的。外国自然可以利用这种依赖性来影响地方甚至中央政府的经济决策。香港可以影响广东的地方决策,只是因为一个简单的事实,即:广东有百分之七十五的贸易是通过香港来做的。又如,日本在辽宁、山东等省的影响必定较大。在1991年,中国对日本的贸易额占全部贸易额的百分之十六,其中主要是辽宁、山东、青海和新疆等省区分割了这一块贸易。其中,辽宁一省就在全国对日贸易中占到百分之二十八的份额。1992年,二十家日本公司联合投资在辽宁开辟了一个工业园,使辽宁的外来投资总额中有一半是来自日本。而在辽宁省的大连市,更有三分之二的外来投资是来自日本(Segal,1994)。

不难推论,这样紧密的经济关系必然使得外资很容易影响到地方决策。正象一位英国学者(Segal,1994)所说,外国常常无须与中国的中央政府谈判以取得优惠权,他们只要稍对他们的中国地方夥伴施加压力,地方官员自然会向中央讨价还价,为外资争取优惠政策。事实上,中国各地地方互相竞争吸收外资的主要竞争手段之一,就是给予外资以优惠政策。1992年,中央政府曾经呼吁各地不得擅自对外资实行优惠的税收政策,但是地方依然我行我素。所以,这位学者建议,外国政府可以开始把中国的省政府视为一级独立的政府。这样做,既可以转变对华政策,也会使中国各地方认识到他们自己而非中央政府在对外交往中的地位和作用。

对外的经济关系与非经济关系

地方政府在对外经济关系中扮演越来越重要的角色,这事实上不光是在中国如此,而已经在世界各国形成一个趋势。在西方各国,尤其是在联邦制国家,地方政府在对外经济中的决策权都有越来越大的倾向。例如,1970年,美国只有四个州在海外设有独立的经济事务办公室;而到1985年,就有29个州政府在海外17个国家设置了自己的55个永久性办公机构(Michelmann and Soldatos,1990)。与中国的情况类似,地方政府正在成为对外经济事务的准决策者。

从传统意义上说,在国际事务中,民族国家(nation─state)是其属民的唯一合法代表,中央政府是统一的国家利益代表。但是,随着社会的发展和科学技术的进步,国际社会之间的相互依赖程度越来越高,使得地方政府有更多的机会与外部世界直接沟通。同时,在现代国家之间的关系中,人们越来越意识到,国家安全、军事及政治等方面的外交问题可以和诸如贸易、投资、环境与社会等其他领域的对外交往区分开来。中央政府依然垄断国家安全、军事、政治、外交等事务,地方政府则开始有相对独立的权力去从事其他领域的对外交往,尤其是对外经济活动。不过,一般说来,目前西方各国地方政府的准外交权限,也只是限于经济领域。地方政府(如美国的州)通过这样的权力,来推进对外经济交往,促进本地经济发展,致力于开发国际市场:或推进本地产品的出口,或吸收外国的资金和廉价资源。这在西方常常被称为“地方主义的国际化(globalization of provincialism)”。

一般说来,西方各国的地方主义国际化以多种方式表现出来。这包括:在外国首都或商业中心设立办公机构以处理地方的国际事务。这些独立于中央政府之外的机构表明地方政府有能力及合法性去处理国际事务。这种办公机构的主要任务包括:鼓励和促进本地商人去外国投资或外国商人去本地投资,直接和外国私人或政府机构谈判处理涉及双方的事务,等等。他们也致力于获取必要的经济信息。由于国际社会的相互依赖性,地方政府有强烈的要求获得外国经济信息,但是中央政府往往并不能满足这种要求。地方政府常常组织一些“旅游”活动,以促进地方官员了解外部世界。地方政府还可以有计划地组织一些专家去国外执行中短期的“实地调查(fact─finding)”,派遣地方官员参加国际性会议甚至直接参加国际组织,或者

地方直接派人作为国家代表参与国际谈判。地方也可以通过外贸和投资以获得地方所需的产业和技术知识。最后,地方往往有权在本地设立外贸特区。

类似的地方政府的准外交角色,一方面可以给本地带来经济上的好处,但是也增加了地方与外国的直接的非经济的联系。同时,这种相对独立的倾向也会给中央政府带来很多麻烦。一份总结美国州政府的国际经济事务的报告就曾经指出:各州的相对独立的对外经济政策越来越可能在各州之间制造紧张,而各州的政策也时常和联邦政府的政策之间发生冲突。这就要求中央政府采取相应的对策,或对自己的政策做出调整。这份报告认为,州政府在国际经济事务中越来越活跃,尤其是致力于吸收外国投资及鼓励本州商品和服务的输出,这就大大侵入了联邦政府的权力领域,损害了美国的国际利益(Michelmann and Soldatos,1990)。

回到中国的情况,我们认为,在改革过程中形成的对外经济的分权,也各有其积极的和消极的结果。但是,以积极结果为主。分权给地方提供了强大的动力去发展地方的对外经济,促进了各地经济的繁荣。地方在当地对外经济事务中有比较大的决策权,是符合地方经济发展的需要的。但是,两个方面的问题也随之产生。一方面,分权本身确实带来了一些预料之外的后果,如走私、人口贩卖和有关知识产权的一些问题等等。这些问题逐渐超出了中央政府的控制范围,形成了对于总体秩序的损害。没有地方政府的合作,中央是难移单独解决这些问题的。但是,在目前情况下,地方政府为了当地的经济发展,往往对这类问题视而不见,甚至采取姑息纵容的态度。这就与问题的第二方面联系在一起,即:在目前的政治制度下,由于中央和地方之间的权力和责任没有得到明确划分,地方没有动力解决这样的问题,反而有动力通过经济权力来影响中央的政治和外交权力,从而使中央处于不利的地位。因此,改变中央和地方的权力结构,使之在重要的外交领域如国家安全、战争和和平等方面能够保证中央的至高无上的垄断权,同时又给予地方以对外经济事务上的准决策者地位,就成为十分重要的课题了。

小 结

国防事务和对外关系是中央政府“政府集中”的主要标志。但是,在目前中国,这两个领域的问题都在以十分复杂的态势出现,不能简单地以分权或集权的思路来看待和解决问题。在国防领域,主要地是由于现行政治制度的弊病,导致军队对于政治事务有过份深入的参与和干涉,从而给在权力转移期间军队与地方主义相结合而挑战中央埋下隐患。在这样的情况下,本来基本上是掌握在中央手中的军队,在种种因素的作用下,就可能反过来恰恰是削弱中央力量的最为有力的工具。一旦此种情况发展到更加严重的地步,那么,我们就将既不能确定军队本身会否继续是一支内部统一的力量,也不能确定军队会否成为一支维护中国统一的力量。在这个意义上,实行军队的职业化,就成为非常重要的课题。职业化不仅可以有助于保持军队对国家的忠诚,不仅有助于避免社会的衰败对军队所产生的影响,而且应该是处理军队与政治之间的关系的最好的和最为制度化的方法。

在外交领域,随着现代社会的发展,地方政府在某些对外领域,特别是在经济领域,都在不可避免地扮演着愈益重要的角色。在西方国家,尤其是在联邦制国家,地方政府往往有很大的和独立的对外经济权。在中国过去十几年的分权中,中央政府把外贸权下放到了地方,对推动中国经济的发展起了重要的作用。但是,在这个过程中,也存在着一些问题。如同在其他领域一样,解决问题的办法并不在于把地方的对外经济权力收归中央。关键在于重新构造中央和地方之间的权力格局,并通过这样的改造和一系列的立法来明确划分中央和地方各自的对外事务权限,从而一方面建设有效的中央政府的“政府集中”,另一方面则把地方政府在对外经济领域的权力制度化。在新的权力格局中,中央政府必须垄断重大的外交事务,防止地方政府有意或无意的侵入;而在对外经济领域,中央政府则除了控制与国家安全有关的领域之外,要尽可能地下放经济权力。地方政府之间在争取对外投资等方面的竞争,在某种程度上说是不可避免的。对此,中央政府不宜强行用行政手段去干预,而主要应使用宏观经济政策去调节地方竞争,并向地方提供及时足够的外部市场信息。

当代中国研究
MCS 1994 Issue 6

阅读次数:390
Pin It

评论功能关闭