世界银行咨询顾问;美国乔治城大学博士

一. 中央与地方财政收入的划分
二. 中央与地方支出责任的划分
三. 本文的分析框架
四. 承包制与中央政府的财政政策工具
五. 中央政府财政政策的功能
六. 1994年分税制改革
七. 94年改革尚未解决的若干问题
【参考文献】

中央与地方财政关系的演变,是中国十五年分权改革的一个极为重要的方面。本文探讨中国自1980年以来的财政分权对中央政府利用税政政策实施宏观控制的能力的影响、1994分税制改革的意义、及财政分权体制需要进一步改革的若干方面。

作者认为,在1980─1993年间中国所采用的三种财政承包的办法使地方政府在事实上获得了控制主要税基和税率的能力。结果是,中央政府几乎无法利用税收政策来达到稳定经济和地区平衡的目标。地方政府的这种控制主要通过两个途径来实现:一是各种合法的和非法的减免税;二是设法将预算内收入转化为预算外收入。在这种情况下,中央政府为了保证其收入,频繁地采用了各种不规范的手段来调整中央与地方的财政关系,而这些手段的使用又反过来加剧了地方“藏富于企业”和讨价还价的动机与作法。从支出方面来看,中央政府支出的相当大一块仍然是建设性支出--在西方国家这基本上是私营部份(企业)的职责。这项负担使得中央政府在很大程度上丧失了运用支出政策控调宏观经济的自由度。

1994年的分税制改革在规范中央和地方财政关系的方面迈出了决定性的一步。在新体制下,中央政府设立了自己的国税局,负责征收中央税和中央与地方的分享税。这一改革保证了中央政府对中央税和分享税的税率与税基的直接控制,将显著地提高中央政府利用税收和支出政策来进行宏观调控的能力。但是,要达到规范化财政分权的目标,现行体制还必须解决几个方面的重要问题。这些问题包括:税种划分和支出责任划分的法制化、地方税自主问题、转移支付公式等。

一. 中央与地方财政收入的划分

1980年以前,中国实行的基本上是“统收统支”的财政体制,即几乎所有的税收和上缴利润都递交给中央,然后中央按其批准的各省、市、自治区的支出计划下拨。1980年,中央决定改革统收统支的体制,实行“分灶吃饭”的办法,以调动地方增加财政收入的积极性。对十五个省、区,中央将全部财政收入划分成中央固定收入、地方固定收入和共享收入三个部份,共享收入的80%归中央,20%归地方。其它省、市、自治区实行定额上缴、定额补贴或保留老体制的做法。除个别税种(如关税)之外,所有财政收入由地方负责征收,但所有的税基、税率和上缴利润的办法均由中央确定。

虽然1980─1984年的体制调动了一些地方增加财政收入的积极性,但一刀切的共享收入的计算办法带来了富省多有结余,穷省多有赤字的问题。1985年,中央决定在划分收支的基础上对各地方实行不同的分配办法。总的原则是,凡地方固定收入大于地方支出者,实行定额上缴;凡地方固定收入小于地方支出者,中央确定一比例留给该地方部份共享收入;若地方固定收入和全部共享收入全部留给地方仍不抵其支出,中央实行定额补贴。这种办法虽然缓解了地区间收支不平衡差异的问题,但却明显地降低了很多“财政大省”增收的积极性。1988年,中央决定实行一种新的承包体制。这个体制包括六种不同的办法,分别适用于六类省、市、自治区和计划单列市。[1] 总的来说,1988年的财政体制增加了主要财政大省保留在地方的财政收入的比例。但是,这些承包合同并没有被严格遵守,其中一些被多次修改。1991年末,中央曾试图与地方谈判新体制,但未有满意的结果。故1988年的体制一直延续到1993年末。

自1978年底以来,政府财政收入占国民生产总值的比例及中央财政收入占全部财政收入的比重快速地下降。从1978年至1992年,政府财政收入占国民生产总值的比例从34%下降到17%;中央财政收入占全部财政收入的比重从51%下降至41%。这个趋势显然与实行财政承包制有关。80年代中下期,中央政府开始意识到其迅速下降的财力可能带来的政治上和经济上的后果,并提出了增加“两个比重”(即财政收入占国民收入的比重及中央财政收入占全国财政收入的比重)的设想。这个设想写入了1991─1995的八五计划,但两个比重下降的趋势未见好转。1993年末,中央终于宣布于1994年起取消承包制,实行分税制。这项改革的主要目标是提高“两个比重”,尤其是中央财政收入占全国财政收入的比重,并将中央与地方财政收入划分的办法规范化。[2]

二. 中央与地方支出责任的划分 Go to top of page

自1980年以来,作为财政分权的一部份,中央不再直接管理省级财政的具体支出项目,而将主要注意力集中在规定各省、市、自治区支出的总额。基本的原则是,中央确定每个省、市、自治区支出的基数(某一个基年的支出水平),以后每年按若干因素的变化而调整。这些因素包括地区政策变化(如中央批准某地实行对外开放特殊政策可能会增加该地支出额度)、通货膨胀(如物价上涨会引起工资和其它政府采购项目的支出)、物价改革(如某些价改政策要求地方增加对食品和住房的补贴)等等。各省、市、自治区按中央规定的原则制定其支出计划,但如地方有更多的财源,支出计划可以超过中央给的定额。对地方政府支出的具体项目(如工资和政府采购),中央有具体的限制性的规定。

整个国家的财政预算包括中央预算和地方预算。地方预算包括省、县、和省辖市的预算。原则上,中央与地方预算由财政支出的范围划分如下:中央预算的支出范围包括中央所属企业的基本建设、技术改造和新产品开发,国防,外交和对外援助,某些农林水利项目,某些工业、交通和商业项目,某些文教、科学、卫生项目,某些物价补贴,地质勘探,国债偿付。地方预算的支出范围包括地方所属企业的基本建设、技术改造和新产品开发,支援农村生产和各项农业事业、水利建设、城镇维护与建设,文教、科学、卫生和社会服务,社会福利和养老金,行政支出,各种价格补贴等。

在实际操作上,中央与地方的支出在很多方面互相重叠。这些领域包括一些重工业部门(如电力和原材料)、交通、通讯、文教、卫生等。比如,中央出资兴建电厂、铁路和通讯网络,地方则参与“拼盘”(提供这些项目的一部份资金)。由于这些项目的相当大一部份资金来源于中央,项目的选址便对地方显得十分重要。各级地方政府均利用能够影响中央决策的各种关系进行游说,以争取将项目设在本地区。许多地方在中央年度预算已被人大批准之后仍继续游说,成为预算年年被突破的重要原因。据熟悉中央预算的人士说,每年国家计委所定的“盘子”中的几乎所有的项目都有某些领导人为某个地方推荐的“条子”作为持。虽然中央项目的选择在名义上遵循一些基本原则(如供需平衡、产业结构平衡、地区平衡等),其实际安排在很大程度上取决于各地讨价还价的能力。

三. 本文的分析框架

财政学理论,尤其是关于中央与地方财政关系的理论为我们分析中国的中央与地方财政关系提供了一些重要的原则与方法。[3] 在此我们罗列几个与本文论题有关的经济学结论:

1. 关于中央政府与地方政府的税收政策。中央政府必须对财政资源有足够的控制能力,以保证其有效地实施稳定经济、收入分配和提供公共物品和服务的功能。中央必须掌握属于中央的税种的税率和税基,并通过直属中央的税收机构来实现这种控制。地方政府应该掌握控制地方税种的税率和税基的权力。

2. 关于中央政府与地方政府的支出责任。中央政府所提供的公共产品和服务必须被限制在那些使全民受益的项目内。使某一地区居民受益的公共产品与服务应由地方政府来提供。私人产品和服务在一般情况下应由私营部门(企业)来承担。在财政收入由中央政府向地方政府下放的同时,财政支出的责任也应相应地下放,以保证中央政府的收支平衡。

3. 关于中央与地方财政关系中的规则性与随意性。中央与地方财政收入的分配办法(承包合同或税种划分)必须保持相当程度的稳定性,以避免地方政府的某些消极的反应。如果一个地方政府花了很大力气增加财政收入,但中央政府却因此降低其留成的比例或增加其支出的负担,这个地方政府的自然反应便是降低其税收的努力程度(tax effort)。

四. 承包制与中央政府的财政政策工具

中央实行财政承包制的本来意图是在保证中央收入的同时,提高地方政府增加财政收入的积极性。但实行这个体制的实际效果是地方政府通过控制其税收努力和获得收入的渠道控制了有效税率和税基(effective tax rates and bases)。结果,中央政府被迫使用各种不规范的手段来增加中央收入,而这些做法又引发地方的各种“藏富于企业”的做法。同时,由于财源不足和生产性投资的负担过重,中央政府基本上没有使用支出政策的自由度。本节按顺序讨论上述问题。

地方政府控制有效税率和税基的第一种方式是利用各种减免税来调节其实际税收努力。从名义上讲,几乎所有税种的税基和税率均由中央决定。除个别地方税种外,只有中央才有权决定取消或增加税种、调整税率。对于属中央固定收入和共享收入的税种,只有中央才能决定。但在承包制下,地方政府所面临的有效约束仅仅是与上一级政府所签订的财政承包合同。只要完成了承包合同中所规定的上缴指标,地方政府便会使用各种合法与非法的减免税的办法将财源留在本地。道理很简单:很多承包合同规定,超过上缴指标的地方财政收入要与中央分享;即使没有既定的分享的规定,中央也会以各种方式修改承包合同、收走相当一部份超收的地方财政收入。结果,绝大多数省、市、自治区虽然年年完成承包合同,但几乎从不超额完成。在这种情况下,中央决定的许多税率成为一纸空文。

近年来,地方政府越权使用减免税的情况愈演愈烈。效仿中央批给“特区”的政策,各省、市、自治区及县级乃至乡镇级政府纷纷宣布自己的“开发区”。到1993年年中,县级和县级以上的开发区总数达1800个,县级以下更是无法统计。这类开发区中的大部份提供比特区更为优惠的减免税政策,如“五年免税,五年减半”。许多地方不但向外资提供减免税,对内资也提供同样的优惠。自1992年起,中央反复发文强调各地区未经中央批准无权设立开发区、提供减免税。1993年下半年,中央下决心“整顿”开发区,将开发区的数目减少到二百多个。

除开发区之外,地方政府还以其它许多名义进行减免税。这包括在地方政府权力范围内的对少数几种地方税的合法减免,也包括越权进行的各种属中央权力范围(如增值税)的税收减免。在许多情况下,中央制定的税收法规在减免税权限问题上含糊不清,也为地方政府滥用减免税提供了条件。

地方政府对有效税率及税基的控制还表现在其对财政收入渠道的控制。如果地方财政部门以税收形式取得收入,其税基和税率至少在名义上受中央的控制,这些收入在大多数情况下还必须与中央分享。而如果这些收入纳入预算外收入,则可免受中央的控制。随着地方政府预算内收入比重的下降和预算外收入上升,中央政府控制全国财政收入与支出的能力相应下降。换句话说,越来越多的财政资源在中央所能控制的系统之外进行“体外循环”。从1978年至1991年,地方预算外收入与地方预算内收入的比例由0.66:1上升到0.84:1。近年来,地方政府滥用行政权力以控制属于企业的预算外资金的问题十分严重。1993年,一些地区的企业竟要向各级地方政府缴纳上百种的税费,实际税收负担达90%以上。[4] 为此,中央反复发出禁止地方政府“乱收费、乱摊派”的通知,但大多只能起到一时的效果。

由于地方政府在事实上控制了有效税率和税基,中央政府越来越多地依赖于一些不规范的政策工具来控制地方向中央上缴的财政收入。这些不规范的手段包括:(1)直接修改承包合同中所规定的上缴指标。常见的情况是,中央上调财政上有盈余的地方的上缴基数。(2)从地方上“借款”,以弥补中央财政之不足。但这些借款从未归还给地方,往往还打入地方今后上缴中央的基数。(3)将下放给地方的企业重新收归中央所有,以增加中央固定收入的来源。这些企业往往是效益好的大型国营企业。(4)随意地向地方转移原来应由中央负担的支出责任。这种做法,在效果上相当于增加地方向中央的财政上缴。(5)迫使地方购买中央发行的债券。这些债券的利息一般均低于资金的市场收益率。在有些情况下,中央以无力偿付到期债券为由推迟偿还期。

中央政府的这些随意性极大的做法在相当大的程度上扭曲了地方政府的财政行为。地方政府对这些做法的一个最明显的反应便是降低其税收努力。马骏以一个博奕论的模型证明了这个结论。[5] 在这个博奕论模型中,中央政府决定从地方税收中取得多少中央收入分享办法,地方政府决定征收多少税。如果中央政府不能承诺一个固定的分享办法(即它有权以各种手段随时调整地方向中央上缴的额度),它便会倾向于提高财政收入增长较快的地区的上缴额度。预计到中央会随时提高上缴额度,地方政府的最优选择是一开始就降低税收努力。这种战略性的反应(strategic reaction)在相当程度上解释了过去十几年中持续下降的财政收入占国民生产总值的比例。

从支出方面来看,在中央政府所掌握的财力逐步向地方分散化的同时,中央财政支出的责任没有以相应的速度减少,至使中央使用支出政策的自由度愈来愈小。导致这个问题的一个主要原因是中央支出的相当的大一块仍用于生产性建设。按世界银行的估算,1992年这类支出占中央财政总支出的32.8%。这些投资(如在能源、原材料、农业等行业的投资)中的相当大部份用于生产“私人物品”,在市场经济国家大多由私营部门(企业)来提供。从财政学角度来看,中央政府一般不应介入这类项目,至少不应以中国这样的规模介入。

中国中央政府介入生产性项目的特殊原因有以下几个。(1)由于中央政府对某些行业实行价格控制,这些行业的利润率较低甚至全行业亏损(如煤炭业),为平衡供求,中央只得直接进行投资。(2)中央对某些行业的投资主体进行严格的限制。尽管这些行业利润率很高(如电力和邮电),投资却严重不足,中央被迫出资建设。(3)中央仍严格控制着企业的主要融资渠道(如大型项目的银行贷款、各地区发行股票和债券的配额等),构成了进入这些行业的一个重要障碍。为弥补由此引起的进入不足,中央只得进行投资。(4)中央必须保证其直属企业的职工就业。一旦这些企业出现亏损,中央必须给予补贴。

五. 中央政府财政政策的功能

由于中央政府丧失了控制有效税基和税率的能力及使用支出政策的灵活性,其财政政策无法被用于稳定经济,在促进地区间平衡方面的作用也十分有限。

关于财政政策与宏观经济稳定。}在过去十五年中,政府的财政政策基本上没有起到稳定经济的作用。从表1可以看出,政府财政收入占国民生产总值的比重持续下降,没有显示出稳定经济所要求的“反经济周期”的波动。另外,我们可以通过比较财政赤字占国民生产总值的比重与国民生产总值增长率的相关关系来考察财政政策的宏观稳定作用。宏观经济理论指出, 在国民经济扩张和高涨阶段,财政政策作为宏观稳定器应减小财政赤字占国民生产总值的比重;当国民经济进入萎缩和萧条阶段时,财政政策作为宏观稳定器则应提高财政赤字占国民生产总值的比重。换句话说,具有稳定经济功能的财政政策意味着财政赤字占国民生产总值的比例与国民生产总值的增长率呈负相关关系。但是,从图1可以看出,从1979─1991年这两个变量之间既无明显的正相关也无明显的负相关关系。为了证实这个结果,我们作了一个简单的回归分析,发现R 仅为0.17,解释变量的t值在统计上不显著

在实际运行中,控制宏观经济主要变量(如总需求)的机构是中央银行(中国人民银行)而非控制财政政策的财政部。财政政策非但没有发挥稳定经济的功能,反而从几个方面增加了金融政策的负担。许多本应由中央财政支出或补贴的项目因中央财力紧张而被转移到银行系统,成为“政策性贷款”项目。另外,财政系统年年向银行系统“借款”以弥补财政赤字。从1985年至1992年,财政向中国人民银行借款额从275亿元增加到1241.1亿元。1992年的借款额相当于当年国家财政收入的28%。如果中央银行不能在向财政“贷款”的同时减少其平衡表中其它负债项,财政的银行借款的后果便是货币发行量的增加。

承包体制下的中央与地方的财政关系从几个方面制约了财政政策稳定经济的功能。首先,如上节所指出的,承包制下的地方政府在事实上控制了有效税率和税基,使中央政府税收政策调节宏观经济的效果大大削弱。第二,在中央财力相对下降的同时,中央财政支出的责任未能以相应的速度下放到企业或地方,致使中央年年过愈来愈紧的“吃饭财政”,根本无暇顾及稳定宏观经济的目标。第三,中央与地方承包合同的内容决定了大部份地区的财政收入不会与其经济增长同步。比如说,1988年至1993年间中央与上海、广东的合同规定向中央上缴一个固定额度;中央与十省市的合同规定地方按固定比例向中央上缴财政收入,财政收入超过一定增长速度的部份按较低的比例上缴中央。结果自然是财政收入的增长低于国民生产总值的增长,税收作为“宏观稳定器”的作用无法充份发挥。

关于财政政策与地区间收入重新分配。}随着中央财力的相对下降,中央政府利用财政政策来平衡各地区收入的能力也明显下降。表2列示了1983年和1991年28个省市自治区净上缴(接收)中央的财政收入占其所征收的财政收入的比例。这个指标的变差系数可以反映中央政府进行财政重新分配的强度。从表中可以看出,从 1983年至1991年,变差系数由3.05下降到1.89,意味着中央政府进行重新分配的强度明显下降。图2和图3画出了1983年和1991年这些地区净上缴(接收)中央的财政收入占其所征收的财政收入的比重。对两图的比较可以得到一个关于重新分配强度的直观印象。

中央政府利用财政政策进行地区间重新分配能力的下降与承包制直接相关。在承包制下,中央重新分配的功能主要通过对不同地区实行不同的承包办法来实现。对财政上有盈余的地区,中央确定一个财政收入上缴的额度或比例;对入不敷出的地区,中央确定一个补贴的办法。但由于在承包制下收大于支的地方向中央实际转移的财政收入增长的速度缓慢,中央又无法成功地修改承包合同以提高这个转移的增长速度,因而中央向入不敷出的地方的转移速度也被迫下降。对大多数落后省区,中央自1988年来采用定额补贴的办法。补贴的数量不随通货膨胀而增长,因而中央向这些地区的实际财政转移支付呈下降趋势。

六. 1994年分税制改革

经过多年的讨论和将近两年的试点,1993年末中央政府决定于1994年起取消财政承包体制,实行分税制。这项改革的主要目标是提高“两个比重”。分税体制的主要内容如下:

分税办法。全部财政收入仍分为中央固定收入、地方固定收入和中央与地方共享收入。中央固定收入主要包括关税、由海关征收的消费税、中央所属企业的增殖税和所得税、铁路、银行和保险业的流转税、中国人民银行总行所设的金融机构的所得税。地方固定收入主要包括营业税(铁路、银行和保险业除外)、地方所属企业的所得税、个人所得税。中央与地方共享收入主要包括增殖税、证券交易税、自然资源税。增殖税收入的75%归中央所得,25%归地方所得。证券交易税目前仅在上海和深圳以印花税形式征收,由中央和地方对半分享。自然资源税目前暂归地方所得。这项改革的目标是使中央占全部财政收入的比重逐步上升到60%,其中中央直接使用的支出为40%,其余20%由中央以转移支出的办法分配到地方。

税收管理体制。新旧体制的一个重要区别是,在新体制下,中央设立了一套自己的税务机构,负责征收中央税和共享税,地方税务机构只负责征收地方税;而在旧体制下,中央没有自己的税务机构,几乎所有的财政收入均由地方税务机构征收。

相关的税收改革。在实行分税制的同时,一些重要的税种和税率有很大的变化。大中型国营企业的所得税率由55%下降到33%。新的所得税率适用于各种不同所有制的企业。增殖税适用的范围明显扩大,大部份产品的增殖税率为17%,高于先前的税率。对娱乐、饮食、保险、金融和运输行业的企业征收3%─5%的销售税。对烟、酒、汽油等商品征收消费税。个人所得税起征点定为每月收入800元,最低税率5%,最高税率45%。

分税制的实行将明显地增强中央政府所掌握的财力和运用财政政策的能力。在承包体制下,由于地方政府负责几乎所有的税种的征收,中央的财政收入取决于地方政府的税收努力;由于地方政府事实上控制了有效税率和税基,中央政府的许多税收政策难以奏效;由于中央财政年年吃紧,其运用支出政策的能力收到严重制约。实行分税制后,中央直属税务机构直接征收中央税和分享税,中央收入不再受地方收入的影响。地方政府只负责征收地方税--其所负责征收的税种不再与中央分享,因而不再有减少税收努力以避免上缴中央过多的动机。中央和地方的税务机构均将致力于完善管理机制以增加各自的收入。由于新体制下地方政府至多只能控制地方税种的有效税率与税基,中央利用税收政策进行宏观调控的能力将明显增强。随着中央财政收入的增加,其利用支出政策的自由度也会增加。尤其是中央政府在掌握了用于转移支付的财源之后,将能更有效地缓解地区差别的加剧。

七. 94年改革尚未解决的若干问题

1994年底的分税制改革只是使中国的中央与地方财政关系规范化的第一步。除了已经实行的税种划分和税收管理体制的改革之外,还有几个重要的方面仍保留着旧体制的弊端。笔者认为,今后若干年中国中央与地方财政关系的改革应解决如下几个问题:

1. 以法律的形式将中央与地方的财政关系固定下来。到目前为止,中央与地方之间税权和财政支出责任的划分在事实上由中央政府决定,而非由全国人大(立法机构)来决定。还句话说,中央政府在与地方政府的“政策博奕”中既是裁判员又是运动员。这就使得中央政府能相当随意地以其自身利益为出发点来修改博奕规则。由于中央无法对责权划分做出承诺,地方政府的政策便取决于它们对中央今后政策变化的预测,因而难以控制。与中国的情况相反,大部份联邦制的国家和日本等单一制的国家在宪法中明确规定中央与地方责权划分的基本原则,并在如《地方财政法》一类的法律文件中详细规定具体责权的项目及改变责权关系所需经过的程序。一旦税种划分及支出责任的划分以法律形式固定了下来,中央政府便很难随意改动。这种法律的约束给予了中央政府一种表达其对中央与地方财政关系的承诺的重要工具。有了这种承诺,地方政府的税收与支出行为就会比较稳定和容易预测,许多“战略性反应”也会消失。稳定的和可预测的地方政府行为也会反过来增强中央政府控制宏观经济的能力。

2. 建立保护地方自主权的机构。仅在法律上规定中央与地方的责权关系并不能保证其严格的执行。在中央一级有必要建立起一套能代表地方政府利益、防止中央部门随意剥夺地方财权的机构。在日本,“自治省”就是这样一个机构。虽然有关法规已规定了日本的中央与地方财政责权的划分,许多中央部门(包括财政部)往往会以各种理由要求地方承担其法定责任之外的支出项目,或试图削减法定的向地方的转移支付。单个的地方政府很少有与中央部门对等谈判的能力,地方权益因此受到威胁。在这种情况下,自治省就会出面与有关中央部门交涉,以保护地方利益。自治省的法律依据是宪法中关于地方自主权的规定和地方财政法中关于地方财权和支出责任的规定。自治省在政治上得到全体地方政府的支持,这种支持体现在地方政府对内阁直接表达对自治省的地位的关注和地方代表在国会中的声音。

3. 应逐步取消按企业隶属关系划分税种的作法。为了减小利益重新分配可能带来的阻力,中央政府在1994年的分税制改革方案中保留了按隶属关系划分企业所得税的办法, 即中央所属企业的所得税归中央, 地方所属企业的所得税归地方。这种划分税种的办法有两个主要的问题。第一,地方所属企业的所得税是一个极重要的税种,将地方企业所得税全部划归地方,使中央失去了一项调控企业行为的重要手段。第二,在所得税按隶属关系划分的情况下,中央政府往往会以上收地方企业为手段来增加中央财政收入。对地方企业的随意上收使中央与地方财力的划分变得不稳定,地方政府为了避免高效益企业被上收,很可能会采用故意减少投资或低报企业利润等办法。

4. 中央与地方支出责任的划分应尽快明确。尽管中央在1994年改革计划中称要在划分支出责任的前提下划分税种,但一年来在支出责任的划分上几乎没有进展。理由很简单:中央政府不愿意放弃在支出责任划分上的自由度;失去了这个自由度,中央往往难以平衡其收支。但是,没有稳定的支出划分,税种划分再明确也无法保证地方政府财政状况的稳定。中央经常向财政富省转嫁支出负担的作法虽然在短期内能缓解中央的财政困难,但同时打击了这些省分增收的积极性。这是财政收入占国民生产总值比重下降的一个重要原因。

5. 新的分税体制应允许地方政府决定地方税的税基和税率。分税制将一些税种划给地方,但明确这些税种的税基和税率的权力却仍保留在中央。从财政学角度看来,一个有效率的财政分权体制应该允许地方政府根据本地的经济状况和居民偏好来决定地方税收的水平和支出项目。在中国,尽管中央规定了主要地方税种的税收范围和税率,地方政府却可以用调节税收努力的办法来控制实际税基和税率。既然中央在事实上无法控制地方税种的征收,名义上维持对税基和税率的控制只能降低地方税收体制的透明度和稳定性。笔者认为,只要中央政府能有效地控制中央税种和分享税种,便没有必要直接控制地方税种。中央的责任在于用中央财力提供全国性的公共产品与服务(包括宏观稳定及地区平衡),地方的责任在于提供地方的公共产品与服务,各自的责任和财权必须互相匹配。

6. 借鉴国际经验形成一套既能促进地区平衡又能调动地方积极性的转移支付的公式。按1994年分税制改革的方案,中央将以转移支付的形式把全国财政收入的20%从中央转移到地方。但到目前为止,中央尚没有确定转移支付的公式。如果没有明确的公式,地方向中央政府的游说就会在很大程度上影响转移支付的分配,努力增加税收的地方往往不如花大力气与中央讨价还价的地方合算。

国际经验表明, 即使转移支付有了明确的公式, 如果这些公式设计得不恰当,也会在相当程度上扭曲地方政府的税收或支出行为。比如说,如果按公式计算,地方税收越低,得到转移支付越多,则此公式会鼓励地方减少或瞒报税收。又比如, 如果转移支付与地方财政赤字呈正相关, 则此公式会鼓励地方过度支出。笔者的观点是,转移支付应尽可能多地考虑地方政府不能直接控制的变量(如人口、GNP等),而尽可能少地与地方政府直接控制的变量(如地方财政收入或支出)相联系。另外,中央政府在设计公式之前,必须明确其公式的具体目标(究竟是使地区间公共产品与服务平等化,还是减少地方政府收支不平衡,还是增加具有跨省效应的公共产品与服务?)。在一般情况下,中央应设立不同的转移支付基金,使用不同的计算公式,来达到不同的目标。

表1. 中国财政收支情况及其占GNP的比重, 1978─1992 (单位: 10亿元)

001

注:财政收入的标准定义又从中国定义中减去政府借款,加入政府补贴。
财政支出的标准定义又在中国定义上加上政府补贴。
① 使用标准定义
② 使用标准定义的财政收入与支出数据来源:《中国统计年鉴1993》

【参考文献】
[1]Jun Ma, 1995, “Macroeconomic Management and Intergovernmental Relations in China,” World Bank Policy Research Working Paper, No. 0971.
[2]关于分税制的详细内容见第六节。
[3]有关文献包括:Wallace E. Oates, 1972, Fiscal Federalism, Harcourt Brace Jovanovich, Inc.; Anwar Shah, 1994, The Reform of Intergovernmental Fiscal Relations in Developing and Emerging Market Economies, PRS 23, Policy Research Department, The World Bank; Torsten Persson, and Guido Tabellini, 1990, Macroeconomic Policy, Credibility and Polities, Harwood Academic Publishers.
[4]实际税收负担定义为(税收+各种收费)/企业税前净收入。
[5]Jun Ma, 1994, “Modelling Central─Local Fiscal Relations in China, “Georgetown University Economics Department. Forthcoming in China Economic Review.

* 本文所表达的观点系作者个人观点,不代表世界银行。 (本文责任编校: 李亚虹)

当代中国研究
MCS 1995 Issue 1

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