吴明:三峡工程中的移民问题实地调查报告

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吴明
原北京《中国日报》记者

1. 大型水利工程的移民难题:前车之鉴
2. 三峡水库工程的移民问题不容乐观
3. 地方政府谎报移民成果
4. 中央指示:“三峡工程是压倒一切的政治任务”
5. 当地农民损失惨重
6. “农转非”成为泡影、农村移民的前途何在?
【注释】

位于长江中游的世界上最大的水利枢纽三峡大坝已进入建设阶段。如果该工程能如期完成,那么到了2003年,这个巨型水库蓄水后的水位将达到135米,第一组发电机将开始运行,按照计划,整个三峡工程将于2009年全部完工。为了这项雄心勃勃的工程,中国政府已宣布将动迁120万人口,而工程的批评者则估计,迁移的人口总数会大大超过现已公布的数字,约在160万到190万之间[1]。三峡工程的移民中约一半是城镇居民,另一半则是农民,要保障这些农民迁居后的生活,或者是要给他们新的耕地,或者安排他们到工厂就业。

究竟该工程的移民计划进展如何?笔者于1998年1月在三峡工程计划淹没区内的22个县市中的5个县(四川省的云阳、奉节与巫山县以及湖北省的巴东与秭归县),采访了工人、农民、小生意人和当地官员。以这一实地采访为基础,笔者整理出这份调查报告。

1. 大型水利工程的移民难题:前车之鉴

1949年之前,中国没有大型水库,只有40座小型水电站。1949年以来,为了增加水电设施、扩大灌溉面积并控制水患,兴建了80,000多座水库和70,000多座水电站,至1992年为止,完工的大型水库达389座、总容量约一亿立方米[2]。目前正在兴建中的巨型水电站有15座,其中包括三峡电站,每座水电站的预计装机容量都在1,000千瓦以上[3]。据官方统计,迄今为止已有1,020万人由于建设这些水库而迁居,其中最大的三次人口迁居是,三门峡水电站移民41万、丹江口水电站移民38万、和新安江水电站移民28万。在这些大规模移民过程中,由于移民计划不周、赔偿不足、新迁地的耕地短缺以及生存环境艰辛等原因,被迁人员往往不愿意离乡背井、迁居他方。所以,几乎每一次移民都伴随着经济和政治问题,地方当局经常采取强制性手段,移民往往被胁迫、催逼,威吓和暴力事件时有发生。[4]。

这些水利工程及移民计划所遗留下来的问题之一就是,大部份农村的被迫搬迁者自迁居后长期无所适从,从未真正地安顿下来,以至于在移居后数年甚至数十年内仍被贫苦所困扰。[5]。为了帮助这些移民摆脱贫困,1986年水利部曾拨款19亿元,对46处水利工程区的500万贫困移民进行救济。但是,1989年农业部“扶贫办”认为,全国1,020万“水库移民”中的70%依然生活在“极端困难”之中[6]。一直到1994年,部份水库移民的生活水平才有所提高,而这也主要靠的是政府的大力救济。不过,一份世界银行的报告引用的中国政府的话表示,仍有46%的上述水利工程移民未得到“适当的安顿”而“濒于贫困”[7]。这清楚地揭示了,移民政策的可怕失误给因建设水库而失去家园的移民带来了巨大的苦难。

2. 三峡水库工程的移民问题不容乐观

中国政府一直坚持说,它已从过去水利工程移民的失败和错误中得到了教训,这次三峡水库工程的移民问题不会重蹈覆辙。自1994年三峡工程破土动工以来,尽管真正迁走的移民人数十分有限,但是移民中的种种严重问题已经浮现。官方关于移民的报导给大众的印象是,移民工作进展顺利。但实际上,由于移民方式欠妥、官员腐败、赔偿不足、新耕地短缺、新的就业机会不足等等问题,移民的愤怒和迁移中的拖拉已成普遍现象。这预示着,一场随着整个工程的推进而引发的移民危机可能出现,对此绝不能盲目乐观。

任何一项大型水利工程都会有潜在的受益者与受害者。就三峡工程而言,受益较大的社会群体是家住城市里的政府机关工作人员。在云阳、奉节、巫山、巴东和秭归县的新搬迁区里,所有新的建筑物中政府办公楼和政府工作人员的公寓建筑质量最好。秭归县政府的新办公楼甚至不亚于北京、上海的市府大楼,当然,这些新办公楼全部是用移民款项建造的。

然而,占移民绝大多数的待迁农村居民对自己的未来却并不乐观。尽管政府宣传说,大坝建设将会改善人民生活并促进坝区的经济发展,在我所到之处,被采访的农民对大坝工程多半都抱着无可奈何、听天由命的态度;还有不少人认为,迁居之后自己家庭的生活水平和生活质量肯定会下降,这种感觉在老年人中特别强烈。

一位奉节的农村妇女说,“四年以后我们全家不迁也得迁,可我们根本不清楚会迁到哪儿去。还能和邻居、亲友住在一起吗,不知道;能有足够的耕地吗,肯定不会有,这我太清楚了,我们村子后边根本就没有耕地。到搬迁的时候,我就待在村里不动,谁要想让我走,就派警察来拉吧。”另一位住在县城的医生说,他的许多年迈的病人告诉他,就是水淹到家门那天,他们也决不走。他说,“这些老人在这片河岸上过了大半辈子,他们在这里盖房子,在山坡上种菜,在码头边开店铺,习惯了在茶馆里和老朋友聊天。政府的补偿远远弥补不了他们生活上的损失。更重要的是,他们想在死后与家人及先人葬在一起。经济上的损失使他们觉得无路可走,情感上的打击更使他们觉得压抑受气。”

3. 地方政府谎报移民成果

移民工作中出现的一个严重问题就是,在官方的人口迁移数字报表里谎报的成份太多,其中不少的所谓成功移民的典型往往是假造的。例如,四名专门报导移民工作的地方记者说,四川与湖北的县级官员在一次会议中声称,已经完成了20万人的迁移工作,如果这个数据属实,那就说明移民计划已经超额完成了。但是,这些记者告诉我,这个所谓的20万人的移民数字,实际上是地方官员为了奉迎上级而故意夸大、编造的。鉴于普遍存在的抵触情绪、管理不善以及由此而出现的搬迁缓慢现象,三峡工程真正动迁的人数可能不足五万,而这五万人中恐怕只有一小部份确实得到了“妥善安置”。

一位记者透露,他在三峡地区的采访经验是,将这样的浮夸数字减一半以上才比较可信。据他介绍,就连“三建委(三峡工程建设委员会)移民办”的官员也不相信已有20万人迁移完毕。在我与记者谈话之后不久,《万县日报》就在头版发表了“三建委移民办”主任漆林的讲话,其中提到目前只有10万左右的人口已完成迁居,而且并未提及是否已妥善安置这些已迁人口,没有说明是否为他们分配了新房、安排了新的工作并支付了他们的损失补偿。

以云阳为例,该县有十二万人待迁。我到当地实地采访后才了解到,为什么连“三建委移民办”的负责人也很难得到可靠的移民数据和信息。1998年1月上旬,云阳县政府举办了一次移民成绩展,展览会上的一张图表将移民分为三类,第一类被称为“生产安置”,共5,940人,即已迁人口并找到了新耕地或新工作的,第二类被列为“生活安置”,共2,610人,,意思是已为他们找到了地方重新安家,第三类187人则被列为“销号移民”,他们已领到一些赔偿和迁移费用,而政府就不再为他们的迁移承担任何责任。

一位云阳的官员认为,这些数字即使不全错也很有问题。据他私下透露,那些所谓的“生产安置”人口的真实数字大约只有3,000人。他解释说,县政府早期的迁居计划主要是安排农村人口的迁移;但在为迁移农村人口准备的24,367亩耕地中,只有2,000亩地可供耕作;而其余的所谓“耕地”根本不能用于农耕,用当地农民的话说,这些地是“远看像沟坎、近看像猪圈”。然而,这一问题被当地政府掩盖住了。

所谓的“销号移民”实际上是一些被劝说移居到海南省去的农民,云阳县政府与海南省的官员达成了一项协议,让一批云阳的待迁移农民移居海南省,但是这些农民到海南六个月后又陆续重返云阳,抱怨说上当受骗了。据一个从海南返回的农民反映,当初云阳的官员说海南的生活条件会比云阳好得多。可农民们到了海南才发现,实际上在海南的迁居地难以生存;他们在云阳和海南之间来回一趟,已经花光了迁移费用,而且再也得不到政府的进一步资助;目前他们虽然已经返回云阳老家,但三峡水库蓄水时还得再搬。这项把农民迁往海南的计划失败了,但是这一失败也被当地“移民办”的官员掩盖起来。

我在三峡地区也确实看到了顺利迁居的人,他们有了新家、新工作并得到了赔偿。在湖北省的巴东县和秭归县,我遇到了6家安居乐业的移民,他们甚至在新县城里开了小店。后来经过了解才知道,他们的移居生活之所以能如此成功,是因为他们被列为政府的“移民典型”,因此得到了特殊照顾。当地政府“树立移民典型”是为了劝说其它农民迁居,也作为政绩向上级表功。然而,培植一个移民典型所需要花费的费用,要高出普通移民搬迁户移民费用的三倍。由于中央政府已一再表明,移民总投资已经确定、不再追加,今后地方政府还剩多少钱去安顿尚未迁居的移民,就很成问题了。

地方官员弄虚作假的行为,从1997年秋季李鹏视察一个搬迁村镇时的情形即可见一斑。当时,地方官员急不可待地向李鹏表功,声称整个迁居过程非常顺利。实际上,当地待迁的居民因搬迁赔偿少得可怜而深为愤怒,他们组织了签名请愿活动,要求合理赔偿。据一位负责处理民众请愿的县级官员说,李鹏到达当地听取汇报时,地方政府让警察和干部把要请愿的移民挡在会场之外,而另外组织了一些与迁居根本无关的人,假装是“移民”,坐在会场里,“安静地聆听”李鹏的讲话[8]。

4. 中央指示:“三峡工程是压倒一切的政治任务”

一再发生这类欺骗情形,并不完全是当地官员的责任,也与地方政府受到的压力有关。中央把三峡工程当作一项压倒一切的政治任务,根本不允许出现任何失误。

从当地政府官员那里了解到,中央对三峡工程有三点专门指示。第一,这项工程据说“得到了当地人民的全力支持”,“民众”将该项工程看作是一场全面缓解贫困的运动、一场对抗经常性洪灾的壮举、和对中国的全面发展的重大贡献;第二,这项工程是中共第三代领导人为缅怀毛泽东、周恩来、邓小平而修建的一座丰碑,要把毛的诗词中所提到的“高峡出平湖”化为现实;第三,这项工程是民族的骄傲,是向全世界展示新中国能力的机会。所以,对三峡工程的态度,就变成了对中央领导、对已故的老革命家和对人民是否忠诚的标志。如此一来,任何对工程的公开批评就成了严重的政治错误。地方官员当然懂得,他们要保住个人前途,就别说中央不爱听的话。所以,当地方官员中的一些寡廉鲜耻者靠谎报成果求升迁时,多数官员虽然有一些正义感,不愿这样做,但他们也只能把自己对工程的真实看法闷在心中、不置一词。

由于这项工程政治上的重要性,导致了当局对工程中的问题极为敏感,并严格控制相关信息。例如,关于移民方面的难题就极少曝光,即使当地的传媒作地方性报导,也会直接受到三峡工程部门的干预。记者们都知道,只要一提到有关移民工作进展上的严重问题,哪怕只是客观报导、不作任何评价,也足以毁了自己的前程。因此,记者们对移民问题的报导,无论是在内容上还是在用词上,都是看地方官员的眼色行事、投其所好。

当然,四川与湖北的地方政府对三峡工程的态度是有区别的。相对而言,四川的记者对三峡工程作日常报导时,暴露的问题比湖北的记者多些。因为三峡工程动迁人口的80%都在四川省,四川承担了搬迁重负之后,还将失去大量土地和财富,而中央又不在下游那些从工程获益的省份和城市征收给四川的补偿。所以,许多四川的官员忧心忡忡,不少中、高级干部对这一工程都持怀疑态度。

5. 当地农民损失惨重

三峡工程中直接遭受最大损失的是当地的农民。他们本来社会地位就低下,迁移过程中面临大量困难,在上述政治压力下完全失去了自我保护的能力,而地方政府只关心如何落实中央的指示,对农民的困苦视而不见、充耳不闻。结果,使得农村移民的要求和难题基本上申诉无门、解决无望。

库区农村移民最大的苦恼就是,对自己将来的生存心中无数。目前居住在云阳、奉节和巫山地区海拔135米以下当地居民只知道,在2003年水库蓄水位提高、淹没他们的房子土地之前,所有的人都得搬走;但是,我采访过的多数农民都说,他们根本不知道要被安置到哪里去,更不知道究竟能得到多少补偿。

农民首先对补偿是否公正合理持怀疑态度。因为,补偿费用的计算方法繁杂而不透明。目前,各地对移民的补偿差别很大,城乡之间又划分了不同等级,待迁农民很难了解其中的细节。对农村移民说来,还面临官方制定的制度性歧视,尽管农村户口的移民和城市户口的移民重建住宅时购买建筑材料的价格是相同的,但前者得到的补偿却比后者少得多。例如,在云阳县,官方规定的每一平米砖石和混凝土建筑的补偿费标准是,县城居民300元,乡镇居民225元,农村居民180元;在秭归县,这一补偿标准是,县城居民480元,乡镇居民200元,农民150元。

其次,对移民原来房产的作价、搬迁费与建立新居的费用的估算,都是按照1992价格计算的,不按照通货膨胀率作必要的调整。从1992年到现在,物价至少上涨了60%到70%[9],按1992年价格计算的赔偿费的购买力已经减少了三分之二。接受采访的农民一说到这些问题,情绪就非常激动。因为,要用他们所拿到的补偿费重新再盖一栋与他们原来的老房子规格、面积、质量相同的新居,已是不可能的了。

再次,由于官员们的腐败和贪污,就连这点可怜的赔偿费,也不是全部都落到农民的手中。我所采访过的每一位农民都提到,有官员贪污移民款项或在移民区建设项目合同中受贿。以云阳县为例,去年就有8名官员因受贿被免职,其中包括一名主管移民的副县长、以及该县新县城管理委员会的主任和六个副主任。在开垦新的农田以及修建公路、学校、住房、诊所、办公楼等工程中,官员们不仅通过发包工程收受贿赂,而且还利用这些工程直接营私、获利。

一位县级官员私下指出,在乡镇和村级官员中制止腐败几乎是不可能的,这情形在中国其它地区也一样。在三峡地区,当地干部几乎没打算去帮助农民解决移民中的那些困难,这位官员说,“一些基层干部认为,应该乘自己还有权力的时候,赶紧在移民工作中捞一把,不捞白不捞……只要把钱弄到手,他们会自愿退职,一走了事。即使我们发现了贪污受贿的案子,也很难把当事人绳之以法,因为根本就找不到他们。”

6. “农转非”成为泡影、农村移民的前途何在?

三峡工程将淹没430,000至450,000亩耕地[10],由于对库区农村移民实行的是“就地后靠”政策,农民不得不迁移到离库区远、海拔更高的山地,他们将面对更严峻的农耕条件。农村移民即将移居的山地地区的所谓耕地,大部份都是在陡峭山间依赖雨水的田地,这些田地土质贫瘠,农业上没有多少开发价值。其中30%左右的移民点,甚至处在坡度达25度的山地上,垦殖非常艰难。再加上库区80%的土地有严重的水土流失问题,这就意味着,新垦区并不适于长年耕种、而有可能很快荒芜,人们将不得不再次迁移。

管理三峡工程的官员们深知,三峡库区的外围地区根本不能承受大量从事垦殖的新移民,这些移民今后要生存下去只能指望“弃农转工”的机会。所以,在三峡工程的“开发性移民”政策中,提出了要建立新企业,并将一部份农民纳入现有的厂矿企业,从而解决那些无地可种的农村移民的生计。

但是,现在全国范围内失业率都急剧上升[11]。在三峡库区、特别是四川省境内的市县,成千上万原先在国有或集体企事业中工作的城市人口已经失去了工作。通过采访当地官员,笔者得知,仅在重庆市及其所辖区、县内,就有200万人失业[12];在云阳县,仅1997年一年内就有20%的企业员工(约8,000人左右)下岗,而许多仍旧在职的工人则只能拿到“象征性工资”,一个月150到200元;1997年奉节县80家企业中只有4家赢利,其余全部负债,有些已濒临倒闭。这些地区的失业率很有可能在未来几年中持续上升。

一位奉节的官员直言不讳地说,三峡工程当局的“农转非”许诺只是一句空谈,“我们目前最重要的任务是如何保证工厂原有工人的最低工资,救助那些不能维持生计的工人,根本不可能再为农民在工厂找到工作。工人和城镇人员能保持他们现在的生活水平、不‘非转农’就很不错了。”[13] 事实上,云阳县1992年至1997年之间“弃农转工”的368人中,有近五分之一的人又被迫回到农村谋生计。过去几年“农转非”的实践证明,三峡库区外围地区的工矿企业已经人员饱和,根本容不下这些农民,通过“农转非”为这些农民找到工作的希望已完全破灭。

中心结语

如果中国政府坚持在三峡库区实施已决定的移民计划,那么,在今后五年内,将必须动迁50多万人,才能保证2003年水库水位达到海拔135米的二期工程计划水位。而要让2009年时全部工程如期完工,水位达到175米,还必须再迁移50万人。那些比较关心移民命运的地方官员们非常担心,如何才能把这么多的人迁走并安置下来。且不论2003年之后的移民安置,仅就目前已经暴露的问题而言,许多知情人士担心,移民的抵触情绪很可能阻碍迁移计划。如果移民区内的居民现在不肯搬迁,而工程又必须如期完工,那就必然出现“水赶人走”的局面,即到了库区水位上升的时候,不得不采取强制性手段,在非常短的时间里完成大批人口的动迁和安置[14]。一旦出现这一局面,就有可能导致民众骚乱。

在我走访过的五个县中,有一个县的三位资深官员都说,到了2003年,没有任何官员会愿意沾手移民安置;其中的一位甚至估计,“到那时候,大约50万人需要马上迁移,但没有足够的财力安置,也无法在企业安插移民,更没有合适的地方让农民‘就地后靠’。如果中央执意蓄水的话,就只能靠军队或以人造洪水迫使人们从他们的家中迁出。”

这些地方官员认为,在目前的政治气候下,三峡工程计划已经难以逆转。他们的希望是,上级能决定降低蓄水位,从而减少动迁人数。由于中国目前的经济形势不稳定,这项工程耗资巨大、拖累甚重,朱熔基接任总理后对此深切关注。或许,三峡工程的政策会有所改变,三峡库区众多的人们在等待着这一天的到来。

【作者注】关于中国目前移民迁居规定的详述,可参考世界银行的《中国的非自愿移民》,1993年6月8日,报告11641-CHA,第9至19页。M.E. Sharpe, Armonk, NY,1998.

【注释】
[1] 批评者们披露,计划和管理三峡工程的官员们本来就知道,最终动迁人口会高于官方所宣布的120万。他们之所以把数字压低后上报,是因为担心实际移民的数字过大,将会影响对工程的批准和实施。参见:Qi Ren, “Is Developmental Resettlement Possible?” in Dai Qing, ed., 1998,The River Dragon Has Come! The Three Gorges Dam and the Fate of China’s Yangtzi River and Its People, M.E. Armonk, NY.
[2] 《中国统计年鉴》,中国统计出版社,北京,1993年,第351页;Vaclav Smil, China’s Environmental Crisis: Inquiry Into the Limits of National Development, M. E. Sharp, Armonk, NY., 1993, pp.109-10.
[3] 程志东(译音)及孙家平(译音),《中国电力工业》,电力工业出版社,北京,1996年,第31页。
[4] 中国的一些出版物曾对迁居中出现的严重问题作过报导。参见:冷梦,《黄河大移民》,中国作家出版社,1996年,第60页至92页;刘焕章(译音),《丹江口水库移民经历回顾》,湖北文史资料第4卷,第41册,1992年,第208页至214页;牟默与蔡文楣,《新安江移民的历史回顾》,登载于戴晴与薛炜嘉编着的《谁的长江?》,牛津大学出版社,香港,1996年,第167页至185页。
[5] “China: Involuntary Resettlement”, World Bank, June 8, 1993, Report No.11641-CHA.
[6] 《中国贫困地区经济开发概要》(中英对照版),农业出版社,北京,1989年,第25页。
[7] World Bank, “China: Xiaolangdi Resettlement Project,” 1994, Report No.12527-CHA, pp.2-3.
[8] 一些地方干部欺上瞒下的实例比比皆是。据一个县级官员介绍,李鹏在这次访问中会见了一个已获妥善安置的家庭,镇干部告诉李鹏,这对夫妇不仅早就积极响应了国家的移居政策,还是执行计划生育政策的模范。这时,李鹏微笑着抱起了镇干部所说的那对夫妇“独生”的小女儿,然而,实际上这个孩子是这户人家的第三个孩子。
[9] 据官方统计,从1992年以来的各年物价上涨率为,1993年13.2%,1994年20.7%,1995年14.8%,1996年6.2%,仅到1996年为止,物价水平就已经相当于1992年的1.67倍。参见World Bank, China 2020: Development Challenge in the New Century, September 1997, p.152.
[10] 相当于28,700至30,000公顷耕地(一亩等于0.0667公顷)。
[11] 很难找到中国真实的失业数据。例如,中国官方公布的1996年失业率很低,只占3.6%。但这个数据不包括在国有企业中待业的三千万人和农村人口中的一亿五千万剩余劳动力,也没有将流往城镇求职的七千万流动人口(其中大约只有20%的人找到了工作)计算进去。到1997年底,改革国有企业已导致一千二百万人下岗失业,据国家统计局发言人叶震说,这些失业人口中只有近一半人找到了新的工作。目前,加速改造国有企业已经成为既定政策,毫无疑问,这意味着全国的失业状况将更加严重。参见Pamela Yatsko and Matt Forney, “China’s 1998: Danger Ahead,” Far Eastern Economic Review, Vol.161, No.3, January 15, 1998, p.44-46.
[12] 官方最近正式公布的一项报告称,1996年重庆市有42万人失业。参见Daniel Kwan, “420,000 state workers jobless in Chongqing,” South China Morning Post, October 11, 1997。这个数据比我所得到的真实数据低很多。
[13] 奉节的事例提醒人们,不能低估中国即将到来的大批企业破产和失业大潮。参见Craig S. Smith, “China Appears to Ignore Region’s Tough Lessons”, The Wall Street Journal, November 11, 1997; Hugo Restall, “China’s Long March to Reform,” The Wall Street Journal, September 23, 1997.
[14] 关于抵抗情绪的政治后果和政府对之作出的相应规则,参见Human Rights Watch/Asia, “The Three Gorges Dam in China: Forced Resettlement, Suppression of Dissent and Labor Rights Concerns,” February 1995, and Lawrence Sullivan, “Upheaval on the Yangzi: Population Relocation and the Controversy Over the Three Gorges Dam,” China Rights Forum, Summer 1996, p.14-17.

当代中国研究
MCS 1998 Issue 4

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