教育、医疗、住房问题的现状与成因分析

杨光

一、教育、医疗、住房改革:遭遇民意“滑铁卢”
二、“渐进”式中国改革中公共服务业改革的“震荡疗法”
三、改革中的政府功能:加大财政汲取能力+甩掉公共福利开支的包袱?
四、“新三座大山”:谁之过?
五、重新认识教育“改革”、医疗“改革”和住房“改革”
【注释】

本世纪初以来,教育、医疗、住房问题成为中国社会关注的焦点,民众对这三个问题的关切甚至超过了对久议不改的腐败问题的注意。在2005年这个“质疑改革年”的争论不休中,尽管“郎顾之争”与“产权改革”吸引了媒体和网络舆论的注意,但对于普通民众来说,有切肤之痛主要是教育、医疗与住房问题。人们甚至把改革过程中出现的教育、医疗、住房问题称为“新三座大山”,这一广为流行的称谓套用了毛泽东所说的旧中国压迫民众的“帝国主义、封建主义、官僚资本主义这三座大山”,它反映了当下民众普遍的受剥削、受压迫感。有一则“新民谣”如是说:“上学把家长逼疯,买房把家底掏空,治病不如提前送终。”民众的痛苦之情于此可见一斑。人们对教育、医疗、住房问题的现状之不满甚至达到了非理性、极端化的程度,以致于那些公开为现状辩护的人往往遭到互联网网民的尖锐批评,被斥为“代言人”或“房托”、“医托”。

尽管教育、医疗、住房的现状已犯众怒,然而,究竟应当如何认识改革中的“新三座大山”,应该怎样评估和检讨教育、医疗、住房方面已经出现的问题,看法和认知却南辕北辙。有人认为,这些问题的出现,错在改革的市场化方向;有人认为,教育、医疗、住房领域目前的状况“基本合理”,改革中出现问题是“难免的”,欲解决这些“难免的”问题则有待于“深化改革”。笔者认为,目前在教育、医疗、住房领域存在着很多问题,其后果相当严重,问题的成因并非源于“市场化”改革,而是以各级政府为主体的“改革分利集团”造成的。

一、教育、医疗、住房改革:遭遇民意“滑铁卢”

可以说,自从中国政府推动经济改革以来,还没有哪一领域的改革像教育、医疗、住房改革这样遭到社会上如此广泛尖锐的批评,公众的愤懑之情如燎原烈火。虽然当局一贯仇视任何对现状不满的人物和言论,似乎也总有足够的能力和办法去惩罚和阻止人们表达反对意见,并迫使大众普遍麻木不仁,然而,这一次,当局似乎不愿意挺身直接面对民众对上不起学、看不起病和住不起房的集体性愤怒。于是,情形就变得比较微妙了。愤怒的民意不仅让那些当初推动“教改”、“医改”、“房改”的“主流经济学家”们百口莫辩、处境尴尬,而且也使一些官员改变立场、撇清责任。2005年教育部副部长张保庆不仅点名批评了8个省市拒不落实助学贷款政策,坦言自己的家庭收入也很难负担孩子的学费,而且怒斥“中小学乱收费主要是地方政府的乱收费”、“某些高校收钱上了瘾”。他的直言获得了舆论的广泛好评,国内的主要媒体一致称其为“良心官”[1]。2005年7月,国务院发展研究中心和国际卫生组织(WHO)的一份研究报告认为,中国的医疗卫生体制改革从总体上讲“是不成功的”。随后,在中国改革发展研究院举行的一次研讨会上,有人指出,中国的医疗卫生现状是“怨声载道”:“不仅患者不满意,医务人员也不满意;城里人不满意,乡下人也不满意。不仅‘有时间没钱的人’(如下岗工人)不满意,‘有钱没时间的人’(如外企白领)也同样不满意;老百姓不满意,政府也不满意。[2]”卫生部长高强也公开抨击“医疗机构见利忘义”。在民意压力下,国务院总理温家宝在2006年“两会”的记者招待会上表示,“我最觉得痛心的问题,是在这三年的工作中,还没能够把人民最关心的医疗、上学、住房、安全等问题解决得更好[3]”。在对教育、医疗、住房“改革”一片批评的气氛里,几乎没有人再出来公开宣扬“教育产业化”和“医疗市场化”的重要性和成功了。

具有讽刺意味的是,民众对当前教育、医疗、住房状况的极度不满恰恰产生于教育、医疗、住房产业发展最快的时期。近年来,中国高等教育的毛入学率超过了17%(已达到马丁·特罗所定义的高等教育大众化标准),在校大学生人数多达2,300万,位居世界第一;一些大中城市人均拥有的彩色B超、核磁共振等先进诊疗设备数甚至超过了美国;中国的房地产开发更是令全世界瞩目,2004年城市人均住房面积已达25平方米。中国的“左”派(以及受其误导的人们)批评教育医疗现状时往往指责改革使中国的教育、医疗“有大幅度的倒退”,他们的批评常常顺带着美化毛泽东时代。在许多重要的基本数据层面,“左”派对毛时代的眷顾常常是罔顾事实的,因此他们的评价未必值得听信。

中国老百姓是很容易满足于现状的,尤其是对中央政府,他们的要求一向并不高。民众对教育、医疗、住房现状之批评,并非针对教育、医疗、住房“发展”得太慢,而是针对这些服务的价格过高。更准确的讲,是教育、医疗的人均开支中由居民个人(或家庭)所负担的那一部分太大,超出了大多数民众的负担能力。

二、“渐进”式中国改革中公共服务业改革的“震荡疗法”

近十多年来,学费、医药费、房价的涨幅大大高于GDP和居民收入的增长,也与大多数生活消费品的价格变动完全脱节。比如,大学学费从1997年开始疯狂上涨,至今总共上涨了25倍以上,迅速从免费模式变成了高学费模式;人均医疗卫生费用也是如此,大约人均收入每增长1个点,住院费用增长1.5至2.5个百分点、门诊费用增长2到3个百分点;至于商品房价格就更是年年涨、月月涨,在若干大都市早已超过了发达国家的平均房价。虽然据说中国的改革模式因其“渐进”而“成功”,但与其他转型中国家相比,中国的教育、医疗、住房等公共服务的价格暴涨却远远超出那些实行“震荡疗法”完成了经济转型的国家。为何偏偏在影响民众日常生活的公共服务领域里,中国的“改革”又不“渐进”了呢?当然,有一种说法可以解释为何东欧和前苏联地区国家的转型未像中国这样剥夺民众的社会福利,因为那里是民主国家,选民不会允许政府这样做。但这一说法仍然无法解释,为什么中国的公共服务体制改革不能学学东欧国家的“渐进”模式,而非得采取激进式“震荡疗法”?

上世纪70年代以来,欧洲的“福利国家”模式遇到财政困难,西方有学者提出了公共福利的成本分担观点,许多实行免费教育、免费医疗和低价住房体制的欧洲国家逐步扩大了个人付费的比例和范围。中国的“教改”、“医改”、“房改”正是在这一国际大气候中开始的。然而,中国的这些“改革”并没有仿效欧洲发达国家的改革模式、逐步扩大个人负担的比例,而是迅速减少政府负担的比例,把负担的包袱突然转嫁到民众身上。当然,政府不愿意承认它急于甩掉社会福利开支这个“包袱”,于是,“市场化”就被拉来作为公共服务体制“改革”正当性的理由了。

主张“教育产业化”和“医疗市场化”的“主流派”用了三个理由来解释公共服务业价格暴涨:一是“转型因素”──通过涨价将过去被扭曲的人为低价恢复到“正常价格”;二是“资源有限”、“成本推动”──教育、医疗资源不足,土地资源有限,导致成本上升,不涨价不足以维持学校、医院的日常运作;三是“需求真实、强劲”──即使涨价了也仍然不能完全满足日益富裕的国民的实际需求。这三个原因都有一定的道理,但他们却故意忽视了两个最基本的问题。第一,公共服务业价格的暴涨将构成对占人口绝大多数的中低收入阶层权益的侵害。第二,公共服务业开支如何在政府、民众之间分担,事关政府的社会福利政策;如果听任其价格暴涨而同时将负担完全转嫁给消费者,意味着政府故意取消社会福利政策。这种施政是否具有正当性,是否妨碍社会公正,不仅仅是经济政策问题,而且也是社会政策问题,更是政治问题。事实上,这两个基本问题是密切相关的。如果说,集权国家的民众缺乏这方面的认识并不奇怪,那么受过现代社会科学教育的学者也三缄其口,假作不知,就十分奇怪了。

市场经济在中国本不是什么新鲜事物,它只是被人为地消灭了30年而已。在北洋政府和国民政府时期,公共服务业难道不是一向在市场经济下运转吗?虽然那时的政府没实行什么社会福利政策,但那时的教育、医疗和住房价格并未让城市的中等收入家庭感到无法承受。如果说,民国时期的城乡贫民上不起学、看不起病、住不起房是旧社会的过错,那么,今天这一幕的重演又是谁的过错呢?

一些认为目前的教育、医疗、住房“价格合理”的人,有选择地作了一些“国际比较”,试图证明他们的观点。比如,把中国公立大学的学费与美国著名私立大学的学费对比,把中国城市的平均房价与世界上最昂贵的东京市中心商业区的房价对比,如此则似乎中国的这些价格并不算高。这种国际比较无疑有误导之嫌。他们为什么不比较同样属于中低收入的穷国(如印度或非洲法语区国家)呢?在印度,最著名的尼赫鲁大学每学期只需交108卢比学费和260卢比住宿费,两项合计相当于人民币70元。在实行高福利制度的欧洲国家,大学、医疗基本公费的体制实行了几十年,却似乎丝毫不能引起中国的“教改”、“医改”、“房改”设计者的兴趣。

笔者也将中美两国目前大学学费的情况作了比较。按以官方汇率换算的学费绝对数看,中国大学生平均每年5,500元左右的学费和14,000元左右的个人生活费确实比美国低得多。前些年,美国4年制公立大学的平均学费每年是4,694美元,2年制社区大学的平均学费每年是1,905美元,4年制私立大学的平均学费为每年19,710美元,哈佛、耶鲁等私立名校的学费则更贵。[4] 2004年美国的人均GDP是39,509美元,比中国(人均1,269美元)高30倍以上,美国的人均可支配收入是36,764美元,比中国城乡平均可支配收入(约5,644元)高55倍,比中国农村人均纯收入(2,936.4元)高100倍,是中国西部12省区农村人均纯收入(2,157.91人民币元)的150倍。按此计算,一个美国人花费大约1年零2个月的收入可供养一个青年人上完4年制公立大学;而一个中国城镇居民若要供养一个青年上完4年制大学则需花费16年的全部收入,一个中国农民要花费19年的收入,中西部省区的农民则要花26年的全部收入。显然,与美国相比,中国的学费负担高得多。此外,美国有“佩尔助学金”、“补助教育机会助学金”、“帕金斯贷学金”、“斯泰福贷学金”、“学生家长贷学金”、“联邦直接贷学金”、“工读”、“全国服务信托”等八个由政府依法施行的资助计划,大约60%左右的学生可以获得其中一项或多项资助。而在中国,所谓的“奖、助、贷、减、免”扶助方案则无一项真正落实到位,每年都有若干贫穷家长因交不起子女的大学学费而自杀(因贫辍学已经不是新闻,“学费杀人”才称得上新闻)。

在中国,虽然那些占人口相当大比例的低收入阶层无法按“市场价格”支付教育、医疗、住房等开支,但政府有责任、有义务为他们提供必要的资助。这作为一个道义性原则,本来是应该自然而然地体现在公共服务体制改革的设计中,并通过新的体制实施的。甚至可以说,只要面向低收入阶层的这些社会保障性安排未落实,“市场化”的“教改”、“医改”、“房改”本来是不应该贸然出台的,否则就会威胁到低收入阶层的生存。然而,在一个热衷于讨论“崛起”的中国,这一道义性原则居然无声无息地被掩藏了起来。那么多享有学术地位的学者,竟无人想就此提醒政府。德·托克维尔曾如此描述法国“旧制度”下以魁奈为代表的“经济学派”(有意思的是,这一学派很欣赏中华帝国的专制制度):“他们确实非常赞成食品自由交易,赞成工商业中的自由放任政策;但是严格意义上的政治自由,他们却丝毫未加考虑。[5]”150年前托克维尔这一天才的表述,看起来很像是对今日中国的现实写照。因为,中国的“主流经济学派”似乎也从来不愿意披专制政治的逆鳞,如果这个政府推行的“改革”侵害了民众的利益,他们理所当然地站在政府的一边。

三、改革中的政府功能:加大财政汲取能力+甩掉公共福利开支的包袱?

无论是从政治、伦理的角度,还是从经济学的“外部性”、“溢出效应”或“社会回报率”的角度,政府都应当负担教育、医疗等公共服务业相当比例的开支。任何国家所征缴的各种税费都或多或少地包含了用于此项开支的需要。毫无疑问,“福利国家”的政府在这方面的开支最多;即便是在主张“最小限度国家”和“政府没有教育权”的国家,政府也有义务承担部分公共服务开支。那些主张“大幅度削减公共福利”的自由主义主张其实是有前提的,那就是,在削减福利之前政府应先“大幅度降低税率”。一个政府是否在合理税赋的前提下最大化地增进社会公益、减少社会贫困,这是衡量其财政税收体制之合理性、判断其统治之合法性的重要依据。然而,世界上也有一种最坏的体制,那就是一方面利用专制集权“加大财政汲取能力”(王绍光、胡鞍钢语),另一方面又以经济“市场化”为名大量削减财政的社会福利支出。用通俗的话说,这种体制就是:千方百计多收税,死皮赖脸少付帐。

需要强调的是,国家承担部分教育、医疗费用,并非政府施予国民的恩德。政府的这笔经费本来取自国民,再为国民付出,实质上政府只不过是为国民的互助与共济服务的一个中转站。当我们说“税收取之于民、用之于民”的时候,其原意本来是很明确的,即财政支出的优先方向应该是“民用”,而绝非优先供养党政机关、官员和军队,多余的机关可撤、冗员劣官可汰、无用之兵可裁,但“民用”却必须不断加强。在2006年的“两会”上,全国政协常委、国务院参事任玉岭先生在一份提案中痛心地指出,中国从1978至2003年行政经费暴涨87倍。《中国青年报》曾提供行政经费暴涨的若干细节,仅公款配车、公款吃喝、公款旅游考察这三项,就比财政开支中全部的教育经费高出整整一倍!由此可见,中国的税收早已经是“取之于民用之于官”了。

在财政收入不断高速增长、中国的教育规模以全世界最快的速度急剧扩张的背景下,财政开支的教育经费占GDP的比例并未相应上升。2005年财政开支的教育经费为3951.59亿元,仅占GDP的2.16%,低于2004年的2.79%和2002年的3.41%。中国的人均财政教育经费只相当于发展中国家平均水平的四分之一,被联合国教科文组织排到世界倒数第8位。与此同时,通过“教育产业化”,教育部门迅速膨胀的开支大部分通过收费形式转嫁到民众身上。因此,中国“教育改革”的成就、其快速的发展,与财政的投入增加关系并不大,而是以公共服务业侵蚀个人财产和严重透支居民收入为前提的。

如果说,中国官方至少还提出过“科教兴国”的口号,似乎对发展教育十分重视,那么,“医疗改革”过程中政府竭力推卸责任的企图心则十分明显。有些人或许会作如下辩护:中国吃过“公费医疗”旧体制的苦头(这个体制仅服务于“全民所有制”职工),既浪费又无效率,而且旧体制也撑不下去了;此外,美国、西欧那样的富裕国家的政府也没有足够的财力包揽居民的医疗开支。然而,医疗产业有其特殊性,它与奢侈品消费不同,对每个国民来说,都是不可或缺的。正如肯尼斯·阿罗等人所分析的那样:由于医疗需求的不可预测性、医疗效果的不确定性和医患双方的信息不对称性,个人难以承担全部的医疗风险,这就要求国家、或社会保险机构、或商业保险机构、最好三者兼而有之来部分地分担病患的个人风险,作为医疗服务的第三方、第四方购买者和付费者。[6] 即使是对“社会公正”这类概念非常反感的哈耶克也说:“在(疾病和事故)这些领域里,要求政府协助组织一种全面的社会保险制度的理由是很充分的。……政府用这种方法提供较大的保障,是与维护个人自由没有抵触的。[7]”

从中国官方公布的统计数据可知,中国卫生总费用占GDP的比例从1978年的3%持续上升至目前的5%(这个比例也并不算高);与此同时,政府负担的卫生支出比例却从32%持续下降至目前的15%,而且,卫生总费用中由社会支出(即社会保险机构和病人所在单位负担的支出)的比例也大幅度下降(从48%降至25%),而个人负担的医疗支出比例则从20%逐渐攀升到现在的60%左右。这说明,“医疗改革”同样也造成了对个人财产的侵蚀和对居民收入的严重透支。

进一步分析,财政所支出的那部分教育经费主要用于城市,剩下的一小部分则在占人口大多数的农村乡镇“撒点胡椒面”。而政府与社会所支出的那部分卫生费用更是集中提供给党政机关、事业单位、垄断型国企的员工和大中城市的部分居民,这些主要受益者属于占全国人口30%左右、以吃“皇粮”为主的固定中高收入群体。正因为如此,拥有优质资源的重点学校、“三甲”大医院不仅在价格上,而且在地理分布上都以亲官远民、嫌贫爱富为显著特征。难怪世界卫生组织的研究结果显示,在世界各国,中国的医疗负担公平性名列倒数第四。

住房问题与教育、医疗问题的情形稍有不同,但本质却并无二致。即便政府并没有义务(或没有能力)用公共资金替全部低收入阶层解决住房问题,但它绝对不可以阻止穷人用“穷办法”去自行解决住房问题。而其中至为关键的是,对于百姓安身立命所必需的住房,政府没有权力、没有资格、也没有道理强行撤迁而藉此牟利,不管这种行动是以土地产权的名义,还是以市容整顿的名义。目前中国的情况是:在教育和医疗领域,政府是应该花钱却尽量缩减支出;在住房领域,政府本不该敛钱却大发其财。

首先,各级政府垄断了土地资源,通过与银行和房地产商联手操作,把土地开发变为“第二财政”(在那些房地产价格居高不下的城市则是“第一财政”)和“第二金融”,如此便成为房地产业畸形繁荣的最大获利者。2001年至2003年,各级地方政府的土地出让收入为9,100亿元(与此相对比,1998年至2003年发行国债的总额也不过9,300亿),占同期全国地方财政收入的35%;2004年全国土地出让金高达5,894亿元,占同期地方财政收入的47%;2005年开始对房地产业“调控”,土地出让金总额仍高达5,505亿元;2006年一季度全国土地出让金总额已达3,000亿元,预计全年土地出让金占地方财政收入的比例将突破50%,成为名副其实的“第一财政”(事实上,北京、广州、深圳等房地产热点区域上半年的土地出让金收入已超过了2005年全年的总额)。[8]

其次,除征收土地出让金之外,政府在房地产建设、交易过程中以各种名目收取的税费又占房地产价格的30%至40%。其中有法规依据的税费是土地有偿使用费、土地增值税、土地收益金(土地增值费)、征地管理费、耕地占用费、土地价值评估费、土地权属调查费、地籍测绘费、房产税、营业税、契税、房屋维修基金、印花税、城市维护建设税、教育费附加、中介评估费、土地证书工本费、房产交易手续费、房屋所有权登记费、房产证工本费等,这又是一笔巨大的政府财源。政府从房地产中榨取的巨大利益当然不会由房地产商“埋单”,它必然通过极高的房价转嫁到购房者身上。至于政府通过房地产业敛财而造成的其他问题,如失地农民的苦难生活、城市拆迁户的利益损失、历史古迹和城乡环境的大破坏等,就难以计算了。

联系到政府的教育、医疗开支主要集中提供给城市的“吃皇粮”阶层,政府通过房地产开发敛财的社会正当性就更值得怀疑了。此外还有一些令人反感的事。例如,政府在获取土地、房产利益时也按照“内外有别、尊卑有序”的规则,显现出施政的极度不公平:它对农民最狠,通常给农民的征地补偿费连政府卖地收益的零头都不到,几乎将失地农民逼上绝境;它对工商业投资者则相对优惠,常常将农民的土地圈进“开发区”里去搞廉价的“招商引资”(尤其是对增值税纳税大户有特别的土地优惠);而对于官府和官员们个人来说,低价、甚至零价格的土地和房屋则唾手可得(湖南省长沙市今年就曝出了政府机关多年来低价成片购买“经济适用房”给党政干部的事。若对有大权、实权者,岂止是居者有其屋,连“二奶”、“三奶”居住的豪宅也都不在话下)!

如此就不难理解为什么教育、医疗、住房问题会触犯众怒,以及为什么这几个产业的收益越高,民众的怨愤越强烈。显然,这几个“新兴产业”的掠夺性“发展”,它本身就是问题!

四、“新三座大山”:谁之过?

在中国的“特殊国情”下,虽然当前教育、医疗、住房问题的根源植根于政府的政策和施政偏向性,但国内媒体上的相关讨论却始终只能作一些似是而非的“学理性”争辩。于是,本来应该是民与官之间的政策争论,却表现成“左派”和“市场派”学者的观点辩论,而“左派”和“市场派”这辩论双方中许多人的“护驾”邀宠之心也被包装成“忧国忧民”之情。

关于高学费、高医药费、高房价现象,支持“市场化改革”的“主流”方大体上认为,高价格是改革的必要代价,只要“深化改革”下去,当穷人们富裕起来、社会的消费心理更加成熟之后,问题就会自然消失。而反对“市场化”的“非主流”方则认为,高价的形成证明了改革方向的错误,在教育、医疗和住房领域,永远都是公好于私、“社”优于“资”、计划强于市场,只有扭转改革的“方向”才能解决问题(至于扭到什么方向,他们并未明说,其实是想鼓吹走回头路,向毛时代的“全能政府”回归)。

有趣的是,中国官方不但讳病忌医,不愿面对倾斜性政策和施政的政治责任,而且方寸已乱,竟然掉进了“左派”和“市场派”辩论所制造的那个陷阱,落入左支右绌、进退两难的困境。一方面,高层大张旗鼓地宣布“毫不动摇地坚持改革方向”;另一方面,政府不仅加大了对教育、医药、土地、房产的“宏观调控”、市场准入管制和行政干预,而且,教育部、卫生部的主要官员们也公开声明,“从来就不赞成教育产业化”、“市场化不是医疗改革的方向”。

在笔者看来,“左派”和“市场派”这辩论双方其实都号错了脉、看错了病。教育、医疗、住房的新旧体制间最大的区别根本就不在于是否“市场化”或“产业化”,超高价格的形成也不应该完全归咎于“市场化”或“产业化”。首先,这对立双方的推理前提本来就是错的:中国的教育、医疗、住房领域新体制从来就不是市场化的体制,当局也压根儿就没有打算要建立一个真正的市场体制。确如部长们所说,市场化本来就不是“教改”、“医改”、“房改”的初始方向。其次,双方的逻辑也是错的:市场化与超高价之间绝无必然联系,市场化要求政府放弃教育、医疗、住房领域的命令经济模式──“多放权”、“少干预”,却并不意味着要政府“少掏钱”,更不意味着政府就该“多收钱”。市场化的要求是,政府在掏钱的时候应当采取竞争性的、市场化的方式,而减少拍脑袋的、计划的方式。市场化与“自费教育”、“自费医疗”、“高价住房”更是风马牛不相及。从公费医疗到社会型医疗保险,从福利分房到商品房,价格有所上涨是正常的,但涨到中国这种绝大多数民众难以承受的地步则是反常的。

把“产业化”、“市场化”等同于政府少掏钱、不掏钱甚至是多赚钱,以为如此才是“遵循市场规律”,这是一个流传甚广的别有用心的谬论。在旧体制下,政府在教育、医疗、住房领域实际上共有四重角色:投资者、经营者、监管者、购买者。笔者认为,产业化、市场化的真正涵义是,政府退出其资源垄断者、独家投资者、计划管制者、价格制定者的位置,让教育、医疗、住房领域的投资主体多元化、经营模式多样化、价格生成竞争化;也就是说,政府需放弃其独家投资者、经营者这两个角色,同时改变其监管者角色的行为模式,然而,它作为购买者的角色却不应该因产业化、市场化而改变。再明确一点讲,政府作为国民教育的购买者之一、医疗风险的保障者之一的角色依然如故,而且应随着政府财力的增强而不断加重这一角色的份量;只是当它向学校购买教育服务、向医院购买医疗服务的时候,它不得再利用其高高在上的官方身份,而应该以普通购买者的资格、用市场化的方法去与作为市场主体的学校、医院打交道。

目前中国的教育、医疗机构基本上还是清一色的公立机构,私人资本很难取得准入资格。在更大的程度上,这些公立机构主要也还是政府的一部分而不是市场的一部分。学校和医院虽获得了若干“经营自主权”,同时被要求履行“创收”的义务(“创收”常常被理解为市场条件下的逐利行为,其实不然,“创收”实际上是一种由政府以明示或暗示方式下达的财政任务,只不过这个财政任务又被学校和医院擅自“扩大化”了),但它们几乎完全没有人事权(这属于“党管干部”的范围),校长、院长均由党委书记和组织部门任命;学校由谁办、办多大、怎么办、招多少生、发什么证乃至开什么课、用什么书、如何考试,通通都由政府说了算;学费和医药费也大多由政府制定,并保留随时干预的权力(由发改委、教育与卫生行政主管部门、物价部门共同负责),政府随时有权发出鼓励涨价、默许涨价或限制涨价、命令降价的行政指令(1996年以来,国家发改委一共发布降低药价的指令22次,不过结果总是适得其反──药厂立即停产那些被要求降价的药,而更高价的“新药”又在其他政府部门的呵护下顺利诞生了)。总而言之,教育和医疗这两个领域从来就没有“以市场调节为主”,高学费和高医药费从来就不是什么“市场价格”。

这里选择药品价格为例加以剖析。中国有4千多家药品生产企业(医药最发达的美国也才200多家制药企业),每年有超过3万件的新药注册申请,药监部门一年要审批1万件左右,2005年在中国被批准的“新药”是1,113个(同年,在技术力量和财力最为雄厚的美国,被批准上市的新药只有81个)。这就是中国怪异的药品生产格局和独特的“医药市场”。众所周知,中国所谓的“新药”大多是改名称、改剂型、换包装的老药,只有价格才是新的,而这新价并不是由药品市场的竞争所形成,却是在药监局、物价局里诞生的。药价里包含了给有关政府部门及官员个人的“好处费”(2005年以来药监局医疗器械司司长郝和平、药品注册司司长曹文庄、药品注册司化学药品处处长卢爱英、国家药典委员会常务副秘书长王国荣等官员先后被拘押,在“医改”期间一直主政药监局的前局长郑筱萸更涉嫌腐败大案,即为明证);还得预留给医院院长和医生们的回扣(近几年媒体披露的案例中,回扣之高往往导致一些药品价格在出厂价基础上翻番甚至涨价50倍);此外还要给药品招标采购部门准备“公关费”;最后,“新药”进入实行“以药养医”体制的各地医院后,还名正言顺地加价(国家允许医院加价15%)。如此之药价焉有不高之理?

再看看高房价的成因。中国有“取之不尽、用之不竭”的廉价劳动力,因此中国的制造业才能成为生产低端产品的“世界工厂”。那为什么同样使用廉价劳动力的建筑公司就不能提供本国民众迫切需要的廉价房屋呢?多年来房地产业稳居媒体评选的“中国十大暴利行业”之首,但这暴利并非占了“市场”之利。如果没有政府以行政手段和国家暴力参与其中,房地产“市场”不可能单独完成圈地、拆迁、圈钱等一系列高难度运作。而政府如果没有更高的暴利(目前房地产成本的主要部分是地价和税费),似乎也不太可能动用军力警力去当房产商的后盾。既要支撑官府与商人的双重暴利,房价焉得不高?中央政府最近的作法是房价越高越加税,虽然是为了抵消暴利、抑制投机,但效果已经显现,税都转嫁到了消费者头上,房价上涨得更猛了。

综上所述,中国的“教改”、“医改”、“房改”根本就不是真正的“产业化”、“市场化”,目前超高的学费、医药费和房价只是顶着“市场调节”的招牌,实际上还是政府垄断的结果。

学费和医疗费的真实形成机制是:由中央政府确定基本价、中层政府确定浮动价、基层政府确定附加价、学校与医院再确定价外价,这样的价格体系不过是旧体制下单一中央计划的改进与变形,最后消费者所支付的就是以上四价之总和。

房屋价格的真实形成机制有所不同:由地方政府以控制土地供应量的方式操纵土地价格,并以人为的拆迁、改造等方式创造“市场需求”;地方政府是高房价的主要制定者;房地产商与商业银行则共同分享高于社会平均利润的高额房地产利润,它们作为房地产高价的“利益攸关方”,乃高房价制定过程的次要参与者。中央政府在房地产定价和收益的既定分配格局中比较吃亏,大头被地方拿走了,中央却不得不为将来的房地产泡沫破裂承担巨大风险(在现行体制下,商业银行的所有风险都将全部转化为中央政府的财政负担),这就是中央政府不断加大房地产业宏观调控力度和土地反腐力度的真正原因。

一般而言,中央和省级政府的定价自然都有“法律效力”(价格的效力源自于行政权属的高低,这还是“市场机制”吗?),而基层政府、学校、医院的擅自加价则有可能在某些时期的某些情形下被称为“乱收费”。那么,基层政府和经营方擅自加收的那一块价格(“乱收费”)是市场行为吗?且以“教育乱收费”为例,2001年7月国家发改委查处5所中小学的“乱收费”,这些费用的名目包括“危房集资费”、“长荆铁路集资费”、“古都大道集资费”、“教师奖励基金”、“人民教育基金”。2004年国家审计署披露了广东化州、浙江东阳、河北涞源等50个县基础教育经费的审计结果,发现“2001年至2003年10月,45个县违规收费4.13亿元,其中政府部门违规制定政策收费2.46亿元;中小学校自行违规收费1.67亿元”。一些政府机关将“乱收费”金额挤占、挪用去盖楼、吃喝甚至合伙瓜分。如广东省化州市财政局挪用学校收费资金4百万元用于平衡预算;该市教育局及各镇教办挪用学杂费等2,561万元,主要用于建办公楼和办公、招待费开支;教育局还将中小学生交纳的1,356万元图书资料款、体检费等以现金、私人存折等形式隐匿账外,其中大部分已被集体和个人私分。[9] 据官方统计,中国10年教育“乱收费”已达2千亿元[10](该统计数字不包括隐藏瞒报未被发觉的数额)。一些城市热门中小学的择校费或赞助费数额之高令人瞠目结舌,哈尔滨一所重点小学的择校费要3.5万元,北京一所著名小学的择校费2003年已涨到7万元。一些基层政府通过中小学校征收农业税、敬老院费、集资费、超计划生育罚款等五花八门的费用。还有一些学校强行推销保险、食品、学具等。

由此可见,所谓的“乱收费”其实一点都不乱,它完全是有组织、有计划、有预谋的行政性收费,无非有三种目的,一是弥补财政经费不足,二是为相关行政部门“创收”、充实“小金库”,三是“政府创新”(比如通过学生向其家庭收取某些法定的税费,可以让税费征管部门省人、省力、省事、省心,美其名曰“节约行政经费”)。总之,“乱收费”与“市场化”根本没有任何关系。象“择校费”之类,表面上似乎是一种基于供求矛盾的市场自发选择,实际上是优质教育资源行政性畸形配置的恶果,我们甚至有充分的理由相信,这种行政性资源畸形分配是人为的和故意的,其目的之一或许就是为收取和瓜分“择校费”创造条件。教育部前副部长张保庆说:“是地方政府逼着学校乱收费!”笔者认为,更准确的说法是:是中国现行的政治、行政与财政体制逼着地方政府,通过它们再逼着学校“乱”收费。可以说,中国的“教育改革”、“医疗改革”、“住房改革”确实走入了歧途,造成价格高涨,这并非“产业化”、“市场化”之过,而主要是政府之过。

五、重新认识教育“改革”、医疗“改革”和住房“改革”

教育、医疗、住房这三个表面上很不相同的问题其实具有“同质性”。首先,教育、医疗、住房领域的低端产品,就其作为“生活必需品”之用途而言,均与中国政府认定的最主要的“人权”即“生存权和发展权”密切相关,若用西方经济学来定性,它们都具有“公共品”或“准公共品”的某些特征;而其高端的部分则又都可以成为特权待遇的一部分或成为专供富人享用的奢侈品,因此,其资源配置、产出结构、社会分配的状况与国民的生活幸福指数以及政治社会的清明、公正、稳定密切相关。

其次,中国目前出现的教育、医疗、住房问题之历史背景几乎完全相同:教育、医疗、住房在计划经济时代是党政机关、事业单位和国营部门最主要的公共福利项目(亦即当年所谓“社会主义优越性”的主要样本),在国企负担与财政责任中占有最大的份额。“教改”、“医改”、“房改”在其启动之初的主要动机,其实都是为了向居民转嫁财政责任,即所谓国企“解困”、财政“减负”(即“甩包袱”),而根本不是为了提高效率,这与中国开办股市的最初动机是完全一样的。

第三,除了最初的国企“解困”、财政“减负”动机之外,在此后逐步形成的“教改”、“医改”、“房改”方案中,又陆续加入了“经济增长点”、“支柱产业”、“拉动内需”、“地方政府政绩”等更加宏大的政治经济功能。[11] 换言之,教育、医疗卫生、住宅这三个领域不但不能继续成为国企和政府的负担,而且还必须承担起拉动经济和维持经济持续增长的重要责任,并且成为财政大幅度增收的主要源泉。

第四,学费、医药费、房价高涨,恰恰与宏观经济上需求萎缩、日用消费品价格持续低迷同时发生,这说明,学费、医药费、房价高涨并不是通货膨胀的产物。但学费、医药费、房价高涨与财政的“分税制”改革关系密切。自从90年代中期实行了财税改革后,地方财力越来越直接间接地依赖于这三大领域的收益,于是“教改”、“医改”、“房改”也就沿着上述方向越走越快。大致可以说,“分税制”改革产生了半真半假的“财政联邦主义”,从此,在中央与地方、地方与地方、上级与下级之间,争抢税源、甩社会福利开支包袱的行动就此起彼伏,渐入高潮;自从90年代政府切断了地方政府与国有商业银行之间的利益瓜分链条之后,土地便成为它们构建利益连接的“新宠”,而财政的教育和医疗开支则成为各级政府避之唯恐不及的“弃儿”。

第五,高学费、高医疗费、高房价一方面造成了民众的痛苦,另一方面又形成了巨大的财政和商业利益。政府对教育、医疗的“惜付”与对土地、房产的“暴敛”,其效果是完全一样的──都直接产生可供有关政府机构、官员另行分配和使用的财政收入与商业利益,而各级政府及其商业代理人则结成分利集团,把居民多年积累的零散财富集中转移到分利集团手中。当前的“宏观调控”与地方政府对“宏观调控”的抵制,反映了分利集团的内部矛盾,但分利集团并不会因为这一矛盾而瓦解;相反,它们可能通过彼此磨合寻找到新的分利模式。

第六,教育、医疗、住房“改革”表面上采用了与其他工商业改革相近的方案,即所谓的“市场化”、“产业化”、“商品化”、“货币化”的方案。然而,与其他领域中有成功经验可循的“增量改革”大不相同,“教改”、“医改”对“增量”颇为排斥。民间资本和外资介入教育、医疗领域者微不足道;而房地产业也只不过是形式上的主体多样化,地方政府始终是房地产业牢不可破的垄断势力。“教改”、“医改”、“房改”所走的基本上是一条保持政府绝对垄断下的“存量改革”之路。

第七,不论是否公开承认,教育、医疗、住房的“改革”基本上败局已定。虽然这些领域都有巨大的“发展”,但“发展”的代价比发展的“成就”更加沉重:这些“改革”不仅未建立良好的市场体制,相反几乎摧毁了良好市场体制赖以成立的社会基础;它们不仅未能有效地扩大内需,相反却普遍地降低了中国居民的消费安全感和生活信心,极大地压抑了其他领域的内需;它们并没有产生更高的效率,却造成了令人无法接受的不公平;它们不可能得到民众的理性支持,却有极大的可能引发民粹主义泛滥,并促使专制强化与左倾回潮。

笔者的结论是:教育、医疗、住房问题的根源在于形成了一个由中央政府、地方政府和产业经营方三者构成的分利集团,他们既相互联合(在最大限度地榨取居民收入方面是紧密联合的),又相互争夺(在利益分配上是相互争夺的);他们利用教育、医疗、住房的生活必需品性质和“准公共品”特征,通过人为的、行政的手段调控“市场”(控制的方法诸如大学扩招、新药审批、土地规划、房屋拆迁之类),有意营造出这三个领域里一种长期高热的“局部通货膨胀”,其实质相当于向上学、看病、住房者课以高额的额外税收(这与中国的股市侵吞股民财富的方法本质上是一致的)。这样的“改革”是以改革之名公开实施的财富大转移,此“改革”过程将改革开放以来普通民众累积的零星财富集中回收到分利集团的手中,造成了占人口大多数的中低收入阶层的贫困化,用“新体制”将社会两极分化的结构进一步强化并巩固下来。局部的政策微调对改变这一局面似乎已经无能为力了。

【注释】
[1] 详见教育部前副部长张保庆在2005年8月29日教育部第11次新闻发布会和同年2月、9月在“新华网”、“人民网”、中央电视台的访谈。张保庆于2005年10月28日被国务院免职。
[2] “医改”不成功的结论见“国务院研究机构对中国医改的评价与建议(要点)”。2005年8月27日,中国(海南)改革发展研究院在京举办主题为“医疗卫生体制改革:评估与展望”的会议,与会专家亦对医改持否定态度。
[3] 见“2006温家宝总理答中外记者问”(http://news.xinhuanet.com/misc/2006-03/14/content_4303953.htm)。
[4] 美国学费的数据来源于“人民网”上马振海的文章,“当前我国高校收费情况与英美国家的比较”(www.people.com.cn/GB/jiaoyu/8216/37769/37812/3084902.html)。
[5] 托克维尔,《旧制度与大革命》中译本第194至195页、第198页,商务印书馆,1992年。
[6] 关于医疗服务特殊性的分析与论述,见肯尼斯·阿罗的经典文献“不确定性与医疗保健的福利经济学”。该文的中文节选载吴敬琏主编的《比较》,2006年第24期,第73页,中信出版社出版。
[7] 哈耶克,《通往奴役之路》,中译本第118页,中国社会科学出版社,1997年。
[8] 土地出让金的数据引自“土地出让金改革的宏观经济效应”一文,载2006年9月2日的《21世纪经济报导》。
[9] 见《国家审计署审计结果公告2004年第1号(总第02号)》。
[10] “学费猛于虎”,载2004年7月的《中国新闻周刊》。
[11] 例如,厉以宁认为,“住房是今后五十年中国经济最强有力的增长点”;萧灼基认为,“教育产业是新的经济增长点”。见《谏言:中国经济发展要参》,中国社会科学出版社,2002年出版。

当代中国研究
MCS 2007 Issue 1

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