陈奎德、巩胜利:WTO与中国的命运

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2018-12-19

主持人:陈奎德
座谈人:巩胜利先生,中国经济评论家

一、 世贸组织(WTO)的背景

1994年4月15日,在摩洛哥的马拉喀什市举行的关贸总协定乌拉圭回合部长会议决定成立更具全球性的世界贸易组织 ,以取代成立于1947年的关贸总协定。世界贸易组织是当代最重要的国际经济组织之一, 拥有164个成员,成员贸易总额达到全球的98%,有“经济联合国”之称,是全球最大的经贸组织。

中华人民共和国政府经过15年的外交努力,在时任总理朱镕基的竭力推动下,在美国总统克林顿协助下,于2001年加入了WTO。

二、 近年来积重难返,WTO面临巨大压力

1、 WTO在解决贸易规则上无能无效

2、 WTO 缺乏执行其裁决的能力

3、 WTO对于成员国政府实施企业补贴和产品倾销,没有任何处罚措施,导致不公平贸易

4、 WTO 执行裁决没有时效。如美国,通常能够赢得提交WTO的案件,但「需要五到六年」,那时损失早已造成。

5、 WTO处罚过低,有些国家宁愿承担惩罚而违反规则
…………

三、 WTO, 改革之声峰起

11月13日,日本联合美国、欧盟等20多个大国向WTO理事会提出强化WTO监视机能的改革方案。

该方案提出新的针对违反WTO规则采取的制裁措施。这一制裁措施是关于在不通知WTO成员国的情况下,一国如果继续对本国产业提供补贴等优待措施,将被视为违反WTO准则而被加以制裁。

日本和美国、欧盟此次提交的议案,对不上报补贴措施的国家设定了新的惩罚性条款。如果被认定为未报告的违规国家,必须在两年之内改正,并给与处罚:(1)这种国家不能担任WTO委员会的主席国;(2)在审查其他国家贸易政策会议上不能提出任何问题;(3)一年以后仍不能改正的,将被取消发言权。说白了,也就是等于被彻底边缘化,没有任何话语权。

这一新增条款,虽然未指明任何一个国家,但明显是在针对中国。事实上,中国确实是被拒之于WTO改革门外!

四、 中国何以在WTO 改革中出局?

1、中国在美国对WTO 的异议中占据突出地位

川普的经济顾问委员会主席凯文·哈塞特(Kevin Hassett)表示,“我们从未真正料到一个国家在加入世贸组织后,会像中国那样行事。对世贸组织来说,一个成员国能够如此行为不端,这种情形还比较新。” 众所周知的是,在2001年中国加入WTO 时所做的很多承诺,17年过去,迄今仍未履行。

美国对世贸愈来愈不满,川普指责世贸被其他成员国利用,对美国不公平,曾经扬言要退出。

美国贸易代表莱特希泽认为当初让中国加入WTO有六点错误:

(1)没有充分考虑许多中国独有的现实情况,包括其政治体制、其重商主义承诺及其潜在经济规模;

(2)误判了中国与WTO之间的关系。莱特希泽认为,非市场化和非民主化的中国,与WTO的规则本质上是不协调的,中国的加入会破坏WTO规则的有效性;

(3)低估了西方企业将生产转移到中国并将产品返销美国的可能性;

(4)放弃了本可以为推动中国的市场自由化提供筹码的关键工具,比如301调查,而寄希望于WTO的争端解决程序。莱特希泽认为,应用WTO规则成本高,而且还费事。这是因为,WTO的争端解决程序是针对特定行业的。如果案例发生在不同行业,申诉方则需要反复利用该机制解决本质上是同样的问题。

(5)美国的消极应对,比如布什总统连续多年放弃使用421条款赋予的权力对中国进行制裁;莱特希泽还认为,中国通过低估人民币兑美元的汇率,为中国出口产品赢得竞争力,本质上是一种补贴。但是,美国却拒绝将中国贴上“汇率操纵国”的标签。

(6)最后,美国的当权者被民主和资本主义“势不可挡”的胜利冲昏了头脑,认为美国一定会战胜中国,民主与自由资本主义是“历史的终结”。

2、日欧美重修WTO:中国被拒修改门外

9月时,欧盟与加拿大在一大群开发中国家外交官面前发表各自的WTO改革提案。当时出席那场WTO会议的一名拉丁美洲外交官表示,“现在的主要想法不是去解决所有问题”,而是开启对这些问题的讨论。“这意味着上诉机构的责任减少了,”习达难说。“我们不能支持减轻上诉机构责任的事情。

欧盟已将这些共同意见部分写入WTO改革提议中。其中多数得到美国的赞同,但在上诉机构这一问题上欧美官员没有取得共识。10月初习达难在WTO同欧盟驻WTO大使Marc Vanheukelen进行了一场公开交锋,对欧盟提出批评。欧盟提出将法官人数增加至九人,每人仅一次任期但时间延长,从而让他们在立场上更加独立,不必为了谋求第二个任期的任命而讨好任何人。

美国贸易代表莱特希泽表示,WTO的确做了大量有益的工作,但他希望能更注重新规则的协商以及在现有规则的执行中减少诉讼。

日本和美国的贸易代表表示:“WTO成员国,有义务向世贸组织上报国内的补贴措施,对于那些私自对国内各个行业进行补贴的国家,我们有权利进行惩罚,维护世界贸易平衡”在此之前,美国曾多次威胁称,由于WTO组织无法维护贸易公平原则,美国将退出。而欧盟、日本和WTO组织本身都非常希望能够挽留美国。这一次提出改革议案也明显是在顺从美国的意思。

除了日本和欧盟,美国正在邀请加拿大、巴西、韩国和澳大利亚加入此次提案,获得更多国家的支持,将有利于处罚议案的通过。其计划从2019年开始正式实施新的规定。

美国与欧盟及日本联手,争取收紧有关政府补贴出口、国有企业、及强迫外资伙伴转移技术的规则,而这些都是常被美国用来抨击中国贸易行为的议题。另外,三分之二的WTO成员国自我认定属于“开发中国家”,因而得以享有约140项给予开发中国家的福利及较宽松待遇,美欧日也希望终结这种现象。这些行为也直接针对中国。

五、 WTO:另起炉灶还是革新重生?

中国处于两难困境:如果中国同意,势必会被美国牵着鼻子走,陷入各种审查之中;若不同意,则会被美欧日认为是存有私心试图废弃市场经济法则!这是以美日、日欧、欧美、美加墨“自由贸易区新机制”的零补贴、零关税、零壁垒的全球化实施。

1)WTO 的两种前景:革新 vs. 消亡

美国官员曾表示,改革WTO 的目标是使仍控制着本国经济诸多领域的中国政府展开全面的利伯维尔场改革,以符合WTO基本规则。莱特希泽表示,“美国2001年让中国在没有做出这种改变的情况下就加入WTO是个错误”。

WTO规则不够严格,那么你有两种选择–试着让规则变得更加严格,或者试着在WTO之外去抗争。

2) 另类选择:新的“三零”自由贸易圈正在形成过程中

美国与加拿大的贸易谈判,在最后期限终获得了突破性成功,避免了美加墨西自由贸易区区盟友也打贸易战。9月30日,美国贸易代表莱特希泽和加拿大外长弗里兰发表《联合声明》,修改后的协定“将使美加墨的市场更加自由,贸易更加公平,经济增长更强劲”。特朗普也发推文称:“在我们的最后期限,我们与加拿大达成了一项了不起的新贸易协定,它将加入已与墨西哥达成的协定”。也是特朗普政府签署的全球第一个自由贸易协定。

美加墨三国贸易关系,是“打断骨头连着筋”。即使贸易上的纠纷再大,也从来没有在价值观上冲突过。换句话说,美加墨只是赚钱时谁多赚了一点,谁少赚了一点的问题,而绝没有谁给谁挖坑,故意害对方的感情欺骗和意识形态之差。

“天时地利人和”,美国利用联合国开大会的机会,也进行经济贸易谈判,这是很多人没有想到的。之前,虽有G7、G20等多方会议场合,但还没有哪一会议场合能比联合国大会的场合大。

恰恰就是联合国开大会的这个季节,美国收获贸易谈判成果,先与美韩、美日举行首脑会晤并达成贸易协议,后又与加拿大达成贸易协议。期间,美日欧还达成了一致,9月25日签署《美日欧联合声明》,在第三国非市场化政策、国企补贴、强制技术转让、改革WTO等方面达成一致态度。这样一来,就标志着美国新经济圈已经基本形成,自成一个成本至低、完整的“零关税”全球贸易系统。

这一发展标志着WTO的重要性降低了。

自特朗普上台近2年以来,美国先后退出TPP、巴黎气候协定、联合国教科文组织、伊朗核协定和联合国人权理事会,等5个国际性的组织或协定。一个月前,8月30日,特朗普接受彭博社(Bloomberg)专访时,又抨击了世界贸易组织,称若是世贸组织再不好好表现,他会考虑让美国退出。他正在努力构建的巨大的自由贸易圈正在形成退出WTO的条件和基础。几个月来,除与中国贸易纠纷在升级,其他贸易谈判一个一个取得进展和成功。

3) 革新WTO 的努力

川普总统特朗普阻止WTO 任命新法官,并威胁要退出WTO,将其推向瓦解的边缘。目前WTO正在积极制定一项计划,准备进行其成立23年来最大的一场改革。

美国官员一再申诉WTO上诉受理机构七人小组越权。WTO有如全球贸易的最高法院,所做的裁决具有实质约束力,而WTO法官往往在补贴问题上对中国采取疑罪惟轻的态度,驳回美国的倾销处置。WTO对倾销的裁定存在模糊空间,这是WTO在1995年创办时政治妥协的结果。

“特朗普政府抓住WTO中贸易、生产的补贴这个争议,发展成一场整个WTO生存危机”。曾担任WTO首席法官、前民主党国会议员James Bacchus表示。美国驻WTO大使暨贸易副代表习达难(Dennis Shea)曾表示,这些法官已经“步入歧途”,他们按照自己的程序行事,不理会截止日期,正式离职日之后还继续审理案件。习达难称,这些违规举动有可能影响其工作效力。“我们提出这些问题不是才15个月时间,而是长达15年一直我行我素。我们的提议是上诉受理机构应该遵守我们在1994年同意的规定,”他进一步说道。美国贸易代表不予置评,仅提及先前政府在贸易上所发表的声明。

现在,WTO组织、及其主要成员们已经意识到这个川普总统关于退出WTO威胁的严重性——如果没有美国这个全球最大经济体作为成员,WTO对于全球贸易将没有太大的影响力。特朗普政府对于WTO进一步施加压力,在法官任期届满或离任时阻挠接替者的任命。目前WTO的上诉受理机构只有三个法官,这也是做出裁决要求的最低人数。

到2019年12月,如果习达难再阻挠两名卸任法官接替者的任命,WTO的申诉系统将彻底停止运行。WTO即将离任的法官Ricardo Ramirez-Hernandez在5月表示,这个策略相当于让WTO“窒息”。他的接替者的任命也遭到了阻挠。争端解决机制陷入全瘫痪,使得WTO的新贸易规则协商变得毫无意义。“上诉受理机构瘫痪将为多边贸易系统的持续运作投下巨大阴影”。

4) 三选项:a. 双边谈判,b. 改革WTO,c. 从WTO中剔除中国

哈塞特讨论的问题是,能否通过双边谈判,或者通过改革WTO,甚至将中国从WTO中剔除来解决问题?哈塞特是通过疑问的形式来表达提出这个选项“我们是否应该将中国赶出WTO?”这个选项甚至本身就不可能做到。但是,也有人说更具对抗性容易操作,与“把中国赶出WTO”要比“WTO另起炉灶”要更容易很多……

增强和完善WTO的革新措施包括:增加法官人数,以及改写关于各国产业贸易补贴、国有企业和技术移转的贸易补贴规则。这些提议应当得到有力的制裁措施的配套支持。

WTO没有执行权力,但遵守WTO规则符合成员国的共同利益。在日、美、加、欧的率领国施压之下,WTO已开始讨论、出笼了两轮改革方案,但成员国之间对于如何推进依然缺乏广泛共识。

最后鹿死谁手,2019年将见分晓。

RFA

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