杨子立:夹缝中的生存——河南固始县失地农民的无奈与抗争

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2011年5月11日,笔者到河南固始县进行了一次农民工子女接受义务教育状况的调研。不过感受最深的却是这里农民土地被强征造成的矛盾。固始县有大约170万人,是中国人口最多的几个县之一,也是国家级贫困县。不过,从外表来看,固始县却很繁华,尤其是县政府和各局级单位所在的大道两边,恢弘气派的建筑物和广场甚至比新开发的地级市也不差。

(恢弘的县政府大楼)

(恢弘的县政府大楼)

(县政府对面气派的广场和政府建筑)

(县政府对面气派的广场和政府建筑)

【城关镇东店村农民游行抗议土地被强征】

刚到固始县,当地农民老周就告诉我们,一群农民正在城关镇政府抗议土地被强占。后来见到了几个参加游行的农民,他们是城关镇东大店子村一组的村民。他们说,2005年的时候,镇政府以每亩12500元强征了4000亩土地,其中有东大店子村200多亩。这个村人均三分地,靠着种菜,每亩一年也能挣个万把块钱,足以维持生计。但镇政府偷偷和村干部签订了协议,在老百姓不知道的情况下把耕地都圈走了。政府把强征来的地转手卖给开发商。现在这些近郊的地每亩市价大概在40万左右,可是因为村干部贪腐,许多村民连多年前给的每亩12500元的补偿款也还没有拿到。当村民看到挖土机开来时才知道土地被贱卖了,于是奋起保卫土地。但是镇和村养了数百名联防队员对敢于阻拦的人大打出手,终于把村民赶走。老百姓称这些人是“打手”,平时就是一些痞子流氓。村民老王说,他指责政府暴打村民不对被拘留了5天。他的土地失去五年多了,但什么补偿也没给。他说村民组里像他这样什么也没得到的失地村民大概得有一半。

虽然没能阻止强占的土地被开发,但这个村的老百姓还是不断上访告状,以至于发展成游行抗议。几天后,村民告诉我,经过游行示威,镇政府答应和村民协商新的赔偿办法。镇政府的这个姿态也是农民抗争的一个胜利果实。

(城关镇东店村民的抗议,请

(城关镇东店村民的抗议,请注意标语,一是反映农民政治诉求的拥护温家宝政改主张,二是要求端掉官商匪相互勾结的黑恶势力)

【城郊乡土地强征事件】

和东大店子村不同的是,城郊乡的土地强征采取了一种欺骗手法。2004年8月,村民普遍被告知其土地被租用,但其实村干部已经跟乡政府签订了卖地协议。由于村民还照常耕种,所以没有惹出大麻烦,直到土地开始被圈占开发,农民才知道土地被强征了。补偿价依然是每亩12500元,看来这个价格是固始县的统一价。2005年初,农民不仅土地被圈占,甚至宅基地也被征收。按照公开宣传,失地村民将会分得一块新的宅基地和一小块生活用地(可以种菜)。但是,六年多过去了,六里棚村的补偿款没有正常发,宅基地只分了一小部分,其他补偿更没踪影。有些村民占住一块宅基地自己建起了房子,据说这些人靠送礼疏通了关系。但不少些村民已经生活在马路边的窝棚里六年多了,仍不知道要住多久。

城郊乡六里棚的村民孟宪明开始领人到北京上访告状,但几年下来,问题依然没有解决,一起告状的人越来越少。但老孟没有气馁,在告状的同时也在国内一些知名网站发帖维权。现在仍然可以在网上搜索到孟宪明状告村干部和房地产开发公司的举报信。在一些学者、记者等人帮助下,2011年春节,开发商终于同意赔偿他40万元,这使得他得以盖起自己的房屋。等房屋造好,老孟就可以离开窝棚了。不过老孟只是特例,普通村民依然补偿无望,除了一些租房或投亲靠友的,其他人还要在窝棚里住下去。

(城郊乡六里棚村失地农民住了六年多的窝棚)

(城郊乡六里棚村失地农民住了六年多的窝棚)

(窝棚内的居家生活)

(窝棚内的居家生活)

【赵岗乡的土地强占事件】

赵岗乡窑北村的卢文明老人今年81岁了,他没事就跑到被强征走的土地上坐着。他和三个儿子这四家人原来共有10亩田,另外宅基地和生活用地还有6亩。卢老汉那个村民组于2006年被征地40多亩,涉及17户村民的田地以及8户人家的宅基地。开始答应补偿村民56万,后来缩减到20.3万。另外的补偿是,被侵占宅基地的村民每家可以分到盖两间房的宅基地,但要拿到手里,每间房还要交2000元。这些地当年的价格每亩也有10万元左右,而且纯粹是商业开发,被征地的村民当然不干。然而村干部拿到开发商的补偿款后采取了分而治之的做法,组里的村民凡是不搞事的都送一份钱,无论是否占了他们家的地。而卢老汉家死活不同意则一分钱不给他们。2008年,卢老汉的大儿子气不过,拿着绳子到乡政府门前上吊自杀了,以抗议这种明火执仗的抢劫。但换来的却是乡政府对其妻子的威吓。卢老汉的老伴因悲痛和屈辱随后也含恨而终。

卢老汉丧失了田地和房产,只好以每月50元租了一间旧房暂时栖身。二儿子受不了压力外出打工了。只有跛脚的三儿子还在拼命抗争。现在被征的几十亩地大部分被开发商划成小块卖了出去,有些已经盖了房子。但如果谁再去盖房子,卢老汉的三儿子就会召集被侵害的村民合力阻止。三儿子本来已经在深圳艰难创业,急需去照看生意,但现在只好留在家里防止有人强行在被占土地上盖房子。

(原来卢家的良田现在变成了商住两用房)

(原来卢家的良田现在变成了商住两用房)

(卢老汉在被圈占的土地上留恋地守望)

(卢老汉在被圈占的土地上留恋地守望)

(卢老汉和他现在栖身的破屋,桌上是他老伴的遗像)

(卢老汉和他现在栖身的破屋,桌上是他老伴的遗像)

【郭陆滩镇河东村民林地被欺骗承包事件】

经朋友介绍,固始县郭陆滩镇河东村会管村民组的组长杨付华找到我们,希望能关注他们村190亩林地被骗走的事。2002年,国家出台退耕还林政策,这个组的村民共退耕190亩耕地,种上了树木。但是退耕还林款却被镇政府截留。农民一再去要钱,村和镇政府却根据村民想把林地承包出去的意见,欺骗村民把土地承包给镇人大主任叶平洋的弟弟。国家补给农民的退耕还林款是每亩220元,而承包人只给村民承包费每亩50元。这种名目张胆的欺骗性承包激起了村民的强烈不满。村民到各级政府机关去上访,然而最终结果还是退回地方处理。虽然村民还在不断控告,但他们已经感觉到,想要讨还公道的希望越来越渺茫了。

经过咨询律师,没有经过村民签字而是由干部代签的合同是无效的,农民如果通过打官司来维护自己的权益是完全有法律根据的。不过,人们对法律没有信心并不仅仅出于无知,而往往是多次碰壁的结果。

(村民控告村镇干部贪污及欺骗性承包他们林地的公开信)1

(村民控告村镇干部贪污及欺骗性承包他们林地的公开信)2

(村民控告村镇干部贪污及欺骗性承包他们林地的公开信)

【为什么吃亏的总是农民】

我们看到的固始县这几起土地强征事件只是官民土地冲突的一角。近些年城市拆迁逼死人命的事不时见诸报道,唐福珍为抗议强拆而自焚的事轰动一时,甚至促成了今年1月21日新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台。然而,农民土地被侵占的事虽然发生的更多,占用的土地也更广,但是至今大部分失地农民的命运依然很悲惨。虽然也有北京郊区有些农民靠征地补偿款一夜暴富的特例,可是全国大部分失地农民并没有这样幸运。正如固始县这几个事件所展现的,政府低价把土地强行征到手里,然后加价卖给开发商。土地增值的收益全被政府和开发商拿走,而失地农民却所得甚微。

如果要分析农民为什么总是吃亏,从法治的角度看,其实是农民的公民权利的缺失造成的。具体来说,主要原因有:

农民个人或家庭没有土地所有权。

中国的《宪法》第十规定,“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”这里的“集体”按照《土地管理法》分别指村、村民小组、乡镇这三级。正因为村民个人没有土地所有权,所以这个所谓的“集体”就可以代替村民签订合同,或卖地或承包,而农民自身可能还不知情。

《宪法》第十条还规定,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这一条就成了各级政府对农民土地强征的根据。尽管除了中央政府,其他各级政府都无权代表国家,并且宪法第十条第三款还规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”但实际上地方政府都是打着“公共利益”的旗号强征农民土地。什么是“公共利益”当然也是政府说了算。

分税制导致地方依赖卖地财政。

1994年国家实行分税制后,增值税等大头税款收归中央,而地方政府的税源不足,这就导致地方政府靠土地出让金来维持地方财政。2010年全国财政收入8.3万亿元,其中中央财政收入占51%.地方政府承担着教育、医疗、交通、城建等大部分公共开支,除了沿海和少数发达地区,大部分地方政府要靠土地出让金来支撑其财政。2009年,土地出让金达2.7万亿,占了地方财政收入的76.6%.中央政府由于靠分税制占了地方税源的便宜,所以对地方政府的“卖地财政”采取默认态度。

耕地补偿标准太低。

《土地管理法》第四十七条规定,“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿”。“征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍”。按照农作物产值价格补偿,和市价往往差出几十倍。以固始县为例,如果一亩地一年种一季小麦,再种一季玉米,年产值大约1800元。一亩补偿12500元,大约是一年产值的7倍,这也符合六至十倍的规定。虽然农民种菜的亩产值可能高达万元,但政府在征地时肯定不会这么算。固始县近郊区的土地市价目前高达40万一亩以上,却只需要给农民一万多元的补偿。

基层政府腐败严重。

乡村由于资讯不发达,天高皇帝远,所以基层官员用违法手段对付农民更加有恃无恐。由于土地涉及利益巨大,从农民身上瓜分的利益可以被村、乡镇、县市各级政府的经手官员分享,所以乡村形成了巨大的利益关系网。乡村干部依靠这张网的庇护可以名目张胆的侵害农民利益。比如上文的孟宪明到处在网上发帖举报村支书县信合房地产公司董事长陈峰、六里棚社区支部书记汪治宏雇佣地痞流氓打人,但打人者依然逍遥法外。依靠巨大的土地收益,乡镇和村得以养活数量庞大的联防队员,执行强拆、圈占、殴打反抗者、拦截上访者等任务。

农民一旦被恐吓住,那就不仅有以政府名义低价强征土地的问题,甚至按不公平协议该给农民的少许补偿也要被乡村干部贪污一部分。所以农民面对的腐败有好几层,既有制度性腐败,比如默认地方政府的卖地财政和截访;也有地方政府的腐败,比如违法强征以及公检法联合对付反抗的农民;还有基层干部贪污受贿、损公营私。面对重重压迫,农民既不懂法律政策,又缺乏媒体关注,除了象卢老汉的儿子一样拼死抗争,再无其他有效办法保护自己的利益。

没有司法独立,政府难以制约。

地方政府的强征土地行为往往是违法的,因为中国毕竟有《土地管理法》及其《实施条例》,《物权法》、《土地承包法》等许多制约地方政府随意征收农民土地的法律存在。比如土地管理法的实施条例规定了征地的程序,土地管理法的第四章专门是保护耕地条款,其中规定“占多少,恳多少”的原则。如果严格按照程序征地,农民的土地是很难被侵占的。尤其是耕地更不可能被强占后进行商业开发。

但是中国各级国家机关实际受该级别党委的一元化领导,不仅政府受党委领导,制约政府的检察院和法院机构也同样受党委领导,党内负责纪律惩处的纪委也受同级党委领导。所以名义上是政府征地,其实决定都是党委作出的。对于党委作出的决定,即便是违反法律,同级的检察院和法院也要服从。而纪委除了向更上级报告,本身无权纠正违法干部的行为。这就决定了农民如果遵循法律程序向检察院控告当地政府,或向法院起诉当地政府,几乎注定不会有结果。

农民没有选举、监督、罢免官员的民主权利。

农民唯一能指望的权利是根据《村民委员会组织法》选举能代替农民说话的村委会主任和委员。但是由于选举被乡镇所操控,所以能选上的人往往也是“听话”的人。况且,大部分村的实权还是掌握在不用选举的村支书手中。

假如农民在内的公民都能投票直接选举各级人大代表和各级政府行政长官,那必将对各级政府机构形成强大的监督,至少基层的腐败会大大减少。我们理解民主不能一蹴而就,所以中央政府允诺香港到2017年立法会直选,之后的特首也直选就是个很好的先例。大陆人即便素质不如香港人高,那么2017年直选乡镇长总可以吧。

虽然也想抗争,但最终还是认命,这就是固始县农民,其实也是中国农民面对再一次土地被共产的态度。2010年11月10日温家宝在国务院常务会议上强调,“要充分尊重农民意愿,涉及村庄撤并等方面的土地整治,必须由农村集体经济组织和农户自主决定,不得强拆强建。严禁违法调整、收回和强迫流转农民承包地。”半年过去了,总理的指示并没有减少强征圈占农民土地的频率。我们相信,只有建成法治中国,失地农民的悲惨命运才能真正避免。

2011年5月30日

(后记:截至2014年8月,固始县六里棚的棚户区还有不少村民栖居于此,只不过政府为了遮丑修了一道墙使得棚户区不直接可见了。而卢老汉已经于2012年初病死,卢家的宅基地也被强占走。)

2011年6月

文章来源:作者博客

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