杨光:关于反腐败的几点思考

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一、腐败有罪而无益

上世纪八十年代曾经有过“腐败有益”的说法,大意是,腐败是锈蚀的行政机器的润滑剂,是地方官员推行经济改革的刺激因素,腐败有利于提高公务员的工作积极性和政府机构的办事效率,而激励和补偿这些“勤奋”的公务员却不必财政买单,自有行贿者替国家和大众付账,而且,容忍适度的腐败还可以省去监察机构的监督成本,有利于形成和谐宽松的官场气氛。如此一来,腐败乃是一举数得的大好事,所谓“不是最好,也是次优”。简言之,即贪污受贿可以从侧面推动改革、可以节约行贿人的等待时间、可以激发官员的主观能动性和创造潜力,腐败是公务员薪酬制度的必要补充,是对勤政、高效官员的正当奖励。

但这种说法完全与事实不符,他们忘记了,官员们每获取一笔腐败收入,必然要以数倍、数十倍乃至数百倍的国资、税收流失和第三方损失为代价。与经济建设的效益目标对照,贪官们更乐于批准那些铺张浪费、好大喜功、资金密集、标准模糊的政绩工程,而且腐败官员具有让简单事情复杂化、公开程序隐蔽化的强烈动机,结果自然是人为地造成了资源浪费、降低了行政效率。对腐败者来说,把蛋糕做大后再去偷蛋糕,也是一件费时费力的工作,他们绝不仅仅限于从增量资产中得到非法收益,瓜分存量资产是更加简单可行的腐败方式,因为国企、土地、银行就掌握在他们手中。于是,不仅出现了在经济建设(或者走私贩私)领域“政绩斐然”的腐败者,更多的还是穷庙富方丈似的腐败者,如越穷越贪的广西。

群众的眼睛是雪亮的,广大民众从不认同“腐败有益论”,始终对贪官污吏切齿痛恨,连续许多年腐败问题一直名列“群众最关心的十大问题”之首。在贪贿横行、贪官辈出的大背景下,十多年来,中国的反腐败事业亦可谓声势浩大。高层政治领导人的反腐宣言可谓掷地有声,党纪政纪、法律法规连篇累牍地出台了一大堆,“八不准”、“十不要”之类的部门规章也见得多了,“一查到底、决不姑息”之类的高谈阔论也听得多了。立案查处的官员人数、涉案金额数连年递增,大大超过了同期GDP的增长率,坐牢已经坐到政治局委员,杀头已经杀到人大副委员长。可与此相应的是,腐败的势头不仅未被遏止,反而更加猖獗,公权私用、官商勾结已至表面化、普遍化、公开化、日常化和集团化的程度。腐败的人数越来越多,贪官的胃口越来越大,我们大可以说,贪官无处不有,腐败无所不在。从村官到京官,从官员的家属到官员的情妇,甚至官员家里的保姆和办公楼前面的保安,都已经逐步加入到腐败的行列,而在金钱美女面前坐怀不乱的清官,则比国宝大熊猫还要稀罕珍贵得多。

在今日之中国,如果企业或个人想要办一件诸如转户口、升官职、打官司、减刑假释、租用土地、谋求贷款、公司上市、进口配额、税收减免、优惠政策、招标投标、政府订单、行业特许之类的事情,少不了就得“密切联系领导、慷慨打点关系”,不付出额外的代价而顺利办成这些事情的,几乎快要成为天下奇闻了。而在中国的现行体制下,需要“有关部门”和“有关领导”审查、批准、同意、许可、批复、指示、研究、决定、讨论、通过的事情多如牛毛,只要“有关部门”愿意,就可以用政府的名义在几乎任何一件事情上设置关卡、横生枝节,掌权者于是自己创造出一个使自己至高无上的管理机制,要想合法地摆个卖茶叶蛋的地摊要盖几十个公章(孙大午的说法),何况其他!绝大多数的个人和小企业如果想要从事经济活动,就无法避开与腐败的官员打交道。如何在官员群体中建立“关系”、如何打通向实权部门和决策官员行贿的渠道,已经成了人们经济活动的第一门功课,这一课,连台商港商和外商也是必修的。

事实正是这样无情,公仆们可以让很多好人一事无成,也可以让很多坏人畅行无阻,而在现行体制下想要对公仆们的非法行为进行阻止,即使不是不可能,至少也是困难重重的。现行体制为贪官和奸商提供的保护甚至多于提供给合法企业和公民的保护,常常是拒绝行贿将一事无成,而控诉腐败甚至要付出安全、自由和生命的代价。在湛江、厦门、沈阳、石家庄等地,我们就看到了集团性的官员腐败浪潮,相反,检举和揭露腐败的律师、记者和退休官员却在坐牢。在很大的程度上,腐败已经不仅仅是贪官的个人行为,众多的行政管理部门不仅以胡乱收费为管理的手段,而且以巧立名目敲诈勒索为管理的目的:交通警依罚款数目评先进,派出所用抓卖淫嫖娼补充办公经费,乡镇政府与制假贩假者利益共享,党政领导靠土地批租填充小金库,在很多地方,这些已经成了正大光明的“合法”行径!

二、腐败已经“规范化”

在腐败愈演愈烈之时,一个奇怪的现象是,近几年来学者、大众对腐败问题的关注反而减弱了。难道人们已经政治成熟到可以容忍大规模的腐败了吗?难道人们已经神经麻木到可以对权势者的恶行习以为常见惯不惊了吗?这一现象只能说明,人民群众对十多年的反腐败政策投下了不信任票,对于廉政建设的前景已经不敢、不愿再抱有确定的希望。

腐败不是中国的特产,但中国已经是全世界腐败最严重的国家之一。按照世界银行的定义,腐败是滥用公共权力以谋取私利的行为,它意味着权势者有意识地对公权力采取不合法的或违规的运用方式。之所以说中国存在最严重的腐败情形,不仅仅依据于国际透明组织的排序,更重要的是,在中国,以不符合法律或不符合规章的形式运用公共权力,正在成为公共权力运用的主要形式,贪污受贿、罚拿卡要的“潜规则”已经成为行使公共权力的主规则,相反,纸面上的法规制度已经在权力行使过程中降为次规则。对各级官员而言,其真正遵从的并非纸面上的规则,而是彼此心照不宣的“潜规则”,他们在大会上的表态和他们在按摩房、OK厅里的指示已经是互不相干的“两套帐”。即使那些制定廉政措施和实施反腐监督的官员,也明知纸面上的规章是无法严格执行的,高层政治领导人的反腐败宣言也就沦为安抚民众的外交辞令。那么,贪官淘汰清官、劣币驱逐良币,就不再是反常现象,而是完全正常的现象。

权力出租,设租寻租,营造出必须官商勾结、贪赃枉法的经济体系和官场风气,这已经是贪官们的使命。因为上司对下属最大的要求是忠心而不是廉洁,而忠臣是需要报偿的,所以“权臣”和“宠臣”往往是贪官。

中国的腐败已经进入一种稳定的均衡状态,腐败者为自己构造了一个可持续的、稳定可靠的政治经济环境,这个环境有利于分化、收买、消解环境内部的反腐败力量,有利于削弱、抵抗和反击环境外部的反腐败力量,并建立和健全起一套有效运转的“潜规则”和“潜组织”,使腐败官员不再人人自危而是心安理得。他们用政治手段去影响法规和政策的制定、去压制民众和舆论的自由监督,在垂直组织中通过分赃和个人效忠的方式建立多层次的庇护与被庇护关系,在与其他贪官、奸商和犯罪集团的横向联系中建立起内部协调、分工合作、信息共享、风险分担、互惠互利的稳定联盟。

在很多省市的案例中,我们已经看到一个个组织严密、分工明确、机制健全的腐败网络,比如,有乡镇政府庇护下的非法煤矿和造假工厂,有公安和工商庇护下的地下妓院和赌场,有军警和海关庇护下的走私“集团公司”,有地方主要党政首长庇护下的地方“首富”和“富豪”。这样,即使某些政治领袖具有打击腐败的坚定信念,也不敢轻易面对既得利益集团的反对,以免招致权力结构失衡、统治基础削弱的危险。

我们显然已经不能拿“资产阶级腐朽思想”和“美国也有腐败”来自我安慰,正如各国都有恶警殴打嫌犯的事情发生,但是,在别国可能是个案、是丑闻,而中国的警察殴打中国的小偷(尤其是中国农村来的小偷)却早已是家常便饭,这样的事情连“丑闻”也是够不上的。所以,当“警察打犯人”成为通行的潜规则被普遍遵从的时候,“不准刑讯逼供”的显规则就变得比较尴尬。法不责众,对于打人的警察之众是如此,对掌握实权的官员之众更是如此。

当一个社会的经济单元普遍感觉到,他们只能而且必须通过“关系”、贿赂等方式才能得到安全可靠的利益,那么结果就是,他们将日益依赖于与腐败集团的合作,并将腐败集团的存在本身当作是自身政治经济利益的保障。正是在这个意义上,一些腐败的地方贪官集团正在把自己装扮为当地经济发展的必不可少的基础。广泛的腐败正在形成一个强大的网络,在低层泛滥、向高层渗透,好比癌细胞。中纪委、监察部和两院的报告以及媒体揭露出的众多腐败案例,那仅仅是冰山之一角,但也已经证明了腐败组织之增长速度超过了反腐败力量的增长速度。

三、反腐败基本失败

中国目前的反腐败措施不仅不能治本,也还达不到治标的程度。刘青山张子善的先例对中国人的影响太深了,但是,“杀一儆百”从来就不是廉政建设的普遍成功模式。在所有的反腐措施中,事后的法律制裁是最不起作用的一种,朱元璋“剥皮实草”够狠了,仍不能对贪官保持持久的威慑力。现在的纪委、监察、司法、检察部门均缺乏制度建设的功能,缺乏事前预防的能力,一味以抓案件、抓大案要案的方式来反腐败,全部工作就是在腐败发生之后去双规、追捕、立案、查案、审案、判案,然后号称挽回了多少多少经济损失,结果是,惩办了一个贪官,又冒出一堆贪官。野火烧不尽,春风吹又生!

中纪委是最权威的反腐败机构,但其权威不是来自于宪政体制,而仅仅来自于执政党最高层政治领导人的支持。当面对具体的腐败个案时,是否能得到最高层坚定明确的一致支持往往是办案成功的关键所在。从法治的角度看,中纪委是党的附属组织,并不是适当的反腐败机构。中纪委凌驾于法律之上的无边的权力、“钦差大臣”似的执法形式,用于治理新加坡香港那样的城市政府或许奏效,但它不可能成为泱泱大中国的“廉政公署”。若是面对高层的腐败,面对“权臣”、“宠臣”的腐败,它必然无能为力。

而地方的纪委、行政、司法系统因受同级党政系统的辖制而丧失独立性和权威性,并且比较容易被当地腐败集团所收买,所以基本上没有能力对同级党政官员的腐败行为进行约束和查处。民众和舆论一直被严格限定在“民可使由之,不可使知之”的范围之内,上访、检举、起诉的渠道不仅狭窄不畅,而且极度危险、代价高昂,腐败常常是政府秘密,而检举人却常常被曝光。即使有些开明的地方领导也把反腐败当成他们小圈子内部的“家务事”和“国家机密”,如果他们小圈子还没有统一口径,谁也不能去碰他的“岗位职责”和“内部机密”。民间社会中诸如律师、会计师、审计师、新闻业者,他们有专业方面的知识和灵敏的消息渠道,本来应该是政府反腐败最好最好的帮手,但任何一级政府事实上都把他们之中最优秀者当成麻烦制造者。

中国人常见的反腐败方法有:豪言壮语式的、一阵风式的、钦差大臣式的、政治运动式的、小圈子密谋式的、权力斗争式的、挥泪斩马谡式的、杀鸡吓猴式的、自我手术式的,这些都是不成功的反腐战术。如果不把民主宪政的制度建设置于首位,不把民间社会纳入反腐败的渠道之内,抑制腐败是不会真正成功的。

四、反腐建言

从国际社会的反腐败经验看,比撤职枪毙更有效的反腐措施其实也是现存的。从制度上减少权力被滥用的机会,推行公开透明的决策和管理程序,增大腐败的机会成本,这些措施才是治本之策。

首先,最大限度地减少党政官员对企业和个人经济活动的干预和管制,最大限度地赋予企业和个人以充分的自由,让中国公民和企业在诸如办公司、开商店、盖房屋、买外汇、领护照这样的事情上不再需要去取得官员特别的“审查”和“批准”,尤其不要给予官员对土地、税收、信贷等方面任意处置的权力,尽量减少官员受贿的机会;其次,不要再出台含糊不清以至必须依赖官员随意发挥的法律、规章、条例,对人民群众减少不必要的“国家机密”和“党政机密”,尽量使决策管理过程向社会公开,使暗箱操作在绝大多数情况下成为非法;第三,制定保障新闻监督和保护检举人权利的法律,使媒体可以自由地曝光腐败行为,使公民可以通过公开、透明的法律渠道对贪官污吏提出检举和控诉;第四,让广大人民参与反腐败工作,最有效的方法莫过于赋予公民以真实的选举权,用选票淘汰掉不受信任的官员;第五,积极投身经济全球化进程,让市场垄断和地方保护这两块腐败滋生地消失。

中国的政治稳定离不开庞大的官僚体系,严厉的反腐廉政措施可能会让“官心不稳”,从而危及地方政府对中央的忠诚以及中央对地方政府的控制能力,于是有“反腐败会亡党,不反腐败会亡国”的命题;然而,另一方面,广大民众对腐败深恶痛绝,这对现行体制的稳定性具有更加生死攸关的意义。民众对部分机构和部分官员的厌恶一旦转化为对整个执政机关的不信任,转化为对所有官方宣传和纸面规章的不信任,就远比官员的不忠诚更可怕。宋太祖说,“吏不廉则政治削”,谚语云,“多行不义必自毙”。

爱思想2003-08-08

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