秦川雁塔 2017-12-29

城市新贫民居住权问题之六

从理论上讲,都市化过程中大量新移民的居住和安家问题无非是下面这几种可能:

第一,如果这些移民足够富裕,他们自然可以与一般市民那样购买或租用普通商品房。但是经济规律决定了房地产价格低廉的城市通常都较难吸引移民,而能够吸引移民的繁荣都市、成长期都市通常都房地产价格高昂,因此在几乎一切国家,中国自然也不例外,能在这样的城市买商品房安家的人,在新移民中只能是极少数富有的“投资移民”,作为城市新贫民的打工者,至少在进城初期是绝少有这种可能的。

第二,如果是“福利国家”,则政府要以保障性住房(廉租公屋或福利价格产权房)来解决穷人的居住问题。其中又有集中兴建这类住房与分散安插这类住房两种选择。两者各有优劣。但无论哪一种,都有个申请资格问题,即必须是穷人,现在住得比廉租房差,而且又不可以被驱逐,这样才会形成申请者群体,然后以排队或抽签等方式给他们提供保障房。

第三,如果实行偏向于“自由放任”的政策,那就会对穷人自己解决低成本居住问题的安排持宽容态度,在一定条件下允许穷人“私搭乱建”,或允许廉租私屋存在。两者都可以归结为承认“贫民窟”的存在。

事实上,前述第二条的“福利国家”政策也是以此为前提的,只是由于福利国家重视保障房的建设,可以使贫民窟住户较快申请到公屋,不至于久困贫民窟并使这种简陋社区不断蔓延扩大而已。而“自由放任”国家由于公共资助少,新移民只能靠自己奋斗、谋求积累来摆脱贫民窟。在经济高速增长、穷人就业率高、收入增长快的情况下他们比较容易走出贫民窟。但如果国家“自由放任”而经济增长又因某种原因相对停滞,贫民窟就可能成为一种持续存在、甚至不断扩大的“城市病”了。

第四,还有一些国家对城市新贫民的居住实行所谓“既不给自由,也不给福利”的政策,其中又有两种做法,一种是“流动劳工”制度,或曰“两栖人”制度。即以集体工棚形式,只让新贫民作为“劳动力”单身进城出卖青春,形成“35岁现象”、家庭分离与“回乡养老”体制,以图既规避城市福利责任,又避免市区出现大量穷人家庭居所即贫民窟。

但这种体制第一依赖于严厉的“城管”政策,第二依赖于在乡村对农民土地的管制(土地归“公家”——部落或村所有,农民不能自由处置,于是统治者就假定他们是“有退路”的),世界上绝大多数国家都搞不来,能体现这种做法之“优越性”的,在当代大概只有我国和1990年代以前白人统治下的南非。

第五,上述“两栖人”制度如果维持一代人左右大都会发生严重问题,因为那时无论怎么管制乡村土地,已经长期进城的新贫民都几乎不可能再退回乡村了。在这种情况下如果“既不给自由,也不给福利”的制度性歧视又仍然存在,可能的另一种安排就是像南非的索韦托,即实行隔离制度,在城区之外划一块地区形成封闭式贫民区,其他地方都不许穷人进来安家,否则就成为“违章建筑”,要予以犁庭扫穴式的驱逐。这样都市主城区仍然会是豪华壮观的“美丽城市”,但同时会有一个贫民窟的“城外城”出现。

第六,当然,如果不搞市场经济,就可以完全禁绝自由迁徙,把城市划为特殊身份者居住区,把非特许的全部穷人都赶走,或者不许其进入。这样即便国家发生饿殍盈野的大饥荒,城里也不会出现棚户区,而仍能维持煌煌帝都的雄伟景观。但是显然,今天的中国已经越来越远离了这种状态。

还有没有其他的可能性呢?我想,要么没有城市化,要么大量移民海外,否则除了上述六种,我还真想不出什么别的可能。

在改革时代的30年里,我们实际上是从上述第六种状态逐渐转向了第四种状态。但是如前所述,这种状态是不可能长期持续的。而第二、三、五种状态的势头都已在我国出现。但是我们显然不能接受第五种,也特别回避第三种,于是,如今的主流宣传似乎都指向了第二种——也就是以廉租房来解决穷人安家问题。尤其是近年来政府强调民生的情况下,这种主张更是不断升温。

这种想法固然值得赞许。但是,廉租房制度其实是我们向西方学来的一种福利制度,有人说它是一种“社会主义”安排,其实,它固然与“拿钱买房”的“资本主义”交易原则不同,却也很难说是“社会主义”。毋宁说依我们过去的某些界定它更像是“共产主义”的安排,因为它的分配原则是“按需分配”,并不是“按劳分配”。

廉租房是专门照顾穷人的居住需要,而不是用来激励工作成就的;是优先照顾无劳动能力或失业的弱势群体,而不是用来奖励“劳动模范”的。不过,这种“共产主义”完全是一种西方的东西,它在我们的土地上没有先例,而且是与我国过去的许多做法(不仅是“商品房改革”中的做法,更包括改革前的“住房待遇”制做法)完全相反的。不改变这些做法,廉租房制度就很可能被扭曲。

这是因为,我们过去那种“住房待遇”制虽然也被称为“福利房”,其实它与西方民主国家的福利制度是相反的。他们的福利房有两个特征,第一是由政府的房政部门面向社会盖的,不是各单位给自己内部人盖的。我们政府的房政部门也直接管一些不属于单位的房,有的地方叫直管公房,有的叫经租房,(后者其实是被非法没收的私房,而且这种没收远在革命与“社会主义改造”时期结束以后,属于无任何法律依据的文革弊政,至今仍受诟病)但是大家都知道那是一些什么样的房?都是城市里的危房、破房、旧房,北京破破烂烂的四合院等,基本上都是“旧社会”留下来的。我们的街道房管所历来穷的连维修旧房都困难,更何谈盖新房。那么我们改革前的住房投资哪里去了?都给了各“单位”。这是与他们迥然不同的。

第二,他们福利房的分配标准,唯一的一个条件就是贫穷。

西方国家形形色色,有的是左派掌权的高福利国家,有的是右派掌权的、比较自由放任或者说是低福利的国家。但是民主国家的福利就是照顾穷人,无论高福利、低福利这个性质是一样的。所谓高福利就是穷人受照顾的程度更高,或者是福利的覆盖率更大(不太穷的也能受照顾),而低福利无非是照顾少一些,或者覆盖率低一些(只覆盖最穷的人)。但是像我们改革前那种只覆盖有特权者的“负福利”制度,他们无论高福利低福利都是不会这么办的。

以住房福利而言,美国可以说是低福利的典型了。自罗斯福新政至今经过几十年发展,包括廉租公屋、租房券、住房补贴在内的各种福利安排只覆盖了约占全美家庭总数10%的最底层人口,其余绝大多数人都买或租商品房。美国很多州只有失业者可以申请廉租公屋,在业但低收入者能否申请,一直是争议的公共话题。而另一方面,在高福利的北欧国家,中低收入者都可以申请。所以瑞典那么富的国家,住房自有率却相对较低,很多人都住着国家提供的房子。

最有趣的是丹麦,那里的廉租房与医疗一样实行普惠制,理论上即便百万富翁也可以同穷人一样排队申请廉租公屋,前提有两个:第一你必须自己住,不能拿去出租。第二你不能有第二套住房。如果你愿意接受这样的条件,百万富翁国家也可以给你提供房子。为什么这样规定?因为如下所述,集中连片兴建公屋如果都是穷人住,人文环境尤其是治安往往很成问题。因此他们提倡贫富混合社区,如果富人想和穷人一起住公屋,国家愿意提供这个方便。当然事实上有多少富人愿意这么住那就是另外一个问题了。

但无论丹麦还是美国,有一点是共同的,那就是福利都是从最穷最弱势的人开始覆盖的,从来不是从最有权有势的人开始覆盖的,更不可能强势者有福利而弱势者反倒没有。

在丹麦虽然人人可以申请公屋,包括高官,但穷人、单亲家庭和有孕妇的家庭可以优先,高官(如果申请)也只能靠后。美国给贫穷的黑人分配公房,但从未听说有给总统分房的。大家知道美国总统在任期内住白宫,但白宫可不是国家给他家分的房子,白宫只是总统官邸,4年任期居住、办公都在里面,任期结束就搬走。

有的总统出身富豪,卸任就回到自己的私家豪宅(如华盛顿的维农山庄,老布什的德克萨斯州庄园),有的总统出身贫寒,卸任就要操心住所。如克林顿原来在阿肯色州家乡有住房(按美国标准算陋居了),卸任后因希拉里当选纽约州参议员,随妻定居纽约,就卖掉家乡陋居加上预支回忆录稿酬,在纽约州维彻斯特县买了商品房。就这样他卸任时还爆出“丑闻”:有媒体说他离开白宫时带走了几件家具,克林顿称是自己买的,媒体却说他是顺手牵羊。哪像我们每一任首长(省长县长,乃至局长乡镇长,不用说还有书记)都可以合法带走“分”给自己的小楼,结果首长楼越盖越多。而寒酸的美国,至今总统已44任,却只有一座白宫!

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