任赜:徳克福尼亚:美国梦的新设想

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缘起

《经济学人》杂志最近(2019/6/22)一期的封面文章《徳克福尼亚梦想(Texafornia Dreaming)》,设想了一个体现美国梦想的地方:“将德州、加州这两个超级大州的优点融合在一起:崇尚自由,把政府排除在人民私人生活领域之外;对企业友好,为人们提供机会;同时还保护环境、提供充裕教育经费。”文章把它称作“徳克福尼亚”。

当前美国社会存在着部落式的社群分裂,联邦政府的运作经常陷入僵局,在全国范围内,难有共识行动。因此《经济学人》的设想以州为基点,以州的竞争、演化为路径,探讨合意的目标模式。这是一个新颖的视角,也是一种务实的思路。

美国政治体制中,州具有重大自主性。“现实中的美国,很多最为重大的政治选择,并非在华盛顿做出,而是由各州决定,特别是德州、加州这两大州。”德州、加州代表了两种不同取向,德州是保守派的根据地,加州是自由派的堡垒。“ 德州与加州,是合众国中两个最大、最自我夸耀、最重要的州,各自都坚信自己就是美国的未来。不过,近几十年间,德州与加州一直在朝着相反的方向前进。”两个州的实践,像是大规模的社会实验,向美国显示哪一种模式更好。两个州的业绩,各有长短。《经济学人》的设想,超越美国红、蓝两派之间的鸿沟,不是要在德州、加州中择一而从,而是要吸取二者的优点,融合成新模式。

这就涉及到一个重大的、长期争议的问题,那就是政府的角色和功能。这是本文要展开分析考察的内容。

理念:“守夜人政府”与“保姆政府”

就政府的角色和功能而言,如何概括这两个州的区别?德州遵循保守派的理念,小政府、少干预、低税收。在自由民主社会的政治光谱中,往保守方向走,极端的主张是“守夜人政府”(Night-watchman state)——政府只负责军队、警察、法庭(防止侵略、偷盗、违约,保护产权法规),此外的其他事务一概不管。加州流行是自由派理念,政府要多管很多事。在政治光谱中往左边走,极端的形式,就是以往常说的北欧模式——“从摇篮到坟墓”,政府都负责照料。这种模式,也有一个形象的名称,“保姆政府”(nanny government)。多管事的政府必定要有足够的税收,而且,政府干事时习惯于多加法规管制。

一端是“守夜人政府”,一端是“保姆政府”,在这两个极端之间,有没有“中庸之道”,中间的选项?显然,存在着中间选项,而且,对美国社会总体和民众而言,优化解当在两个极端之间。

小政府、少干预、低税收是理想政府理当遵守的一个准则,但是,“守夜人政府”的主张则有失偏颇。政府的角色和功能超越“守夜人”。人世间的事务,在经济方面,市场发挥基本作用,在社会领域,教会和其他民间组织承担广泛的功能,但是还有国防、公安、法制之外的许多事务,离不开政府的参与。

需要政府参与,在经济层面,有很多理由,多半与市场结构不满足“完全竞争”的条件有关(例如,垄断,信息不对称,等等)。这里,特地强调一个普遍性的理由,所谓外差因素(externalities)。它指的是一项活动产生“外溢”效果,其成本-收益不能反映在企业或个人的交易行为中的情况。外差因素有负面的,例如企业排放废气废水造成污染,也有正面的,例如养蜂效应(养蜂人带着一箱一箱蜜蜂逐花而行,到果园旁扎营,而蜜蜂就帮助了果树传花粉)。产生最重大的外差作用的领域,正面的,有教育、医疗、环保、社会保障、基础科研等等。例如,教育给学生、社会带来的好处,远远超出学校所收学费所能衡量。负面的外差影响,最具挑战的,有污染、气候变迁等。熟知的事实是,在具有正面外差作用的领域,自发产生的投入(资金、其他资源)偏少,在具有负面外差作用的领域,自由放任则导致灾难性结果。因此,这些领域需要政府发挥作用。更进一步的强调性的说法是,政府的作用不可缺少,营利性企业和其他组织不能胜任。过去一些年来中国实施教育、医疗“产业化”所产生的恶果弊病,恰好证明了这一点。

在社会层面,政府有促进全体人民福利的责任。那是载入美国宪法开篇辞的:“我们合众国人民,为建立更完善的联邦,树立正义,保障国内安宁,提供共同防务,促进公共福利,并使我们自己和后代得享自由的幸福,特为美利坚合众国制定本宪法。”“守夜人政府”的概念不能体现这个角色和功能。

“保姆政府”的信条也存在基本缺陷。在理念层面,它与自由选择、个人责任、自尊自立等价值观,有抵触和不相容之处。在运作层面,政府的法规条例,常常限制了个人、企业的自由、主动性、创新活动。政府的高税收,加重了人们的负担,减少了人们可支配收入及相应的自主决策,如果没有透明度、问责制、有效廉政,高税收未必对应高福利。

历史:政府角色与功能的演进

十九世纪的英国政府被曾历史学家称作是“守夜人政府”的标准形式。而英国在1834年实施的新“济贫法”,也被认为开创了社会福利之先河。后来,欧美资本主义国家逐步实施普及公共教育、失业救济、社会保障、医疗保险,等等,都为改善民众福祉、维持社会稳定、促进经济增长,做出重大贡献。福利制度是资本主义发展过程中很光彩的成就。反过来说,如果当代社会没有福利制度,老百姓是否要回到狄更斯笔下的“旧社会”,吃二遍苦,遭二茬罪?

资本主义社会的福利制度的发展,受到“社会主义”运动的推动。但社会主义运动不是福利制度的唯一源泉。实际上,世界上最早提倡并建立社会保障制度的,是统一了德意志的普鲁士“铁血宰相”俾斯麦,公认的保守主义“反动派”。资本主义国家的社会主义运动,从第一次世界大战以来,就分裂成两支。一支是第二国际的社会民主党、社会党、工党等,以及广大的工会组织,另一支是列宁、斯大林领导的第三国际(共产国际)。前者是自由社会的一部分,服从民主法治,早已放弃“生产资料公有制”的要求。后者则创建了公有制、集权制的“社会主义”体制。前者着力推动资本主义现代社会的福利制度,与后者有本质区别。

政府提供福利,从一开始就面临难题。困难来自两方面。其一,政府管事,必定有官僚主义、低效率、高成本的弊病。其二,民众也常有滥用、浪费、依赖福利而放弃自立等不当行为。

经济学家分析了大政府、多干预、高税收的“保姆政府”的弊病,提出了纠偏应对之道。两位经济学家(都是诺贝尔奖获得者),几十年前,就分别提出了两条原则。一条来自阿罗(Arrow):凡是企业和其他组织能干的事,不要交给政府办。就是说,不要随意扩大政府管事范围。另一条来自弗里德曼(Friedman):政府办事时,尽量运用市场运作原理。例如,就济贫而言,联邦税法中的earned income tax credit(劳动所得免税额),为有工作而低收入者提供免税额。它被实践证明是最成功的济贫措施,因为它兼顾了提供福利补助和保持工作诱因两个方面。

开创了“从摇篮到坟墓”政府全程照料模式的挪威、瑞典,对当初的模式进行了卓有成效的改革。瑞典的所得税率曾经高得出奇。一个童话作家的童话一样的经历,引发了改革。那一年,《长袜子皮皮》的作者林格伦(1907-2002),作为自雇作家,必须按照 102% 的税率缴纳所得税。68 岁的老太太向报纸投了一篇观点文章,批评瑞典税收体制存在的漏洞。她愿意付80%、甚至90%的所得税,但是,102%?文章引起热烈讨论,不仅带来了税法的修改,还最终导致执政了 44 年的社会民主党政府的倒台。

1990年代以来,北欧国家进行了重大的有效的改革。这些年来《经济学人》曾经多次详细报道,把新的北欧模式誉为“北方之光”。但在美国,这似乎没有得到广泛注意。如今,无论按什么方面的指标——人均GDP、人类发展指数、自由度、竞争力、人民幸福感、政府清廉、政府财政(是的,政府财政的一些重要指标,瑞典优于美国),等等,挪威、瑞典都在世界前列。它们的成功,可能有一个根本性的原因,那就是高素养而齐质性(homogeneous)的人民。有这样的人民为基础,政府方得以趋臻“良治(good governance)”。不具备挪威、瑞典的条件而追求乌托邦式的福利国家,难免事与愿违。实践表明,民众素质不高,或者政府治理无方,都足以拖垮福利制度。

另一方面,里根、撒切尔推动了北美西欧的保守主义革命,对象就是大政府、多管制、高税收。里根当政的主要措施突出一个“减”字:减税(降低个人所得税、企业所得税、资本利得税),减财政开支(特别是社会福利开支),减政府管控(放松政府对企业规章制度的限制,减少政府对企业的干预),减货币供应量的增长(以抑制通货膨胀)。1982年至1999年成为美国经济的超级扩张期,被称为“20世纪最持久的繁荣阶段”。而这一时期最后阶段(1993年起)是克林顿当总统,他曾经宣称“大政府时代已经终结”。作为民主党总统,他的一个特别的政绩是通过1996“个人责任与工作机会调整法”,对福利政策实施了重大改革。他在任期内实现了联邦财政盈余。

北欧国家改革及当前成功运行的经验,以及一些南欧国家(以希腊为典型)福利制度面临的困境,都值得美国借鉴。里根发端、克林顿坚持的消除大政府弊病的改革,更是美国自己的创造的成功之路。相对于许多欧洲国家,美国历来注重小政府、少干预、低税收的原则,因而美国经济、社会一直更有活力,这也是美国值得保留的传统。

对比:德州、加州政府施政业绩

下面依次考察在教育、医保、环保、社保、法规管控、宜商环境等领域,德州、加州政府采用的政策和取得的业绩。资料主要取自这一期《经济学人》的专题报道。

在此之前,先提供两州的一些基础资料。把它们当作国家,加州的GDP为3兆亿美元,居全球第五,仅次于德国,德州的GDP为1.8兆亿美元,列世界第十,在加拿大之前。加州有近4千万人口,德州人口为2.9千万。两个州的西裔人口占40%左右。加州在2000年,德州在2005年,白人降到了人口一半以下,据估计,美国全国将在2050年达到这一点。因此就人口结构而言,这两个州已经生活在美国的未来。加州以高科技人才、产业为基础,在环保、气候、社会事务等政策领域领先美国。德州经济以石油产业为基础,在上述政策领域坚持保守派的立场。德州没有所得税(政府依靠财产税和销售税支持),加州财政主要依靠所得税,分档税率中最高一档是13%,全美最高。州政府的支出,按人均值算,2017年德州为每人$3,923,在全美50个州中位列49,比全国平均值低52%,比加州低68%。

·教育

这两个州的中小学教育业绩都位于全国下游,加州第36名,德州第41名。它们有共同的不利因素:学生中有3/5来自贫困家庭,1/5来自双语家庭或者还在学习英语(作为第二语言)。加州的教育经费是每个学生$11,420,比德州高22%,但仍然比全国均值低4%。加州的教育法规条例有2,590页,“比《圣经》的两倍还多”。加州有强大的教师工会,它代表教师(这当然很重要),但不代表学生。加州教师平均工资一年$79,000(比德州高50%),还享受慷慨的退休金和医疗补助。但加州逐年增加的教育经费多被教师工资福利吃掉,未能花在学生头上。(加州教育成本高的一个原因是加州生活成本高,这个问题下面还要提到。)德州学校虽然经费少,但管理比较灵活。学区得以奖励绩优教师,把工资提到$80,000以上(加州水平),绩优教师如果同意到特需学校教书,工资再提8千到1万。这种措施使得有90%贫困学生的学区的所有年级、所有学科的综合成绩提高了13%。加州有教育法规和工会契约确定了教师工资、福利和年资待遇等等,因此这样的“政策创新”难以实现。

加州的高等教育业绩远超德州。州立大学系统有贝克莱加大、洛杉矶加大等名校,全美各州无出其右。2008-2018期间的高等教育支出,以每学生经费计,加州增长3%,德州下降了23%。

·医保

美国一半以上的人有雇主提供的医保(联邦政府提供税务优待),老人、穷人分别有联邦医保计划覆盖,因此可能需要州政府关照的人,是没有上述医保的那些人,特别是其中的穷人。德州、加州对此表现了完全不同的政策取向。按奥巴马医保,各州可以扩大对没有医保的穷人的覆盖面,联邦政府承担90%的成本。加州采纳了这个方案,加州无医保人口的比率从2013年的17%降到2017年的7%。德州则对联邦政府发起法律诉讼,没有采纳奥巴马医保,德州的无医保人口的比率在17%以上,全国最高。

·环保

加州是美国各州的环保先锋,设立了许多环保法规,而且,它的环保行动超越州界、国界。加州试图利用它的经济实力迫使其他州追随加州实施更严格的CO2排放标准。当川普政府退出巴黎环保协定时,加州(和其他一些州)宣布继续履行巴黎协定。加州的环保法规也有代价,对工业项目、住房建设的冗长环保审议会延误工期、推高成本,并导致企业、居民外流(首选是到德州)。德州是美国最大的石油生产者和消费者,以能源便宜吸引制造业和能源消耗大户进德州。德州的环保法规宽松微弱,州长和主事官员排斥环保主义。

·社保

因为联邦已经提供了全国社会保障体系,对需要帮助的人,各州政府需要的是提供增补性质的进一步扶贫解困的措施。两个州的业绩都不够好,但政策取向和实践很不相同。德州宪法(很特别地)规定对穷困家庭和儿童的资助有上限,定在每年预算的1%。在使用联邦提供的扶贫资金(TANF)时,德州把资金的6%用于现金补助,其余的用于幼儿教育设施等。因此,德州只有4%的有子女的贫困家庭受到州政府寄出的支票,这个比例,全国是23%,加州是65%。不仅如此,加州还大量补充了联邦的资金,支出了40%左右的现金资助。加州所得税采用累进税率,收入最高的1%纳税人贡献了46%的全州所得税收入。州税也采用了联邦所得税中的劳动所得免税额,这是效果显著的扶贫措施。德州没有个人所得税,因此也缺乏这项福利。德州财政依赖销售税和财产税,这种税的税率是累退的。例如,德州销售税的平均税率是8.25%(其中州6.25%,地方2.5%)。因此,买同样的100元商品,富人和穷人都缴纳8.25元税。但是这8.25元代表了穷人更大比例的收入,就收入而言,穷人的税率更高。

加州的支出很高但效果不彰,一个重要原因是生活成本太高。加州生活成本高于全国均值40%,德州则低9%。官方的贫困人口比率,加州是13%,德州是14%,都位于全国中间位置。但是按生活成本衡量,德州贫困率接近15%,加州则变成19%,全美最高,这应该是自由派施政的重大失败。

·法规管控

在上述几个领域的对比中,多次提到加州生活成本高,拖累了政府努力的业绩。加州生活成本高,80%(!)的原因归咎于住房成本高。而住房成本高,在相当程度上归咎于政府法规管控。“法规使得建造新房过于困难,推高了住房成本”。加州法规条例限制住房建设、城市发展,过去十年,加州每年有75,000新建房申请得到批准,只是估计的需求量的40%。得到建房批准,在德州只需要几个月,在加州却可能拖几年,还常常涉及打官司。政府的建房标准、环保标准等各项审议,都以慢步伐龟行,拖长了项目完成期限,推高了成本。其后果,影响到政府其他施政措施的业绩。例如,年轻教师要买房子,就要有相应的高工资,高工资就挤掉了加州的巨额教育经费中可用于学生和教学的部分。

德州宪法规定,州议会只在单数年份开会,每年会期限制在140天。就是说,德州议会每隔一年才有半年工作时间。这样,实在也无法产生过多的法规。

·宜商环境

最后,在提供有利于企业经营的环境这个领域,两个州也形成鲜明对比。不过德州政府变成积极主动者,不仅以德州的法规宽松、能源便宜、生活成本低等优势来吸引企业,而且,州长和其他官员还经常率团到包括加州的许多州去,招商引资。加州政府在这方面则消极被动。

以上的对比表明,德州、加州政府施政业绩确实各有长短。如果期待两个州的竞争、演化能产生出融合双方优待的新模式,就意味着双方相向而行:德州在保持小政府、少干预、低税收的同时,在需要政府作为的领域承担责任、发挥功能,加州在保持“促进公共福利”的努力时,注重改革大政府、多干预、高税收的弊病,特别是过度的法规管控。

前景

美国现有的福利制度存在许多弊端,需要消除。美国社会又存在很多缺欠,需要政府有作为。需要政府管的重大事项,目前在联邦层面,值得特别关注的,有全民医保、减少收入不均程度、环保等。处理这些事项,理想的情况是,能按照阿罗和弗里德曼的两条原则,务实而创新。

美国文化具有移民、拓荒者的本色,突出个人自由、自立、进取、担当。因此,适应美国传统价值,各级政府的角色和功能,一直远离 “保姆政府”的标准。在政府发挥作用的领域,美国也产生过许多合乎市场机制、个人利益激励的创新举措,避免单纯依赖行政干预或者长期提供免费福利。这是美国的优点。现在的挑战是避免激烈的左转或右转,寻究改善现状的优化解。说它是“挑战”,是因为这需要两党超越“部落政治”,寻求妥协、共识、均衡。而且,需要开放性思维和制度创新。

当前,美国联邦政府的立法-行政机制患有“机能性障碍”,制衡制沦为“否决制”,联邦政府运作频繁陷入僵局。但是美国的“州”,按原意就是“国”(state)。现在,每个州还是是享有充分自治权的准国家。不管蓝州红州,相比联邦政府,一般都更具备作出选择、实施决策的能力。而加州、德州两个超级大州的动态,在全国举足轻重,历来引领潮流。

朝向“徳克福尼亚”模式前进,《经济学人》认为,德州目前更有势头。考虑到德州人口发展趋势和新增选民的取向,考虑到德州核心区域“得克萨斯三角区”(其中包括全州四个最大的城市:奥斯汀、达拉斯、休士顿和圣安东尼奥,其GDP占全州76%,人口占82%)近年来的动向,这个看法是有见地的。另一方面,加州的吸引力并未消失,光芒四射的高科技产业,出类拔萃的众多大学,开放、开明、宽容的民众素质,是加州活力的源泉。

因此,如果加州、德州能吸取对方优点,在“守夜人政府”和“保姆政府”之间,演化出“徳克福尼亚”模式,而各州择优仿效,是一种有吸引力的前景。

任赜
2019/7/7动笔
7/17改定

——《纵览中国》首发 —— 转载请注明出处
本站刊登日期: Thursday, July 25, 2019

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