（编辑说明：民国早期的议会实践，是中国现代政治构建的一个重要的经验，也是探索未来中国政治制度的一个宝贵的可资借鉴的历史资源。近年来不断有学者就此进行探讨。本文也是这种研究的一种继续，但作者更是将其对这种政治事件的考察置于中国的民族国家构建与实现民主政治的落实这样一种大的历史背景中来加以考察，并以此与其他国家略做比较。本网站刊登此文，欢迎就此继续展开讨论）。
代议制度是制度现代化的重要组成部分。中国代议制度的产生并非始于民国，晚清资政院和咨议局已经具备代议制度的雏形，但民国早期是中国议会制度的重要实验期。国会和地方议会被界定为民意机构，在共和体制下更是民权的象征，肩负立法和监督行政权的重责。“代议系统在理想状态下的运行，将使公共意志外化为法律，又使公共权力受到强有力的监督。虽然没有哪一个国家能完美地做到这一点，但理念与现实社会实践间的距离并没有否定理念的抽象合理性恰恰来自现实运动自身的内在趋向性。”（第1卷第1章第13节）
诚然，总体上讲，民国早期议会实验的失败成分远多于成功，部分由于这一点，中国的革命精英后来转向苏俄党国体制（包括国共两党），1949年即将建政的中共和毛泽东甚至用揶揄的口吻称“资产阶级的民主主义，资产阶级共和国的方案，在中国人民的心目中，一齐破了产”。(1) 其实，这个结论过于武断了，兼具马列意识形态的偏狭和成功者的狂妄，且成为此后几十年中共历史解释中的恒论，贻害数代人。
本章的目的在于用制度现代化转型的“过渡性”眼光重新审视这个主题、这段历史，看看民国早期的议会实验哪些是成功的，哪些是失败的，又何以成功或失败？如果说，民国早期的议会实验总体上可以失败论，那么是什么原因造成这样的失败？而若放到历史发展的天平上横纵比较之，我们又当如何看待这样一个结果？读者会发现，“理念与现实社会实践间的距离并没有否定理念的抽象合理性”，它只是要求有更长的历史空间、更充分的社会政治条件和文化条件去实现它而已。
国会合法性及运作分析
中华民国首届国会
上一章述及，中华民国首届国会诞生于1913年4月8日，虽搞出了一部最不合时宜的宪草，但国会本身的合法性却最充分。何也？盖因首届国会在南北统一局面下产生，其选举比较充分地体现了主权在民的共和理念，相对而言也比较干净，在这几层意义上，中华民国首届国会都是成功的，开中国现代政治文明之先河。
让我们引用几个数字：首届国会选举，全国选民达4300万，平均每省约190万（以22省计）(2)，这当然不是今天意义上的普选，选民有财产、性别、教育程度上的限制。但欧美各国早期现代化进程存在同样的现象，美国1787年制宪会议后，各州拥有选举权者仅限白人、男性和有财产的公民，有些州，全部成年男人中享有选举权的仅占10%左右，而民国首届国会选举选民则超过全国人口的10%。与清末咨议局议员选举相比较，民国首届国会议员的选举之进步同样清晰可见：就选民财产限制言，清末咨议局选举规定为不低于5000元，民国首届国会规定不低于500元，门槛大大放宽；就教育程度言，咨议局选举规定中学毕业方可登记为选民，民国首届国会规定小学毕业即可；就选民年龄言，咨议局选举规定选民不低于25岁、候选人不低于30岁，民国首届国会则分别改为不低于21岁和25岁（当然，仅限于男性）。清末咨议局选举选民人数只占全国人口约0.4%，而3年后民国首届国会选举选民人数已占全国人口的约10.5%，正是上述限制条件改变的结果。(3)
选举程序，清末咨议局和民初首届国会均采用复式选举，即先由选民选出多于定额数倍或数十倍的候选人，是为直接选举；再由候选人互选而产生最终的定额议员，是为间接选举。比如陕西省选咨议局议员时，曾初选660人做候选人，再互选决定66名正式议员。到了民国，奉天省应产生16位国会众议员，选民先直接选举产生800位候选人，再由这800人互选16人进众议院。(4) 就中国人而言，这些当然都是从未有过的民主、民权实践，足令今人遐想。
选举自然离不开政党。规范意义上的民主社会政党，指一定数量具有相同或相近政治见解的公民之集合，藉此表达共同政见并推荐候选人参与公权力运作，但民初中国政党尚处于萌芽期，不能完全用这个标准衡量之。台湾学者张玉法有专书《民国初年的政党》，据该书统计，辛亥革命爆发后至1913年底，中国各地涌现出各类党（会）682个，其中政治类党（会）达312个，之所以有些政治性团体没有称“党”而用“会”代之，不过由于“党”这个词在中国传统中并非褒义。而在312个政治性党（会）中，具有健全政纲或某一方面具体政纲者35个，目的只在促进或维护共和政体者66个，志在促进地方政治者44个，属于议员俱乐部性质者11个，专事提倡社会主义者4个，争取女权者15个，如此等等。(5) 我们可以从这些数字体味那个转型年代的活跃，各色人等（革命者、立宪派、实业人士、教育家、律师、乡间士绅等等），无论穿西服还是穿马褂，出身新学还是旧学阁老，人人皆可组党，人人皆可议政，社会参与颇有井喷之势。这是刚刚剪掉辫子、民国精神生命的勃发期，看上去乱糟糟的，却蕴涵着转型的动力和希望。后梁启超主张建大党，国会斗争需要也促成国民党、进步党两大政党的整合。孙文二次革命后袁政府开始限制党（会）发展，持有激烈主张者被取缔，民初党（会）活动才走向平缓。
就首届国会内部言，国民党、进步党本来都主张政党内阁，但一个仍然激进，一个相对保守，形成互掐局面，此乃时势使然，亦暴露了两党均不成熟。分裂型而非共识型政党结构是中华民国首届国会的特征，也是它的不幸。分裂型政党结构意味着国会中的不同政党有深刻的政见冲突甚至不可调和，国民党和进步党正是如此。首届国会议员普遍年轻、(6) 缺乏政治经验、不懂得相互妥协，亦加重了不同党派之间的对立。两党和袁世凯之间的不等边三角关系尤其造成早期民国政治的波涛汹涌，宋教仁的被暗杀、孙文的院外革命、袁世凯的绝命反击终于导致国民党的被取缔和首届国会政治的名存实亡。
安福国会
民国宪制一大特点，是其法统的非连续性。1918年8月问世的“安福国会”即如此，它并非1913年首届国会之继承，而完全另起炉灶，系由新的临时参议院制定新的国会组织法和选举法，再据新选举法产生之新国会。
段祺瑞粉碎张勋的复辟梦后，与梁启超联手，而梁力主不再恢复已被解散的旧国会（首届国会），新国会亦当缩小规模，原因都在梁深恶国民党，惧激进派在国会继续为乱，冀望新国会中研究系（进步党转化而来）独占鳌头，以实现梁的“保育、引导加监督”之转型理想（过去对象是袁，如今对象是段）。段同样不喜国民党，在重造国会问题上自然一拍即合。论者可以批评重造国会没有任何法理支撑，但重造行动本身又是旧国会深刻矛盾的延伸后果，这才是民国宪制非连续性的历史可理解性所在，历史因果往往就是这样相互缠绕。
新国会产生时南北呈分裂状态，自然被西南各叛省抵制，合法性又弱于首届国会。就组织架构言，新国会同样维持参众两院制，但规模略小，参议院由首届国会的274人，缩小为新国会的168人，众议院则由首届国会的596人缩小为现在的408人。议员选举亦仍采用复式选举，但参议院选民标准大大提高，以致各省人口总数与选民人数核算，参议院仅得0.056%。比如直隶省人口2731万，参议院选民仅7263人，占比0.026%；浙江省人口2290万，参议院选民达15268人，算多的，占比亦不过0,066%，而众议院全国人口与选民之比则为14.88%，远高于参议院选民。(7) 这当然凸显了新国会之参议院的精英主义色彩，可谓精英选精英，为的是实现梁启超的“保育主义”理想（卓如乃新国会选举制度的主要设计者）。然而，选举结果却完全出乎梁氏预料，梁的研究系在竞选中也最终惨败。何也？这就涉及到新国会最令人诟病的方面：选举腐败。
贿选，首届国会选举中已经出现，但不算严重，我们可以把它理解为晚清“买官”现象的某种延伸（民国初起，很多人并不知“议员”为何物，仍视为“官”），但到了1918年的新国会选举，贿选却成了有组织、大规模的行动，罪魁祸首乃一北洋军人、段祺瑞手下红人徐树铮。
徐树铮精明干练，野心勃勃，谈不上有政治理念和特定意识形态追求，却极看重权力。国会有立法权、弹劾权，虽未必实打实，毕竟也是国字号“权力”，值得为此花钱争取。1917年冬临时参议院开幕后，北京安福胡同的一所宅院成为议员们联络感情的场所。徐树铮本人并非议员，但他抓住议长王揖唐，办起了“安福俱乐部”，所谓“安福系”和后来的“安福国会”悉由此而来。徐树铮骨子里看不起梁启超、汤化龙一类文人，当然不想让他们垄断未来国会，但民国早期国会选举是有竞争、靠竞选的（这与后来国民党、共产党靠组织手段操控选举完全不同），安福系何以能竞争过研究系的大知识分子？一个字：钱。为了筹足“竞选费用”，徐树铮一方面拉拢另一派系“交通系”，梁士怡、曹汝霖、叶恭绰等“交通系”大佬纷纷解囊；一方面联络各地督军赞助；甚至买卖鸦片、挪用盐税，总之无所不用其极。有了钱，就可以购买选票。贿赂选民，此为主要手段。据载，“徐的策略是中央与地方分头进行。中央选举重点在学界（第一部），有10个名额，安福系以10万元争取，平均每人一万元。办法是派人分头接洽贿买，先选定对象，向王揖唐报告，王转报徐树铮裁定，即进行交易。中央第一部有选票的共计448人，每票价格200~400元，平均300元，估计需要13万元。传说安福系一共买了350余票，用去10万余元。地方上的贿选费用是每省10万元，以山东为例，该省4道为4个选区，每区分配15000元。凡是复选候选人，每人均发给一定数目的‘运动费’，胶东区1800元，济南区2100元，济宁区2300元，东临区2400元。有人从北京回乡竞选，每人给1000元路费。”(8) 徐树铮甚至向各省督军直接指定候选人，然后共同操作贿买，务必让指定候选人当选。据说，参加选举的17省，徐可直接影响者高达13省；大选快结束时，徐曾总结其“战绩”称：全胜者，奉天、安徽、黑龙江、山西、热河、察哈尔、中央各部、蒙古、西藏；十分之久胜利者，吉林、河南；五分之四胜利者，京兆、绥远；四分之三胜利者，山东、江苏；三分之二胜利者，直隶、江西、浙江。大选全部揭晓时，湖北、湖南、新疆、甘肃，徐亦全部得手。(9) 反映到两院议席上，参议院当选的144名议员，安福系占了99名，研究系仅3名；众议院328名当选议员中，安福系236名，研究系18名。安福系大胜，研究系惨败。徐树铮彻底终结了知识分子们用国会引导、改造军阀的理想，这样选出的国会也自然成为军阀手中的工具、玩物。
首届国会的再度复会
1920年7月，直皖战争爆发，久经战阵的吴佩孚大军在河北力克皖系新军，奉系张作霖又出兵助直，直奉两军接管北京，段祺瑞不得不通电辞职，安福系彻底倒台。鉴于广州军政府总裁岑春煊等宣言解职、希望恢复国会、谋求南北统一，北京大总统徐世昌于1920年10月底令内政部依据民国元年国会组织法筹办新一届国会选举的准备工作。但这个命令遭到南方护法军政府大元帅孙文和浙江、湖北、江西等地督军的反对，“新新国会”最终流产。1922年4月，直奉战争又起，直胜奉败，5月，吴佩孚给徐世昌发密电，提出解决时局的办法有二：恢复旧国会，是为“常法”，召开国是会议，是为“变法”，“常法”之利，在有法律根据、手续便利、可以较快促成全国统一，故宜取。(10) 6月初，徐世昌辞职，直系迎请黎元洪复大总统职（6月12日），而黎上任第二天即发布命令，撤销5年前也即民国六年（1917年）6月13日的解散国会令，宣布首届国会将于8月1日复会（日期模仿的亦是6年前即1916年国会复会之日）。旧国会已两度被解散（1913年11月、1917年6月），现再度“重光”，岂不令人动容？难怪新任众议院议长吴景濂在8月1日的国会开幕式上坦言：“神圣机关，陷于停顿地位，同人四方奔散，倏已数年，今幸各方悔悟，法统重光，得再聚首一堂，共商国是，此为极可庆幸之事，又为极可痛心之事，以后同人应惩前毖后，一致努力，完成制宪大业，以尽吾人之天职，而慰国民之希望。” (11)
然而，再度复会的旧国会并没有真的“慰国民之希望”，原因自然不在旧国会本身，而在控制政局的新掌权者。直系头号人物、坐镇保定的曹锟此时已燃起当总统的热望，亦担心直系中坚、驻节洛阳的吴佩孚功高盖主，尾大不掉，二人间隙已生。曹设计了周密的问鼎计划，先策动倒阁（推倒黎元洪复职后的第一届内阁张绍曾内阁），又通过国会内的拥曹议员迫黎元洪大总统去职，甚至派冯玉祥、王怀庆等直军将领佩刀去总统府“索饷”、派“公民团”围攻黎氏位于北京东厂胡同的私宅捣乱，直至给黎宅断水断电，最终迫使黎元洪逃往天津、交出总统印信，可谓用尽流氓手段。此事发生于1923年6月。接着，就是众所周知之“曹锟贿选”丑剧的上演。鉴于国会已经分裂，拥曹派议员与反曹派议员互相攻讦，不少反曹派议员离京南下，为了凑足选总统法定人数，曹氏以“甘石桥俱乐部”名义进行操作，以每票5000元至10000元吸引议员投票，被贿赂议员达500余人，人数还不够，又约定只要出席会议，不投票也送5000元。10月5日，总统选举会总算在北京象坊桥众议院会场举行，曹锟得票480张，超过参会议员总数的四分之三，如愿“当选”中华民国新一届大总统，那些投票议员也由此获得“猪仔议员”的恶名。这当然是民国史上的丑恶记录。好在“议员中也有洁身自好者，如浙江籍众议员邵瑞鹏领得5000元一张支票后，随即赴津将支票正反两面翻拍成照片多份，分发京外，并于10月3日向京师地方检察厅告发，请其进行侦查起诉，以‘为国家立纪纲，为国会保尊严，为议员争人格’”，(12) 虽不会有结果，终留下一份响当当的记录以平衡丑陋者。
首届国会再度复会的唯一正面结果是终于完成并推出了《中华民国宪法》的正式文本。时人称此宪法为“曹锟宪法”或“贿选宪法”，不无贬义，其实从1913年起草《天坛宪草》到1923年10月10日宪法正式公布，这个中华民国首部宪法的诞生竟然经历了10多个年头，可谓历尽艰辛。下一节我们将重点讨论民初各类宪草、宪法内容上的得失，现在要指出的是，这部如此难产的宪法也不过维持了一年多一点时间，亦谓短命。1924年9月，第二次直奉战争爆发，10月23日，冯玉祥倒戈杀回北京，囚大总统曹锟于中南海，逐废帝溥仪出紫禁城。11月21日，段祺瑞在各方拥戴下发表通电，宣布就任中华民国临时执政。“临时执政”何意？另起炉灶、不再承认前朝政府之合法性矣。段氏通电痛陈：“共和肇造，十有三年，干戈相寻，迄无宁岁，驯至一国元首，选以贿成，道德沦亡，法纪弛费……。国脉之凋残极矣！人民之困苦深矣！法统已坏，无可因袭，惟穷斯变，更始为宜。外观大势，内察人心，计惟彻底改革，方足定一时之乱，而开百年之业。”段执政呼吁召开两种会议，一曰“善后会议”，以解时局纠纷；一曰“国民代表会议”，以定未来国是。此“两会完成之日，即祺瑞卸责之时”。(13)
总之，一切又要从头开始了。
临时执政，意味着民国宪制法统的再次中断，换言之，它再度凸显了转型年代民国历史的复杂。
南方政府
现在，我们看看历史的另一面向：南方政府与早期国会政治的关系。这种关系可以一言以蔽之曰：作为叛乱政府，南方代表着对北方合法政府的不断否定和冲击。(14) 而南方政府内部也动荡不断。
上一章谈到，孙文1917年7月抵达广州另立“军政府”，乃是以“护法”（护民元约法）的名义。在德国政府秘密资助下，孙文动员130余位旧国会议员南下广州组成“非常国会”，这个“国会”当然是自封的，从人数上就很难说合法（旧国会参众两院共870人，来广州者不足五分之一）。根据孙文的需要，“非常国会”通过《护法军政府组织大纲》，全文共13条，规定军政府设大元帅1人、元帅3人，在《临时约法》未恢复之前，大元帅行使中华民国元首职责，对外代表中华民国。“大纲”未设内阁总理，大元帅也无需对“非常国会”负责。元帅仅对大元帅起协助作用，并无参与决定之权。这样，护法军政府的大元帅是作为高度集权的独断者设计的。论者可以善意地推测这种安排同样出于特殊时期之需要，正如1914年袁世凯搞的那个权威主义新约法。问题在于孙文并没有自己的北洋六镇，他这个“大元帅”不过空架子而已。广西陆荣廷、云南唐继尧两路军阀虽支持“护法”，但不会买孙文大权独揽的账，“军政府组织大纲”规定的3位元帅，两个位子是给陆、唐的，二人竟拒绝接受。第三个位子留给海军司令程璧光，程也无意就任，迫使“大纲”把3名元帅改成了两名。(15)
孙文的专权不但导致和滇桂实力派矛盾的上升，(16) 也引起军政府内部“中间势力”（程璧光、唐绍仪、武廷芳等）的不满，改组军政府的呼声渐起。政府改组要通过国会，“非常国会”于1918年5月4日以97票对27票通过《修正军政府组织法案》，改原来的大元帅独断制为政务总裁合议制，孙文极愤怒，当天即发表宣言“斥责武人争雄”。(17) 其实，这个“修正案”在“非常国会”范围内是合法之举，一定程度上增加了政府的民主成分，也是议员们第一次对孙文说“不”。5月20日，“非常国会”选举7人担任总裁，包括岑春煊、武廷芳、陆荣廷、唐继尧等，孙文名列第四，次日，孙发表《辞大元帅职临行通电》，怒而离开广州赴上海。
孙文再回到广州已是两年半后的1920年11月下旬。期间广州的“非常国会”曾经改为“正式国会”（以对应北京出现的“安福国会”，为分庭抗礼之表示），这个“正式国会”也曾宣布继续旧国会的制宪工作，但由于法定人数不足、后又发生分裂等原因，最终一无所成。1920年10月24日岑春煊等宣布辞去总裁职务、结束军政府，孙文很快即以总裁名义宣布恢复军政府，那时他还没有回到广州。到1921年元旦，孙文提出军政府已经不够，“广州此时实有建立正式政府之必要”，实则要变“总裁”为“大总统”矣。于是“非常国会”再组，专议这个问题，经一个多月激烈辩论，终于按照孙文意愿推出《中华民国政府组织大纲》（1921年4月7日）。“大纲”极简，竟至只有7条条文：大总统由非常国会选举，以投票过半者当选；大总统总览政务，任免文武官吏，统率海陆军；大总统对外代表中华民国……。(18) “大纲”同样不设内阁，亦没有任何制约大总统的规定，再次推出一个独断式“担纲者”的制度设计。
更令人瞠目结舌的是，“非常国会”在通过这个“大纲”的当天，就匆匆举行了总统选举。为什么？反对声众，恐夜长梦多也。据载当晚孙文在广东省财政厅宴请国会议员，演说中即强调“选举总统之刻不容缓”，“议员吕複起而置驳，孙愤极，至以席上之酒壶掷击”。(19) 孙党还对反对立刻选举的议员大打出手，有当事者白逾桓记载“7日与同仁（指反对选举之议员）在新世界宴客，商议进行方法，席散外出，即有张继、田桐、居正等率领暴徒百余人，暗伏两旁草地，用铁杵乱击来客，狄君楼海被击伏地下，身受重伤，至今性命堪虞，桓次出，亦被暴徒围击头面胸臂，血肉横飞，幸得洪（兆麟）师长兵士营救，得以不死……”。(20) 香港《华字日报》4月9日更报道“此次选举总统，固藉华侨电报以为鼓吹，近日复以华侨名义，组织锄奸团，谓选举总统实为应付时局之必要，如有意图破坏着者，即是北方奸细，决以强硬对付云云”。(21) 看来革命党不改草莽本色，必要时仍会拿出铁血的一套。北洋军阀用武力加金钱迫国会就范，前已论及；南方政府在使用暴力、金钱胁迫议员方面亦毫不逊色。(22) 后者当然非国共官史所愿承认，但真实的历史想必更近于此。可叹。
1922年6月，黎元洪复大总统职并宣布要恢复首届国会法统，本以“护法”为名组建南方政府的孙文却发表对外宣言，称广东政府才是“中国事实上、法律上之唯一政府”，“假使列强承认北京之伪新总统，则其行动仍为干涉中国内政，其行动将更劣于承认徐世昌也”。(23) 6月8日，“非常国会”通过决议，“咨请政府宣布黎元洪解散国会、徐世昌窃据北京大总统毁法乱国之罪，并请明令拿办，明正典刑，以张国法”，(24) 把1917年以来的历届北京政府及其大总统全部否掉。事实上，这正是孙文本人的立场，不过原来打着“护法”的名义，现在连这个名义也不要了。但是，天有不测风云，让孙文想不到的是，仅仅过了几天（6月16日），粤军总指挥叶举竟率部包围总统府要求孙文下野，背景是前些时吴佩孚曾呼吁北方徐世昌、南方孙中山同时辞去总统，以图国家统一，现徐已下台，孙亦当卸位，孙拒绝之，故有16日之兵变。仓惶中，孙只身逃走，留下全部50名卫队士兵保护妻子宋庆龄，两天后孙与爱妻终于会合。在永丰舰上，孙文得前来救驾的蒋介石协助，与叛军相持50余天，但其他主力战舰均已倒戈，孙呼吁列强干预亦无结果，不得已于8月9日放弃广州、乘船赴香港转往上海。这个“大总统”只干了一年半不到，就被迫再度流亡。等到1923年2月孙又一次回到广州时，他已经和苏联代表深谈、达成协议而有了新的计划和打算，“党治”时代就要来了。下一章，我们将专门分析这个话题。
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SEPTEMBER 14, 2020