过去的十年中,中国吸引了比任何其它发展中国家都多的外国直接投资(FDI)。其中有几年中国吸引的FDI实际上多于世界上除美国之外的任何国家。去年,中国甚至超过了美国成为FDI最热门的投资市场。由邓小平在70年代末首次推行的“改革开放”政策(其中开放FDI是一项中心内容),普遍地被认为非常成功。这个政策的确如此成功,以至到90年代末期,中国领导人做出了一个有深远意义的历史性决定:加入世贸组织,许诺进一步取消或减少对国内经济的广泛保护。加入世贸标志著中国经济与全球经济全面接轨,表明了中国领导人继续加强开放、增加外国投资、大幅度增加国内经济竞争的决心。中国早先做出的开放关口、允许外国直接投资的决定已经得到回报,促使它成为世界上发展速度最快的国家之一。

这种在很大程度上基于开放外国投资的飞速发展带来了哪些政治和社会变迁?有关经济发展和政治变革之间关系的资料繁多复杂,许多来自最早于1959 年提出的“利普赛特假设”。这个假设假定了经济发展与民主之间的因果关系。现代化理论也如“利普赛特假设”一样,假定经济发展(以及随之而来的教育、信息和流通的发展)和民主之间的关系。实际上,相信随著经济增长、社会发展以及与外部世界更多的结合,中国将会更加自由,民主,一直是过去二十五年来,美国对中国的外交政策的基础。近年来的全球化理论提出,随著跨国之间的商品、货币、思想和人才的相互流通,一个国家的经济和政治制度会逐渐朝一个由市场经济和自由民主政治制度相结合的“理想”模式靠拢。其它的全球化理论预言:国家的权力和统治力会迫于不断增长的全球经济的压力和需要而下降。总之,经济发展和政治变革之间的关联应该是正面的,特别是当经济发展是通过增加国际贸易和投资来达到的时候,更是如此。

本文通过讨论经济发展和不断深化的开放过程如何加强了中国的权威统治,对上述观点提出挑战。通过向大量的外国资本开放关口,中共领导人使经济增长和全球化为他们自己服务。中国领导人之所以能够在实行经济改革的同时不损害他们在政治上的控制,一个关键因素是它实行外国直接投资(FDI)开放有一定的时间性、各项改革遵循了一定的顺序。

开放FDI延误了中国的政治改革。原因在于开放FDI领先于社会主义转型过程中的其它几项关键性的改革:国有企业改革或私有化,以及本土私营商业阶层的发展。这些改革的先后顺序给一个国家的政治、社会改革带来的总体效果十分重要。改革的顺序支配著哪些群体先承受改革的痛苦,哪个群体可以免受殃及。在中国,开放FDI早于大规模的、影响深远的国企改革和私营阶层的发展。这种先后顺序的后果可以归纳为以下几个方面:外资企业的经济结构的形成首先在经济特区和沿海开放城市为改革创造了一个实验区。这个实验区吸引那些从社会主义制度中得不到什么好处的阶层。这个实验区的经济结构是独立的,与其余的经济是分开的,从而保护了一些群体,特别是国营企业的职工,他们曾是社会主义制度的主要受益人。然而,随著时间的推移,这个资本主义的实验区在不同的所有制之间制造了新的竞争压力,从而对进一步的改革提出了要求。那些先前被保护在改革的阵痛之外的群体,当它们被迫同这个成功的实验区竞争的时候,就失去了它们原来享受的保护。但是,在这个时候,这些群体的政治力量已经被大大地削弱。在这种前提下,“改革开放”的效果之一是强化中国的国家机器,削弱市民社会(特别是劳工),并延缓政治开放改革。

外资经济成为改革的实验园地

1978年,在国家和集体所有企业之外创建外资企业,仅仅是中国经济改革双轨制的一个例子。在这个系统中,两种经济机制并存。一个被国家计划控制,另一个则被市场控制。两者之间几乎没有什么交接,也不存在直接竞争。在改革的初期情况更是如此。当时特区经济与中国其它地区的经济在地理上分离,与国内经济脱节。对外资企业产品在国内市场销售所设置的障碍和限制进一步减少了这些外资公司和国内其它经济的联系。随著时间的推移,外资企业不断成长,并且从被允许向其它沿海城市发展到几乎遍布全中国,外资企业和国内经济逐渐连为一体。中国制造的外国品牌开始真正出现在中国国内市场上。

然而,先搞双轨制改革以及外资企业与其余部分经济的分离,对于扩展政治空间以便进行尝试性的和激进的改革是十分重要的。到了90年代初,外资企业为主的经济特区和全国沿海地区涌现的经济发展特区成为资本主义的试验园地,新引进了不稳定的劳动就业、社会福利和企业管理方面的改革措施。许多这些新的措施都被纳入到特别为外国投资企业制定的法律和规章中,例如允许短期劳务合同,企业管理阶层制定工资和奖金的自主权,以及对企业社会福利负担的大幅度削减。这些新法律和措施的实施,避免了外资企业在管理上与社会主义准则,以及“铁饭碗”(中国城市工人的终身就业和全面的社会福利制度)之间的明显冲突。那些被吸引到外资企业和中国沿海经济发展特区的工人都特别年轻,没有经验,对社会主义的劳工制度也不熟悉。来自中国贫穷内陆地区的流动女工成为外资企业生产的主力。

当然,与此同时,这些经济发展特区也从国家和集体企业中吸引了年长、较有技能的工人、管理人员和技术人才。这些职工,尽管是在社会主义企业制度下成长起来的,却被这些资本主义实验区所吸引,因为他们希望从一种不平等的制度中受益。高薪和奖金差别、管理者的住房和海外受训的特别优惠、以及有更多的晋升机会等,都吸引著中国的特殊人才涌入外资企业。因此,这个资本主义的实验区包括了那些在社会主义就业系统中投入较少,或者从中受益较少的人。这种实验区的效果只有当其它经济企业受到竞争压力时,才能被更广泛地感受到。

外国投资对深度改革施加竞争压力

中国经济改革中实行的地方化常常被认为给地方官员创造了适当的改革动机,释放了他们当改革家的欲望。这种地方化进程的一个主要因素是增加了地方官员吸引外资的权力。除了不同地区之间吸引外资的竞争外,(杨大力称之为“竞争性自由主义”),外国投资在中国本土经济中的出现,还激发了另外两种竞争模式。这种竞争已经在一般意义上重新改造了企业间的关系和企业在经济活动中的行为。首先是国内企业之间吸引外资的竞争,第二是外资企业和中国本地企业之间为了占有市场和有技能的劳动力而进行的竞争。企业之间争夺外资的竞争,是竞争自由化的一个合理的延伸。它表明了各级地方政府为了争取外国投资而彼此进行竞争。同样,在一个地区内,企业也在寻求外资伙伴,甚至近年来开始追求外国买家。外国投资的吸引力是多层面的:一般认为外资会吸引更熟练的管理人员和技能,会有更多进入国际出口市场的机会,由资本投入来代替国家的支持,从更广泛意义上讲,通过和一个全球著名品牌挂挂钩而走向国际化的良机。

这种地区之间以及企业之间的竞争,是推动与外资企业的资本主义管理实践合流的一种巨大力量。它减少了来自国营企业的抵抗,因为支持或抓住“社会主义企业”不放不仅意味著失去获得资本和技术的机会,同时还意味著失去与国际经济接轨所带来的特权。这种抵抗的降低则意味著经济改革向前迈进。

第二种竞争模式,即是企业间为了占有市场和熟练技工而进行的竞争。这种竞争在社会阻力减少的状况下,也是进一步改革的重要动力。随著外国投资企业开始更多地融入地方经济,企业间的竞争特别是对于一直柯断地方市场的国营企业来说增强了。国营企业和外资企业之间在地方经济中的竞争导致了来自国营企业要求“起跑线一律”的呼声。这意味著国营企业经营者开始认识到,国家对合资和全资的外国企业的优惠政策已经成为他们本身发展和公平竞争的障碍。

揭示这种竞争压力如何影响其它类型的所有制,办法之一是研究中国的劳动法和就业法的发展。外资企业是首先采用并严格实施劳动合同的企业。劳动力流动性的增大和短期就业的出现带来了一场企业层次上的雇用关系的革命。许多这种企业层次的变化都在中国的劳动法中得到体现。实际上在这之前,劳动法自50年代以来就几乎从来没有更改过。起初,这些法律是特别为外资企业制定的,被认为属于正常社会主义生产体系的范畴之外。法律分析家争论说,外资企业的工人更可能受到剥削,因此劳动法应该针对这类企业的特殊性作出修改。为外资企业制定特别法规,还有一条与此相关但却恰好相反的理由,即满足外国投资商的要求在人力资源问题上获得更灵活地使用劳动力和更多的管理自主权。针对外资企业的劳动法对这两种考虑都有所体现,尽管在具体执行的时候,劳动法趋向于从管理一方的著眼点出发。

这些法律的一个重要特征是,它们开始被看做是一套给外资企业提供的“特殊待遇”之一部分。这些法律和规章增加了企业和管理上的自主权,也全方位地增加了人事管理上的灵活性。这些有关招工、解雇、合同长度、非工资性福利和有指定责任的工会组织方面的规章制度赋予了外资企业极大的灵活性,并减少了雇用中国工人时的负担。中国官方用外资企业必须付高薪这一点来为这些“特殊待遇”辩护。然而,这种待遇上的差别驱使国营企业管理人员和他们的官方支持者提出了“起跑线一律”的要求。

因此,随著时间的推移,中国在制订有关法律的时候,将不再强调特定所有制专有的法律,不再根据企业的所有制类型来限定企业的行为。但是,目前应用于整个经济的法律大部分是基于那些专门为外资企业制定的法律。外资企业雇用(工人)的有关法规的市场逻辑,连同它的合同和自主权的观念,战胜了“保障就业”和“工人阶级是领导阶级”的社会主义观念。国有企业的管理者被赋予了像外资企业一样经营的权力,以便能够与这些外资企业竞争。这种变化带来的结果是,企业具有更大的管理自主权,为了防止高级管理人才流入外资企业而拉大工人和管理人员之间的工资差距,减少社会福利负担和解雇剩余劳工的权力。总的来说,国有企业的管理者赢得了将追求利润和效率放在保障就业和平均主义的社会主义目标之上的权力。

概而言之,开放外国直接投资带来的竞争压力在地区和企业两个层次上运作。参与吸引外国投资竞争的地区,利用竞争的需要做为理由来加快和加深改革的进程。在企业层次,国家对外资企业的特殊优惠政策逐渐导致国有企业也要求享有平等待遇、要求将有关法律和实践进一步扩展到整个经济领域。

中国经济改革的顺序,特别是与其它改革相比,开始得早,并受益于具有活力的外资开放,这些都帮助推迟了中国的政治改革。中国经济中的外国投资部分,就象是为困难而敏感的社会主义经济市场改革设立的一个实验区。然而,随著时间的推移,地区之间和企业之间竞争(受到开放外资本身固有的竞争的压力),导致与资本主义经济合流加速,并缓减了社会对改革的阻力。尽管中国共产党渐渐失去了民众对其核心原则(如国家所有制、工人阶级的居高地位,平等经济等)的信仰,却丝毫无损地幸存下来。这些核心原则已经被抛弃,取而代之以民族主义,国产民族工业,以及中国的国际经济竞争力。

竞争机制的出现和社会主义的逐渐没落抑制了政治改革的大部分要求。当然,还有一些工人和工人组织,特别是在那些走下坡路的国营企业里,抵制这些变化及其随之而来的缺少安全感、失业和社会地位的下降。他们通常抗议伴随著这些市场化变革的腐败和渎职行为。这些呼声受到严厉的压制。那些敢于为了保护工人基本权益而组织抗议活动的工人领袖常被指控犯有危害国家安全和其它重大罪行并受到秘密审判。竞争和实验作为宏观层次上的工具、对工人运动的有效镇压作为微观层次上的手段,这两者同时并存。

至少在短期内,“改革开放”能够带来经济上的变化而不会产生政治开放。改革开放减少了社会对改革的阻力,给现存政权更多的时间去进行政治上更艰难的改革,并对他们统治的合法性在意识形态基础上进行重新定义。同东欧和苏联的改革相比,中国的改革避免了与现存国家社会主义机构发生正面冲突。随著时间的推移,这些机构在市场竞争中慢慢地弱化。这条改革的道路可能会阻碍进一步的经济发展,特别是在中国加入WTO之后,预期国外竞争会加剧。然而,到目前为至,中国早期开放外资应该说是救了中国共产党的命。

企业社会责任的重要性

上述观点分析了中国改革的进程,以及外国投资做为竞争和深度改革的催化剂所起到的系统性作用。然而,私营外资企业,特别是大的跨国公司,仍然可以采取许多积极的措施,去抵消上面描述的那些消极影响。这些积极措施包括应更加注意生产网络和供应商对有效的企业社会责任的作用。跨国公司能够达到,而且有些公司声称已经达到,比中国本地企业要高的劳工标准和工作条件。尽管这种声称常常是真实的,但跨国公司通常是同它们的合同承包商网络中那些条件较差的公司相连的。企业社会责任必须包括跨国公司对其承包商的工作条件和劳工标准负有更大的责任。

倡导企业社会责任,还必须意识到一种危险,即用企业社会责任、行为准则和外部监控来取代从根本上提高中国工人的公民和政治权利。企业社会责任应该通过它的“满溢”效应和增强工人力量等方式,充当提高中国工人的公民和政治权利的催化剂。尽管结社自由是中国工人权利领域所缺乏的、最重要的权利,工人和工会组织在企业社会责任上的更广泛的参与可以有助达到相关的目标,如法律和权益意识的增长,以及对于健康和安全标准的更强的意识。即使真正的结社自由还远远不能达到,可以通过雇员参与监督劳动标准的实行逐渐地向这个目标迈进。

每一家俬营跨国公司都有充足的理由来关心如何减少中国经济改革的负面影响。中国在全球经济中的重量及其不断增长的作用,以及中国加入WTO,都将会使人们加倍审视那些在中国投资并获得成功的企业。以往那种通过低劣工作条件、低廉工资、以及对中国劳动法的严重违犯来获得的成功将不再被人忽视。那些相信自己正在失去中国市场和投资的那些国家的WTO代表会加入到消费者和工人运动家的行列来要求变革。跨国公司做为企业社会责任的领袖,应该充当这场运动的领头人,而不是跟随者或阻挡人。

(作者高敏/Mary Gallagher 是密西根大学政治系助理教授。这篇文章英文原文发表在“中国人权”主办的《中国人权论坛》(China Rights Forum,2003,春季刊),最早题为“为什么中国的经济改革拖延了民主”?发表在《世界政治》(World Politics)2002年4期,54号,第338-72页。脚注省略。特此感谢该刊物和作者本人为本刊提供的版权许可。本刊翻译、校对。)

(《人与人权》2003年5月)

By editor