1-1、总统制:过大的总统权力与自由裁量权、助力民粹催化独裁的工具、“胜者全得、败者全输”的不公和激化政治斗争的恶果、高效行政的双刃剑,以美国、韩国、菲律宾等国及拉美诸国为例

首先是总统制。顾名思义,总统制就是突出总统权力,引申后还可体现行政权的强大、总统个人对权力使用的巨大自由裁量权。在总统制下,总统所持有和代表的行政权相对突出,权威和影响力往往高于国会和最高法院。如果国会和最高法院由与总统对立的政治势力掌控,尚可形成一些制衡;但如果国会也是总统所在政治势力控制,最高法院法官也是同派系,那总统权力就很容易失控。而且,大部分总统制国家,总统既是国家元首,又是政府首脑,同时还是三军领袖,还可以任命各机构主官及最高法院大法官,可谓内政外交军事人事一把抓,整个国家某种程度都系于总统一人。总统可以根据个人好恶行事,甚至可以通过各种方式打倒政敌、掌控国会,操纵最高法院,成为独裁者并不断连任。

总统的巨大权力也隐含着一个问题,即在民主选举中,胜选总统代表的政治势力,可以垄断政治权力或起码形成压倒性优势,而失败者最多只能有限的监督政府,无法再参与具体施政。这就是政治上的“胜者全得”倾向,是不利于政治代表多元化的。而且,在对立的两派实力旗鼓相当时,总统制下总统选举结果导致的权力分配完全倒向其中胜选一方,等于是对代表全国近50%公民的失败一方话语权和参政权力的强烈剥夺,非常不合情理,也不利于国民团结。

这一点在美国表现的就非常突出。美国总统选举经常被视为“51%对49%的胜利”,大多数年份双方得票差距都不超过10%,有时不超过3%。而当选总统一方即便以微弱多数胜出,也能“一朝权在手,便把令来行”,其为所欲为且难以被在野一方制约。在野党虽然可以努力在国会选举中扳回一城,但仍然无法与总统的权力抗衡(如果国会也是总统所在政党胜出,那总统胜选所得的权力优势就更加放大了)。

不仅美国,同样实行总统制的韩国、拉美和非洲许多国家,均存在类似情形。如2022年韩国总统选举,保守派的尹锡悦就以不到1%的优势(48.56%:47.83%)击败进步派候选人李在明,成为韩国的主宰者。虽然进步派仍然掌握国会,但韩国国会权力远不及总统,韩国将进入新一轮保守时代。同样在今年举行的哥伦比亚大选,胜选的左派候选人得票也仅略超过50%,败选方的右翼候选人则也有47.3%的支持率。更近的今年8月举行的肯尼亚总统选举,“橙色民主运动”候选人拉伊那·奥廷加以48.85%得票率,惜败于“统一民主联盟”候选人威廉·鲁托(得票率为50.49%)。而总统制下胜利方某种程度可以100%垄断政权(起码完全垄断行政权),失败方一无所有,这对因各种原因(包括很大运气成分)以微弱差距抱憾败选的一方显然是不公平的,也会激化政治矛盾与意识形态对立。(最新一次大型选举巴西大选第二轮选举,左翼的卢拉以50.9%得票,击败右翼的博索纳罗(49.1%),又是不分伯仲下“胜者全得”的一例。虽然个人非常欣喜于卢拉的获胜,但这显然是总统制缺点的又一次暴露)

以上所说似乎都是总统制的缺点。当然总统制也有优点,即行政效率很高,总统可以利用其强大的权力推行各种政策、任免各级官员。政令不仅在行政系统内部畅通无阻,如果国会孱弱,也无力阻挡总统的决策。即便国会由反对党把持,很多一般行政事务也可以不经国会由总统迳行处置。如美国总统就经常通过签署“行政令”方式推行行政法案和政策,不需国会批准(国会可以推翻行政令,但门槛很高)。而且如果发生战争或其他紧急事态,全国都可以团结在总统领导下迅速应对(即便总统死亡,也能立即选择另一人继任)。当然,这种“高效”也可以用于推行恶政、误国害民。

通过以上关于总统制优劣的对比,很明显可以看出其劣多于优。而总统制的实践亦是如此。很多人以美国的成功为总统制背书,而忽视了大多数总统制国家的失败。韩国就是总统制悲剧的典型。韩国建国以来所有总统(除卸任不久暂时安全的文在寅)都不得善终,既有韩国政治斗争文化浓厚等其他原因,也有总统制本身的原因。由于赋予总统权力过大,李承晚、朴正熙、全斗焕这三位总统均成为了独裁者。而金大中、卢武铉的悲剧,以及朴槿惠、李明博的入狱,也和他们作为总统权力过大责任亦巨大有关。而且,总统制这种“胜者全得”模式,本身就是导致韩国政治斗争激烈的原因之一。各方没有退路和折中选择,只能拼命争夺总统大位,并在执政时全力使用权力(因为有权不用过时作废),另一方上台后则出于同样原因及此前被压迫的反弹,拼命清算对手,导致政治恶斗频繁,意识形态两极化,对政治稳定与和国民利益都有很大损害。

如果说韩国还有经济奇迹为总统制加分(虽然二者关系不大),同样实行总统制的菲律宾,马科斯时代就证明总统独裁更会造成腐败和经济萎靡。而实行总统制最普遍的拉丁美洲诸国也都很糟糕,各类“考迪罗(军政强人)”即是依靠总统制下总统的巨大权力成为共和制下的暴君。在巴西、阿根廷、哥伦比亚、委内瑞拉、秘鲁、智利等国,无论是代表右翼保守势力的军人独裁者(如皮诺切特、藤森、魏地拉、梅迪西),还是左翼激进势力拥护的民粹强人(如查韦斯、卢拉、基什内尔夫妇(二人均担任过总统)、莫拉莱斯),以及既左又右的拉美民粹集大成者胡安·庇隆及其夫人伊娃·庇隆(伊娃·庇隆虽未担任总统,但其影响力不亚于大多数阿根廷和拉美国家总统),都利用总统所有的大权为所欲为。独裁、腐败、民粹、经济危机,拉美总统制总是与这些丑恶的现实联系在一起。当然,总统制并不是这些悲剧的唯一原因甚至不是主要原因,但总统制的确加剧了这些问题,拉美大多数国家也因此没有一个良性的政治环境。至于这些国家为何在总统制有这么多缺点情况下未修改政体,是因为政体早已在国家根深蒂固,牵涉甚广,涉及各方重要利益甚至身家性命,没有任何人和政治势力有能力更改政体。

而美国的总统制之所以运转较好,是因为其“三权分立”的权力分工与制衡机制相对成功。在美国,虽然总统的行政权十分强大,但国会的立法/决议权与最高法院的司法权同样强大,三权权责清晰、分工明确、各霸一方,而且三权之间有复杂有效的互动与制衡机制。再加上美国相对良好的政治文化(虽然现在越来越不良好了)和完善的法治体系,也能避免美国变成拉美那种“总统独裁”的局面。即便如此,美国的总统制也颇受批评,从“帝王般的总统”罗斯福,到缺乏知识和判断力的小布什,再到美国史上最具颠覆性的领导人特朗普,其利用总统权柄肆意而为的行为都饱受诟病。

总之,总统制由于总统本人权力过大、行政权膨胀,以及大多数情况下制约力量的不足,很容易导致总统(或总统所在的执政党派)随心所欲的胡作非为,甚至出现个人独裁。当然,总统制也有效率较高、便于应对紧急事态等优势。

对于民主中国而言,一方面,中国的确需要一个颇具凝聚力的领袖人物统揽全局,以压制内部的动荡和对抗外部的威胁;但另一方面,也要避免产生新的独裁者,避免权力集中在一人手中后其不受制约胡作非为。如果总统德才哪怕一方面有缺陷,就会将国家带入深渊。而中国历史上包括近现代,因一人独裁导致的悲剧已经有很多,中国不应再经历了。中国也缺乏美国那样成熟的民主宪政政治文化和有效的权力分立与制衡机制,很难驾驭总统制。而总统制“胜者全得”特性造成的政治极化,也是民主中国不堪承受的。

所以,基于总统制本身的严重缺陷和在中国可能出现的不良后果,可以得出结论,总统制不适于中国。

(未完待续)

作者 editor

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