1-2、议会制:多元参与、议行合一、集体决策、效率不足、另类垄断,以英国、印度、日本为例

那么,议会制/内阁制/总理制政体呢?某种程度上,议会制政体是与总统制政体相对立的政权组织形式。总统制的权力重心在总统,议会制权力重心显然在议会/国会。相对于总统制的三权分立,议会制则有明显的议行合一/议行合作的特征。一般来说,包括总理/首相和各部部长/大臣在内的内阁全体阁员,同时也是议会议员。虽然议会的立法和审议权与内阁的行政权仍然相对分开,但二者是合作关系而非制衡关系。与总统制另一个重要的不同,就是总统制下的总统除非换届被选下,或极端情况下被成功弹劾(往往需要正当理由和三分之二议员支持弹劾),一般都能任职至届满。而议会制国家的内阁总理乃至全体阁员,则理论上任何时候都可能因议会议员倒阁行动而失去职位、卷铺盖走人。虽然内阁成员和议会议员都有固定的任期,但任期内只要有正当理由并得到多数议员支持,就能解散内阁重选议会。议会往往有多个政党组成(而非总统制国家多为两党制),在各种决策和行政事务中,各党各派都能有所参与,反对党和少数派也可涉足决策,而不像总统制下国会反对派只能对执政党反对和监督。相对于总统制的刚性、极端性,议会制有明显的柔性、调和性。

由于议会制议行合一/议行合作的特点,内阁施政不会像三权分立的国家那样被国会掣肘。但前提是内阁得到过半议员长期稳定的支持。否则,政令一开始就无法通过。内阁不能像总统制国家的总统那样绕过议会发号施令,而要与议会多数达成共识。而议会制下,各种法案、政策、人事任免,相对都能得到更多讨论,决策者和行政者有更加深入和细致的沟通。另外,由于内阁成员一般也是议员,也需要民选才能进入议会和内阁,所以相对更重视民意及民意的变化,而不能像总统制下的各部部长那样只需听命于总统而不顾民意。而议会制下也很少出现独裁者,因为即便是总理权力也是有限的,议会权力、议会多数党权力都高于总理个人,总理对其他内阁阁员也没有太大的约束权,更多是同僚合作而非上下级关系。

以上这些基本都是议会制的优点。但议会制也有不少缺点。相对于总统制很高的行政效率、令行禁止的威力,议会制国家行政效率一般要低一些。因为议会制下作为权力重心的议会是许多人组成的(往往数百人),内阁成员也有十多人至数十人,其实就是一种集体决策,相对民主,有多元声音和充分沟通。但这往往要牺牲行政效率。

相对于总统制“一选定四年/五年”的稳定性,议会制也面临各种不确定性,例如执政的多数党党内不同派系斗争,如果这些人倒向反对党,内阁就可能垮台,就需要重新选举(当然,在内阁垮台后和议会重选前,会有一个一般维持数月的“看守内阁”负责过渡,但大多数议会制国家内阁垮台肯定是要重新选举的)。如果执政党连多数党都不是(即“悬浮议会”),还需要和其他政党组建联合政府,政治就更不稳定。

不过,如果多数党内部斗争但成员不倒向反对派,而是内部妥协重新推选首相,那根本不经重新大选就可更换首相,新首相等于不经民选就可当选上任,这某种程度是对民意的损害。以上这些问题在议会制的典型国家英国都有发生(如今年10月保守党籍首相利兹·特拉斯辞职,议会未经重新大选,就由保守党推选里希·苏纳克为首相)。

还有些情况下,一党一派拥有压倒性的优势,通过议会多数长期把持政权,如日本的自由民主党常年的一党独大(自1955年至今,除少数年份外自民党一直拥有众议院过半席位,近年来自民党和其友党相加共占参众两院约三分之二席位),立法和行政权都牢牢掌控,司法权实际上也被自民党操纵,这样的情况下议会制反而不利于政治多元。议会制由于是集体决策,权力分散,也不利于应对突发事件和危急形势。

根据以上议会制的特性,以及中国的国情,对于民主中国来说,议会制/内阁制并不是一个好的选择。诚然,议会制有利于避免个人独裁,防止中国在民主之后再落入政治狂人的股掌之中。但不利影响更多。中国是一个幅员辽阔,人口众多的国家,国情复杂,国内各方利益对立严重、冲突剧烈。无论议会选举制度如何设置、议席如何分配,议会中必然有人数众多的、立场不一的、代表不同群体各自利益的议员。如果实行议会制,把所有决策都交给议会讨论和投票决定,那恐怕在许多争议问题上都会吵翻天,议会每天上演菜市场般吵闹乃至全武行,根本无法正常决策,更遑论高效了。虽说可以制定各种规则以规范议会论争,但在各种极大的利益和巨大的分歧下(有些议题可谓攸关生死),这些规则很难被严格遵守。

何况,未来中国将实行多党制(而非两党制,后文会具体讲),不太可能有一个政党单独得到议会过半席位,议会多数派别需要多个政党的协商联合组成。如果实行议会制,那被议会控制的内阁的不稳定性更强,如果任期内议会的执政联盟瓦解,就需要重新大选,这对地广人稠的中国显然不是便利的事。如果是一个政党或政党联盟以少数派身份单独执政(类似于多次在英国下议院出现的“悬浮议会”),那各项法案都可能难以得到通过(通过法案需议会半数支持),内阁和执政党成为“跛脚鸭”,国家的各项改革和发展议程更无法推进。

在议会制下,行政机构形式是包括总理/首相/首席部长在内的内阁诸阁员(部长)组成的相对平行结构,而非总统自上而下领导,且没有独立的行政权而是更多听命于意见不一的议会,内阁必然是相对孱弱的,行政效率是低下的。而中国国情复杂严峻,既有许多问题需要细致入微、春风化雨的方式解决,也有各种必须以强力手段“快刀斩乱麻”平息的祸乱,还需要强大的政府清除积弊、推进改革和平权。纷乱的议会和软弱的内阁无法负荷这样的重担。

还有,中国不是一个普通的、相对与世无争的“小确幸”国家,而是在世界上举足轻重、有着极大影响力的超级大国。而中国的外部环境不佳,尤其在中国周边,大多数国家尤其几个大国近邻,都与中国有很深的历史仇怨与难以调和的现实利益冲突,对中国不怀好意,会千方百计损害中国国家利益。这在民主化后也不会有根本改变。在这样的情况下,中国必须有强大而迅疾的应对外部威胁的能力,这需要中国有明确的领导核心及高效的外情反应机制。议会制恰恰相对不能满足这种需求,还损害应对紧急事态的效率。

不过议会制也有不同类型,中国也可以效仿德国和印度,实行比较特殊的议会制/内阁制,即总理制,总理在外务上拥有很大的、类似于总统制下总统的权力。例如德国前总理默克尔、印度前总理尼赫鲁和现任总理莫迪,都拥有巨大的权力。但德国和印度的总理制并不是典型的议会制,其形成发展也与其本国特殊的历史沿革与政治特点有密不可分的关系,还和具体政治人物的特点与影响力有极大关联,中国很难简单效仿。

因此,议会制也不适合中国。甚至说,和总统制比起来,议会制更不适合。在民主中国实行总统制的弊端主要是总统制本身的缺陷,而议会制与民主中国的关系则是“衣不合身”,存在严重的适配性问题。议会制的种种优点在中国不能得到有效发挥,而其缺点则会在中国成倍放大。

而只有在瑞士实行的“委员会制”,更是只适合瑞士小国寡民、内部和谐、与世无争的特殊国情,中国当然不应采用。

(未完待续)

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