1-3、半总统制:权力分立与调和、行政权拆分、政治多元化、有龃龉但更包容、稳定与效率兼顾,以法国为例

那么,只剩下了一种政体,即“半总统制”,亦被称为“半总统半议会制”、“双首长制”。“半总统制”政体的基本架构是,总统和国会均由且分别由全民直选产生,互不隶属,各司其职;总统和总理为首的内阁共享行政权,但总统权力略大于内阁,并有一定的分工。总统还拥有任免总理的权力,但一般只能任命国会多数派所推举的人选。总统在军事和外交上拥有绝对主导权。

乍看起来,这样的“半总统制”好像和总统制非常类似。但其实是颇为不同的。相对于总统制下总统独揽行政权,可以随意任免包括总理在内所有内阁成员(像美国连总理这一职务都没有(“国务卿”则是“超级外交部长”而非行政总管),这意味着总统对行政团队是完全和直接控制的。虽然任免形式上需要国会同意,但任免主导权在总统手中,国会只能延宕和协商),“半总统制”将行政权分摊给了总统和总理为首的内阁,而任免总理必须考虑国会的意见、得到国会过半议员的同意。总统也并不直接任命和管理内阁成员,内阁成员由可以组阁的国会多数派商定,由总理提交内阁名单,总统有是否批准的权力。总统虽然在军事和外交上拥有绝对的权力,但在内政方面更多要尊重总理和内阁的权力与独立性,不能过度干涉内阁的施政。而内阁对国会负责,更多听命于国会而非总统,也削弱了总统的权力,避免了总统对行政权的垄断。

而由于总统和国会由选民分别选出,且内阁成员由议会多数派认定和推选,也有效避免了总统制“胜者全得”的问题。在“半总统制”的典型国家法国,经常出现总统和国会多数派不属于同一阵营(甚至往往是对立阵营),所以总统和由国会推选的总理及内阁也分属两个阵营的情形。例如1986年法国总统选举和国会选举结束后,左翼的社会党人密特朗连任总统,但国会由右翼胜出,并推选了“保卫共和联盟”的希拉克担任总理;1997年,希拉克当选总统,而社会党的若思潘被国会推选为总理。因为总统和总理来自左右不同阵营,所以这种情形被称为“左右共治”。
相对于总统制下“胜者全得”垄断行政权,“左右共治”让左右两大阵营都能参政执政,虽然会导致一些矛盾冲突,但因为总统和内阁分工明确,所以不会太影响行政效率,反而让政治权力更加多元、施政更能兼顾多样的诉求,不同阵营间关系相对和谐。即便并非“左右共治”而是总统总理属同一阵营的情况,由于法国是多党制而非两党制,国会中多个党派共同推举的内阁也不会与总统完全步调一致,仍然可以分散行政权和形成一定的政治平衡。而且,选民往往也会在总统和国会选举中分别投票给不同政党候选人,以避免总统所在党派垄断政治权力。这就促成了政治权力分配的相对多元与均衡,也能避免“零和博弈”机制下“你死我活”的政治恶斗。这样的政治权力分配状态,显然远优于胜者为所欲为、败者一无所有的总统制政体。

相对于美国的总统制下“三权分立”、总统与国会及最高法院相互制衡,法国的半总统制中三权更多是分工合作,分立但不对立,制衡色彩弱而合作倾向强,多元包容而非立场极化,减少了冲突和对抗,有利于政治稳定和不同政治派别之间的和谐。
而相对于议会制下将国会作为权力重心,“半总统制”将权责分摊给了总统、总理为首的内阁、国会三方,让彼此形成制衡。议会制另一个特点是“议行合一”,立法/决策和行政混在一起(或者说密切相通),容易导致“议”干扰“行”,影响行政效率。而“半总统制”则将行政从立法/决策中剥离,提高了行政效率。

而“半总统制”还赋予了总统在关键领域的巨大权力及相对超然的地位。军事和外交属于关键且特殊的领域,军事需要令行禁止,外交需要举国一致,议会和内阁的特性恰恰不利于高效和团结。而“半总统制”将军事和外交权力交给总统,是非常明智的设计。“半总统制”更大的一个优点是,总统由选民直选产生,独立于国会和内阁,很少受到后二者掣肘,可以相对跳脱复杂的政治斗争,既不被国会制造的倒阁行为波及(相对于议会制),一般也不会和国会发生激烈冲突(相对于美式总统制),处于相对超然的地位。总统这种超然,不仅利于其个人放手做事,也有利于整个国家政局的稳定。而“半总统制”的典型国家法国,自1958年第五共和建立、政体确立后至今,除个别政治时期(“第五共和”初建时阿尔及利亚问题引发的政治危机;1968年五月风暴”前后的政治与社会动荡),其政体运作相当良好,政治局势一直非常稳定。这充分说明了“半总统制”的成功。

当然,“半总统制”也有其缺点。例如它在三大权力互相制衡方面就表现不佳,行政、立法、司法更多是各行其是而非相互联系和制约。相对于议会制/内阁制,掌握行政权的总统、总理及内阁成员,距即时的民意较远,其政策不能及时修正。相对于议会制/内阁制下内阁成员均是民选议员(且多是需直接投票给本人而非投给政党的小选区议员),总理和内阁主要被国会控制,受总统辖制,但缺乏民意的直接授权。总之,议会制/内阁制的各种相对优势,“半总统制”就不具备或不完全具备。

但即便如此,它的缺点仍然远远少于总统制和议会制,没有导致总统权力失控和独裁、决策和执行效率低下等致命的大问题。而且,它对于非常在意军事、外交领域及政治平衡与稳定的大国,有着独特的好处。

而中国正需要这样的制度。如前所述,对中国来说,如果实行总统制,那可能导致总统个人权力过大和失控,甚至可能造就新的独裁者,让中国的民主夭折。总统制本身的各种缺点如“胜者全得”和政治极化,也会损害新生的民主中国,不利于政治稳定和国民团结;如果实行议会制,因为议会成员的庞杂、集体决策的低效,以及代表议会行事的内阁的孱弱,无法有效解决中国许多棘手的问题尤其利益冲突,还会在面临紧急事态和外部威胁时无法快速反应和团结一致。

“半总统制”恰恰解决了这些关键问题。由于“半总统制”拆解了行政权,将权力由总统和内阁分摊,并将大部分内政和常务交给总理领导的内阁,总统就不能事无巨细的插手,也不能随意任免内阁成员。而总统和国会的权力分立,也让总统不能干预立法权和各项需通过法律程序才能通过的决策。这就很大程度限制了总统的权力范围和具体的管辖事项,让总统不能为所欲为。即便总统掌握军权,但没有行政根基、国会与其并立不受控,仅凭枪杆子是难以在现代社会强行“黄袍加身”发动政变搞独裁的(当然军方也未必听从总统的政变命令)。

而相对于议会制的低效和内阁的孱弱,“半总统制”将行政权剥离出立法和决策,总统、内阁、国会分工明确,避免了议会制“议行合一”体系下“议而不决”、“边议边决”及“议决反复”等各种弊端,提高了行政效率,有利于推动政策执行。而总统在重大事务上的强大行政权力,尤其在军事和外交上的垄断性权力,可以在面对阻力巨大的重点问题、社会面临重大危机、国家遭遇外敌威胁乃至入侵的情况下,发挥“摧锋拔石”之力、实现“力挽狂澜”的目的。

显然,面对各种艰难险阻、内外威胁的民主中国,“半总统制”是最佳的选择。同为世界大国的法国“半总统制”颇为成功的实践,也证明了这套政治设计的合理性和有效性。当然,除法国外,世界上没有其他实行“半总统制”非常成功的大国,但实行“半总统制”的国家也鲜有因此而政治失败的。在阿尔及利亚、波兰、葡萄牙等“半总统制”国家,政体运转良好。俄罗斯也被认为是半总统制国家(虽然它更像总统制),其政治衰败显然不是政体结构所致。其他许多国家包括很多大国未实行“半总统制”,很多出于对其传统制度的习惯和依赖,及与政体相关的错综复杂的利益连结,已不便更改政体,如美国及拉美诸国、英国及英联邦诸国等。而“半总统制”是明显的建构型政体而非经验型政体,使用的国家的确较少,但并不代表它缺乏普适性。
总之,我认为“半总统制”利远大于弊,且颇为适合中国国情,是未来民主中国政体的最佳选择。当然,现在所说的各种政体的利弊,都只是根据制度本身进行理论分析、在他国的经验教训总结,而非民主中国实行该政体后的现实情况。在不同环境、不同参与者、不同历史条件下,同样的政治制度可能有各种不同的表现和影响。“半总统制”在民主中国的实际运转如何、有怎样的影响和利弊得失,只有真的实行后才知道。

(未完待续)

作者 editor

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